我國住房政策制定與執(zhí)行過程機(jī)理分析

◎劉雙良 （天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072）

我國住房政策制定與執(zhí)行過程機(jī)理分析

◎劉雙良 （天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072）

我國住房政策的制定與執(zhí)行有其特定軌跡。目前，我國住房政策制定已形成了以國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為主，以發(fā)展改革委、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、財政部、銀監(jiān)會、監(jiān)察部和統(tǒng)計局等中央部門為輔的主體框架。住房政策實施達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)、政策異變或者政策失靈（?。?，在很大程度上就是中央的住房政策在地方得不到有效的貫徹落實。近十多年來，中央政府的住房政策制定呈現(xiàn)出一定的規(guī)定性、原則性、統(tǒng)一性和短期性等特征。地方政府對中央住房政策的策略響應(yīng)主要是延緩執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行和創(chuàng)新執(zhí)行。

住房政策；制定與執(zhí)行；內(nèi)在沖動；響應(yīng)策略

住房政策是政府在一定的社會、經(jīng)濟(jì)和政治形勢下，為改善住房的數(shù)量、質(zhì)量、價格以及所有權(quán)和使用權(quán)狀況，為適應(yīng)不同時期的住房需求和住房供應(yīng)模式而設(shè)計的干預(yù)措施［1］。在過去的數(shù)年里，住房政策調(diào)控政策頻出，但住房市場秩序依舊混亂，房價漲幅異常，住房難問題依然嚴(yán)重［2］。對此有學(xué)者認(rèn)為：“中國的住房市場，只有住房產(chǎn)業(yè)政策及住房政策，而沒有住房公共政策。這是當(dāng)前中國住房市場問題叢生的根源?！保?］顯然，從公共政策過程理論的視角，考察當(dāng)前我國中央住房政策的制定及地方政府對住房政策執(zhí)行的響應(yīng)，揭示住房政策過程的規(guī)律，對于進(jìn)一步優(yōu)化住房政策設(shè)計，促進(jìn)住房市場本身的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，以及提升住房政策的社會滿意度和政府公信力都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中央統(tǒng)一決策與“國字號”住房政策制定

在我國，國家的重大決策由中央統(tǒng)一制定，決策模式是自上而下式的，決策主要采取民主集中制原則。一般而言，中央政府是國家重大政策制定與出臺的初級行動團(tuán)體，中央不僅擁有最終的決策權(quán)，還支配著政策創(chuàng)新與制度安排的進(jìn)程。中央與地方間關(guān)系決定了住房政策由中央統(tǒng)一制定，地方主要負(fù)責(zé)具體貫徹落實，雖然在這一過程中地方政府也需要結(jié)合地方實際因地制宜地制定具有地方特色的具體政策措施，但在總體上還是對中央住房政策的具體執(zhí)行。目前，我國住房政策制定已形成了以國務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為主，以發(fā)展改革委、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、財政部、銀監(jiān)會、監(jiān)察部和統(tǒng)計局等中央部門為輔的主體框架。有關(guān)住房的制度改革、市場價格、土地供應(yīng)、融資貸款和交易監(jiān)管等一系列重大政策的制定與調(diào)整，目前主要以上述某一部門獨立制定出臺，或者由上述若干部門聯(lián)合制定出臺。自1998年7月3日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）以來，中央及相關(guān)主管部委（局）以各種“通知”“決定”“意見”“辦法”等形式制定發(fā)布的住房政策就多達(dá)百余項，部分代表性住房政策①此處簡要匯總部分以國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的“國字號”通知、意見，未匯總中央相關(guān)主管部門（如住建部、國土部）等部委（局）獨立發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布的住房政策及其相關(guān)文件。見表1。這些住房政策的制定均是由中央政府完成的，要求在全國區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行。

表1 1998年以來部分“國字號”代表性住房政策

二、中央政府住房政策制定的特征

總體來講，近十多年來我國中央政府的住房政策制定呈現(xiàn)出一定的規(guī)定性、原則性、統(tǒng)一性和短期性等特征。

（一）規(guī)定性

我國住房制度改革、住房政策調(diào)整與國家經(jīng)濟(jì)體制改革基本相一致，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房新制度是中央住房制度改革的目標(biāo)。自國發(fā)〔1998〕23號文以來，中央政府的住房政策制定確立了住房商品化、市場化的前提與方向，此后十多年的住房政策制定與調(diào)整都沒有脫離這一內(nèi)在規(guī)定性。

（二）原則性

縱觀十多年來“國字號”的住房政策，不難發(fā)現(xiàn)中央住房政策制定的一個基本原則就是促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)及房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。這既是中央住房政策制定與調(diào)整旨在達(dá)成的一個目標(biāo)，也是一個原則“底線”。1998年的23號文、2003年的18號文的共同推力就是加快房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確立房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱性地位，房地產(chǎn)市場也因之得到快速的繁榮。但繁榮背后所存在的供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡、住房價格上漲過快、市場秩序混亂、交易監(jiān)管乏力、中低收入住房困難等問題屢屢觸碰到這個原則“底線”。所以，尤其自2005年3月26日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（國辦發(fā)明電〔2005〕8號）后，中央政府的住房政策制定無不都指向了這個原則“底線”。

（三）統(tǒng)一性

中央政府的住房政策制定，首先是由國務(wù)院針對一定發(fā)展時期的住房發(fā)展實踐做出全局性的基本判斷，在此基礎(chǔ)上發(fā)布總體性通知或意見要求，這是對中央相關(guān)主管部門政策細(xì)化和地方政府政策執(zhí)行的統(tǒng)一定調(diào)；然后由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、稅務(wù)總局、人民銀行等中央主管部門按照國務(wù)院的基調(diào)出臺相關(guān)住房政策細(xì)則。如2009年12月14日溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，指出要綜合運用土地、金融、稅收等手段，加強(qiáng)和改善對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭。2010年1月7日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）發(fā)布出臺。隨后，2010年2月20日，《流動資金貸款管理暫行辦法》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2010年第1號）發(fā)布出臺；2010年3月8日，《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕34號）；2010年 4月 13日，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號）發(fā)布出臺。這些中央部門的住房政策制定與國務(wù)院住房政策精神保持了高度的統(tǒng)一。

（四）短期性

近十多年的住房政策發(fā)展實踐軌跡表明，中央政府的住房政策制定目前還缺乏長期規(guī)劃，短期應(yīng)急性住房政策迭出、調(diào)整頻繁，穩(wěn)定性較差。例如，國發(fā)〔1998〕23號文提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，重點發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房（安居工程）”，而國發(fā)〔2003〕18號文則修正為“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”；并提出“經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。2005年后，全國住房市場得到了普遍繁榮，部分城市住房價格上漲過快。然而由于中央政府本身對住房問題與住房發(fā)展實踐的認(rèn)知存在偏差，或者對住房調(diào)控的態(tài)度不甚明朗甚至意見不統(tǒng)一，以及受制于其他因素的影響，我國住房政策的制定已然深陷反復(fù)調(diào)控房價的“旋渦”。一些多變性應(yīng)急政策迭出。例如，在住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、貸款首付款比例等的調(diào)整上，近五年來國辦發(fā)〔2005〕26號文、國辦發(fā)〔2006〕37號文、國辦發(fā)〔2008〕131號文、國辦發(fā)〔2010〕4號文、國發(fā)〔2010〕10號等政策文件呈“救火”式調(diào)整。調(diào)整頻度之快，令廣大住房消費者有如“霧里看花”。

三、地方政府響應(yīng)的內(nèi)在沖動分析

中央住房政策的地方執(zhí)行并非簡單的控制與服從關(guān)系，在具體的執(zhí)行過程中，地方政府通常會有自身利益的考慮。對我國政策過程的考察發(fā)現(xiàn)，我國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度框架下，變通作為一個半制度化的社會運轉(zhuǎn)機(jī)制而存在并成為制度運作的方式之一，有其合理的邏輯基礎(chǔ)［4］。在責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的情況下，地方政府往往不會完全按照中央政府的意圖完整執(zhí)行住房政策。例如，在土地供應(yīng)上，優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含限價商品房）和各類保障性住房的政策要求，以及“兩限、兩定”的落實等，地方政府并不會如中央政府般急切，在執(zhí)行中具有延緩執(zhí)行或變通處理的傾向。

中央住房政策屬于全局性政策，相對于地方發(fā)展的其他局部性政策而言，在執(zhí)行過程中發(fā)生阻滯的概率要高。在現(xiàn)行的財稅體制下，地方政府具有謀求預(yù)算外財政收入最大化的內(nèi)在沖動。地方政府會“理性”地選擇追求能夠快速增加GDP、提高城市形象的有形政績（如土地經(jīng)營、招商引資、城市改造等），而忽略建設(shè)周期長、考核指標(biāo)權(quán)重小、效果欠鮮亮的無形政績（如可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等）。據(jù)調(diào)查和測算發(fā)現(xiàn)，土地出讓占地方財政預(yù)算外收入60%以上，個別市縣達(dá)90%左右。從全國情況看，土地出讓收入占財政收入的比重也非常高。2007年全國土地出讓總價款為9130億元以上，而全國的財政收入為3.2萬億元，從而土地出讓收入占財政收入的比重為28.53%［5］。

多年來的中央與地方關(guān)系的改革與調(diào)整，使得中央和地方之間出現(xiàn)了雙方“談判”互動的新景象，非制度化的分權(quán)在某種程度上模糊了中央與地方之間的權(quán)限。雖然中央在住房制度改革、建設(shè)、發(fā)展等方面制定出臺了不少相關(guān)政策，看似面面俱到很強(qiáng)大，但由于目前國家還沒達(dá)到高度制度化的程度，實則很脆弱。在外在評估體系和監(jiān)控體系還不健全的情況下，地方政府容易成為“應(yīng)付型組織”，對地方公共事務(wù)進(jìn)行“虛假治理”，在住房政策的具體執(zhí)行上主動尋求“灰色地帶”。這種內(nèi)在沖動既不利于中央對地方的監(jiān)控，也有悖于對地方民眾負(fù)責(zé)的機(jī)制。

由于在住房政策執(zhí)行中，地方和中央存在著大為不同甚至相互沖突的利益訴求，地方在與中央的反復(fù)博弈中，地方政府會選擇與房地產(chǎn)市場共命運的行為。問責(zé)制缺失和高度分散的住房供應(yīng)政策、住房土地政策、住房金融政策、住房市場政策、住房稅收政策等相關(guān)政策為地方政府及其相關(guān)職能部門，以及中央部門的垂直機(jī)構(gòu)延緩執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行甚至不執(zhí)行提供了便利。這一切決定了，中央與地方在房地產(chǎn)調(diào)控中行為的必然性斷裂，而斷裂的實質(zhì)就是房地產(chǎn)調(diào)控失靈的重復(fù)發(fā)生［6］。

四、住房政策執(zhí)行的地方響應(yīng)策略

中央住房政策制定出臺后，需要付諸地方具體實施執(zhí)行，對此地方政府有六種響應(yīng)策略：一是拒絕執(zhí)行，二是完滿執(zhí)行，三是延緩執(zhí)行，四是選擇執(zhí)行，五是變通執(zhí)行，六是創(chuàng)新執(zhí)行。在現(xiàn)實情境下，我國中央與地方間的“集權(quán)—分權(quán)”關(guān)系與“壓力型”垂直控制機(jī)制決定著拒絕執(zhí)行是不可取也行不通的。同時，中央與地方間的長期利益博弈實踐又表明，地方往往既缺乏完滿執(zhí)行的意愿，也難以做到完滿。因此，就中央住房政策執(zhí)行的地方響應(yīng)而言，最主要的是延緩執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行和創(chuàng)新執(zhí)行。住房政策的地方延緩執(zhí)行、選擇執(zhí)行和變通執(zhí)行，實質(zhì)上是地方對中央住房政策規(guī)定與要求的策略反應(yīng)，創(chuàng)新執(zhí)行則是對中央住房政策的一種主動回應(yīng)。

（一）延緩執(zhí)行

一般而言，中央住房政策的調(diào)整與變動多是些原則性規(guī)范與要求，在很多時候并未明確具體執(zhí)行的時間點或要求立即執(zhí)行，需要地方政府結(jié)合地方實際出臺相關(guān)政策或?qū)嵤┘?xì)則，地方政府往往會朝著對自己有利的方向盡量拖緩執(zhí)行。如對于2010年1月7日國辦發(fā)〔2010〕4號文和2010年4月17日國發(fā)〔2010〕10號文都一致要求的加大實行嚴(yán)格的差別化住房信貸政策，并將二套房貸款首付款比例提高至不低于50%的規(guī)定，但地方相關(guān)部門與商業(yè)銀行在很長時間內(nèi)就反復(fù)糾結(jié)于二套房的認(rèn)定技術(shù)之中，遲遲不能執(zhí)行，而在2010年5月26日住建部、人民銀行、銀監(jiān)會等三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)個人住房貸款中二套住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)通知》明確“認(rèn)房又認(rèn)貸”后，一些地方還是拖緩了許久才付諸實施。

（二）選擇執(zhí)行

中央住房政策是全局性政策，主要是基于住房的整體發(fā)展、房地產(chǎn)業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)以及人民利益的考慮而制定出臺的。住房政策涉及中央與地方利益的分割和住房利益的分配。地方政府在住房政策的執(zhí)行中具有選擇執(zhí)行有利于自身利益政策的本能，或者濾去不利于自身利益的相關(guān)規(guī)定。例如，在本輪以堅決遏制房價過快上漲為特征的“高壓”政策調(diào)控中，國務(wù)院和中央主管部門一再要求房價過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款，要在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)，但一些地方仍然混淆視聽，打著本地區(qū)非房價過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的“擦邊球”，以此為由濾掉相關(guān)執(zhí)行，置中央住房政策于不顧。

（三）變通執(zhí)行

變通執(zhí)行是中央政策的地方執(zhí)行過程中最常見的運作方式，它是在不改變政策初衷或制度目標(biāo)的前提下，以超乎政策內(nèi)容或非制度化的形式自行改變原政策中的某些部分決策，從而推行一套經(jīng)過改變的政策或制度安排。由于我國各地區(qū)差異較大，中央住房政策的制定并不容易做到全國統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在中央住房政策的執(zhí)行推進(jìn)中難免會出現(xiàn)阻礙或不相宜的狀況。對此，地方政府可以做到“先變后通”，摸索出一條創(chuàng)新性路徑。但如果整個變通執(zhí)行過程完全偏離中央住房政策的根本目的，走向異化的軌道，則此種變通執(zhí)行是要被迅速叫停或矯正的。

（四）創(chuàng)新執(zhí)行

中央住房政策主要是著眼于宏觀整體，微觀執(zhí)行則離不開地方的細(xì)化操作。一方面，我國住房問題繁多，并且許多問題還具有很強(qiáng)的緊迫性和嚴(yán)重性，中央住房政策在解決這些問題時不可能規(guī)定得面面俱到。中央住房政策在制定設(shè)計時針對有些問題，只能給出原則性規(guī)定和要求，這就為地方在執(zhí)行這些政策時提供了靈便的創(chuàng)新空間。另一方面，住房問題在大城市與中小城市、東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)等之間本身具有較大的結(jié)構(gòu)差異，中央住房政策并不適宜做一致性安排，需要地方政府在統(tǒng)領(lǐng)中央政策精神的前提下因地制宜地創(chuàng)新性執(zhí)行或自主解決。如現(xiàn)行住房政策執(zhí)行實踐中，許多地方在農(nóng)民工住房供應(yīng)、各類棚戶區(qū)改造、保障性住房建設(shè)融資等方面都創(chuàng)新出不少有效的新模式。

［1］姚玲珍.中國公共住房政策模式研究［M］.上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003：24.

［2］劉雙良.中國住房政策風(fēng)險評估與防范治理［M］.天津：天津人民出版社，2012：8.

［3］易憲容.中國住房市場的公共政策研究［J］.管理世界，2009，（10）：62-71.

［4］鐘開斌.中國中央與地方關(guān)系基本判斷：一項研究綜述［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2009，（3）：20-29.

［5］上官敫銘，南香紅.全國土地1年賣9千億地方政府“吃”地為生［EB/OL］.（2008-03-15）［2015-01-13］.http：//www.gznet.com/news/society/shgc/200803/t2008031 5_525778.html.

［6］楊柏國.溯源房地產(chǎn)調(diào)控失靈——以中央與地方關(guān)系為視角［J］.理論研究，2010，（3）：5-12.

（責(zé)任編輯：朱永良）

F299.23

A

1005-460X（2015）05-0084-04

2015-01-26

教育部人文社會科學(xué)研究項目“保障性住房建設(shè)的模式選擇與長效機(jī)制研究：基于城市分類的視角”（14YJCZH102）；天津市高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目“基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的住房市場與住房保障體系構(gòu)建研究”（20122409）；中國博士后科學(xué)基金特別資助項目“農(nóng)民分化背景下宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的互動研究”（2014T70215）；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中戶籍與土地管理制度創(chuàng)新的協(xié)同共進(jìn)研究”（2013M530876）

劉雙良（1979—），男，湖北大悟人，副教授，博士后研究人員，從事土地制度與政策、城鄉(xiāng)建設(shè)與住房管理研究。