人民政協(xié)界別設(shè)置的歷史調(diào)整與思考

史健榕

（中共中央黨校，北京　100091）

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人民政協(xié)界別設(shè)置的歷史調(diào)整與思考

史健榕

（中共中央黨校，北京100091）

界別是近幾年來很受學者關(guān)注的一個重要問題，其設(shè)置是否科學合理直接關(guān)系到人民政協(xié)功能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各界群眾利益的表達。通過梳理政協(xié)建立以來關(guān)于界別設(shè)置中界別名稱、界別數(shù)量、界別比例和界別成分四個方面的調(diào)整發(fā)現(xiàn)，雖然界別設(shè)置適時調(diào)整有著無可辯駁的必要性，但調(diào)整能真正做到科學合理也極不容易，短期內(nèi)在已有界別基礎(chǔ)上使其作用得到充分發(fā)揮似乎更為切實可行。

人民政協(xié)；界別設(shè)置；歷史調(diào)整

2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》中明確指出，“由界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特征……要適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，研究并合理設(shè)置界別，擴大團結(jié)面，增強包容性”。以此為契機，學者們紛紛在界別設(shè)置問題上進行了全方位、多角度的探索。2015年印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中又一次明確提出，“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時對政協(xié)界別適當進行調(diào)整”?？梢姡鐒e設(shè)置問題仍將作為政協(xié)理論研究的一個重要問題而存在。界別是人民政協(xié)的基本組織單元和運行方式，唯有其設(shè)置科學合理，才能保證人民政協(xié)職能的履行和發(fā)揮，才能更好滿足社會各階層的利益訴求。科學合理地設(shè)置界別，首先應(yīng)當對其歷史進行梳理。

一、界別是什么

“界別”二字相組合作為一個詞語來使用，可以說較為罕有。僅有的幾種解釋，如古代的“邊界相迎、送不出界”的“邊界告別”禮節(jié)稱為界別，郭沫若的《星空孤竹君之二子》里寫道，“我回想唐虞以前的人……他們是沒有物我的區(qū)分，沒有國族的界別”，等等，都似乎是“劃分”、“區(qū)別”的含義。

政協(xié)的界別與此含義多少還是相契合的。政協(xié)最初建立時，是希冀通過一個“多階級聯(lián)合政黨”來獲得政治合法性，從而按照“政協(xié)—政府”的順序制憲建國，“社會各界”即被稱為“參加單位”，“參加單位”即界別的前身。就此來看，政協(xié)的界別大致是各階層各利益群體的劃分和區(qū)別。

隨著政協(xié)的發(fā)展，界別的作用越來越凸顯，概念也漸明晰。最早出現(xiàn)是在20世紀80年代，中共中央提出并經(jīng)由各方面協(xié)商確定的政協(xié)委員名單中將政協(xié)所有參加單位稱為“界別”。李瑞環(huán)同志任全國政協(xié)主席時在講話中曾談道：“人民政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員是各個界別的代表。從一定意義上講，了解各界別的意見就基本上了解了多數(shù)人的意見，掌握了各界別的情況就基本上掌握了整個社會的情況。人民政協(xié)只有突出界別的特色，發(fā)揮界別的作用，才能更好地履行職能，使各項工作生動活潑、富有成效?！保?］2004年，在全國政協(xié)十屆二次會議通過的政協(xié)章程修正案中增加了“設(shè)若干界別”“在本界別中有代表性”“界別設(shè)置”等字眼，這是界別概念在正式文件中的第一次表述。［2］

界別的概念有廣義和狹義之分，廣義上指參加人民政協(xié)的各政黨、各人民團體、無黨派人士和其他有關(guān)方面。狹義上僅指政黨和團體之外其他參加政協(xié)的各個方面，如經(jīng)濟界、教育界、少數(shù)民族界和宗教界。［3］對界別除了這種靜態(tài)認知，還有動態(tài)認識，比如理解為政協(xié)的組成特點，或?qū)⑵渥鳛檎f(xié)運行的方式和平臺。這種解釋遭到了部分學者的質(zhì)疑，認為其中的靜態(tài)運用是“詞不達意”的誤讀，應(yīng)當只作為運行特點來動態(tài)理解。筆者認為，雖然從嚴格意義上講界別是偏正短語，是用“界”來“別”，將其直接靜態(tài)使用略有不妥，［4］但現(xiàn)在既已成共識，又何必改動而造成不便呢？故如此解釋和使用總體上講是適宜的。

二、界別作過哪些調(diào)整

“界別”的含義和特點雖貫穿整個政協(xié)的產(chǎn)生、存在和發(fā)展始終，但其設(shè)置卻一直處于調(diào)整和變化之中。其中有社會階層結(jié)構(gòu)變化的原因，也有人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟社會發(fā)展變化的原因，同時還與政協(xié)功能的變遷等有直接關(guān)系。筆者將從界別名稱、界別數(shù)量、界別比例及界別成分四個方面對其調(diào)整進行簡單而直觀的梳理。

（一）界別名稱——幾經(jīng)修改，力圖求精

社會階層結(jié)構(gòu)等因素的變遷導致了界別的變化，這種變化首先表現(xiàn)在界別名稱上，其中較為突出的幾次變化是：第五屆政協(xié)將“自然科學團體”和“社會科學團體”改為“自然科學界”和“社會科學界”；“中華文學藝術(shù)界聯(lián)合會”在第五屆時被修改為“文學藝術(shù)界”，在第六屆時又修改為“文化藝術(shù)界”；第五屆時“歸國華僑界”代替了原先的“華僑界”，第七屆時又改為“中華全國歸國華僑聯(lián)合會”；第六屆政協(xié)將“農(nóng)村界”改為“農(nóng)林界”，在第九屆時又改為“農(nóng)業(yè)界”；第九屆政協(xié)還將“香港同胞界”和“澳門同胞界”分別改為“特邀香港人士界”和“特邀澳門人士界”；第十屆政協(xié)用“社會福利和社會保障界”代替了原先的“社會福利界”。

雖然每次界別名稱修改都有其獨特的考慮和原因，比如關(guān)于華僑人士的界別修改是為了進一步限定委員構(gòu)成，而從“文學藝術(shù)界”到“文化藝術(shù)界”的修改則是為了增大涵蓋面，不一而足?？梢钥隙ǖ氖?，每一次的修改都是為了能夠更加科學準確地涵蓋和代表各界各階層人士，以使政協(xié)更好地發(fā)揮作用，彰顯民主和團結(jié)。

（二）界別數(shù)量——總體增加，范圍擴大

第一屆人民政協(xié)召開之時，是代行全國人大職權(quán)并擔負著建國的重任，參加單位和代表共有五類，分別是黨派代表、區(qū)域代表、軍隊代表、團體代表和特邀代表，由45個單位經(jīng)慎重提名產(chǎn)生，范圍極其廣泛。第二屆及以后，政協(xié)更多的是作為多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而發(fā)揮作用。

表一：一到十二屆全國政協(xié)委員人數(shù)和界別數(shù)

我們發(fā)現(xiàn)，從第二屆政協(xié)到第十二屆政協(xié)，不論是委員人數(shù)，還是界別數(shù)量都有所增加。具體來看，第六屆政協(xié)時，取消了已無現(xiàn)實意義的“合作社”界別，增設(shè)了“體育界”，同時增設(shè)了“中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會”和“港澳同胞”兩個界別，界別總數(shù)31個。第七屆政協(xié)時，增設(shè)了“中國科學技術(shù)協(xié)會”界別，界別總數(shù)32個。第八屆又在此基礎(chǔ)上為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展而增加了“經(jīng)濟界”，同時將“港澳同胞”界拆分為兩個，總數(shù)穩(wěn)定在34個，此后再沒有改變過。界別數(shù)量的增加也從另一方面顯示出政協(xié)所代表的階層和利益群體范圍逐步擴大。

（三）界別比例——黨團特降，職業(yè)增加

我們在觀察界別比例變化時，一般只按照黨派界別、團體界別、職業(yè)界別（將少數(shù)民族界別包含在內(nèi)）和特邀界（特邀香港人士界和特邀澳門人士界包含在內(nèi)）四類來分析，第一屆政協(xié)的區(qū)域性界別和軍隊界別具有歷史特殊性，不列在內(nèi)。總體來看，黨派界別、團體界別較為平穩(wěn)，稍有下降，職業(yè)界別增加，特邀界也呈下降趨勢。

表二：一到十二屆全國政協(xié)黨派、團體和特邀三類界別人數(shù)及所占比例

界別在政協(xié)之中的最初含義大致是黨派和人民團體，這兩類界別也是其中組織化最高的界別，在整個政協(xié)中占有十分重要的比重，在政協(xié)歷史沿革中變化相對較小，特邀界下降趨勢則比較明顯。關(guān)于這類界別，周恩來總理曾解釋，是包括民主革命階段中始終站在正義事業(yè)方面的人士、從事科學研究和工業(yè)建設(shè)的人才、參加和平運動有功等八個方面的人群。［5］實際操作中，該類界別標準不是特別清晰，第五屆時竟然占了委員總數(shù)的一半。當前，隨著社會的發(fā)展，能夠被劃入這一界別的人士越來越少，對該界別的界定也逐漸規(guī)范，故其比例逐年下降，并穩(wěn)定在約百分之十四的比例上。

相對于其他三類界別，按社會分工和職業(yè)形成的職業(yè)性界別所占比例則明顯增高。由于其相對于黨派和團體來說更為靈活機動，更能直觀反映社會階層結(jié)構(gòu)的變化，所以其比例變化也最大。其中文化知識界別委員，如文化藝術(shù)界、科學技術(shù)界、社會科學界、教育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界等委員比例都大幅增長。［6］這顯示了我國對知識和人才的重視。

表三：一到十二屆全國政協(xié)職業(yè)界別總?cè)藬?shù)及所占比例

（四）界別成分——官味稍淡，民色漸濃

從某種意義上講，界別類型中黨派、團體和特邀界別的委員“官味”較重，行政性突出，相對來講，職業(yè)性界別則多了一些民間色彩。從政協(xié)界別人數(shù)的變化可知，近年來，黨派、團體和特邀界別比例下降，而職業(yè)性界別比例增長，可概括為：官味稍淡，民色漸濃。

仔細分析，這種變化是有一定原因的。政協(xié)建立初始是代行人大職權(quán)，具有構(gòu)建政權(quán)合法性的功能，很多委員都是在建國事業(yè)中做出巨大成績的“精英”，幾乎沒有底層人民群眾，官味十分濃重。1954年第二屆全國政協(xié)之后到改革開放之前，政協(xié)專注于統(tǒng)一戰(zhàn)線職能，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和單一的所有制等經(jīng)濟社會條件下，政治主導仍然十分必要。1978年以來，政協(xié)不僅作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織而存在，而且作為多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)以及協(xié)商民主的重要平臺而發(fā)揮作用，這種新的功能定位客觀上也需要政協(xié)代表性和包容性的發(fā)揮，官角色只能淡化，民角色初步萌芽，故“民色”是總體趨勢。［7］毫不避諱地講，當前界別還是具有濃重的精英性特點，政協(xié)是堅持這種精英性，還是順應(yīng)趨勢作為廣泛代表性而存在，是一個值得重視的課題。

三、歷史調(diào)整有哪些啟示

習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出，社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。［8］的確，通過依法選舉讓人民參與國家政治生活和社會生活的管理是十分必要的，但同時也需要決策之前和決策之中充分協(xié)商的民主形式相互補充和相得益彰。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機構(gòu)，理應(yīng)在這方面發(fā)揮作用。

從界別設(shè)置調(diào)整變革過程我們也同時感到，社會經(jīng)濟總是在發(fā)展，社會階層和人口結(jié)構(gòu)等也總是在潛移默化地發(fā)生變化。這一刻對界別進行了適時調(diào)整，那一刻又不合時宜了，歷史總是在改名稱、調(diào)數(shù)量、算比例、配成分的過程中循環(huán)往復，問題永遠都是問題。界別屬性交叉重疊、界限劃分不清、調(diào)整缺乏衡量標準……這些問題還沒有很好地解決。

因此，界別設(shè)置應(yīng)當在熟知界別內(nèi)涵和歷史、準確把握現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將其作為周期性的工作來完成，以作用于政協(xié)功能的發(fā)揮和各界各階層利益的表達。但就短期來看，應(yīng)當將重點放到如何將當前界別設(shè)置的作用發(fā)揮到最大最好上。利用當前的界別資源，合理安排組織架構(gòu)和活動，這比界別設(shè)置大調(diào)整更立竿見影，也更可行。

［1］政協(xié)章程和政協(xié)章程修正案學習讀本［M］．北京：人民出版社，2004．

［2］全國政協(xié)研究室．中國人民政協(xié)全書［M］．北京：中國文史出版社，1999．

［3］張長珍．人民政協(xié)教程［M］．北京：人民出版社，1993．

［4］周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］．北京：人民出版社，1984．

［5］高秉雄，張江濤．人民政協(xié)界別：變遷與改革［J］．社會主義研究，2009（6）．

［6］嚴興文．新時期人民政協(xié)界別變化的特點及其原因［J］．當代中國史研究，2008（5）．

［7］石邵斌．人民政協(xié)界別性歷史變遷的反思［J］．社會主義研究，2012（6）．

［8］李捷．人民政協(xié)界別的角色變遷與發(fā)展趨勢［J］．長春教育學院學報，2013（7）．

［9］鄭憲．關(guān)于加強人民政協(xié)界別制度建設(shè)的思考［J］．中央社會主義學院學報，2008（4）．

（責任編輯王怡敏）

史健榕（1989—），女，漢族，山西陽泉人，中共中央黨校研究生院2013級研究生，主要研究中外政治制度。

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2015-05-20