生態(tài)文明建設(shè)中的地方政府職能轉(zhuǎn)變：結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度因應(yīng)

◎唐林霞 （重慶行政學(xué)院公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

生態(tài)文明建設(shè)中的地方政府職能轉(zhuǎn)變：結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度因應(yīng)

◎唐林霞 （重慶行政學(xué)院公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

中國生態(tài)文明建設(shè)采取的是以政府為主導(dǎo)，自上而下地推動的典型模式。這種模式具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但也存在效率不高等問題，根本原因之一是當(dāng)前地方政府在生態(tài)文明建設(shè)中面臨多重職能困境，包括職能缺失、職能逃避、職能沖突、職能歧視和職能偏廢等五大問題。地方政府職能結(jié)構(gòu)應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會的三維結(jié)構(gòu)向包含生態(tài)職能和文化職能的五維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變的制度因應(yīng)包括：建立健全生態(tài)財政制度，推動地方政府政績考核制度改革，健全地方政府生態(tài)問責(zé)制度和推動生態(tài)民主決策與公眾參與制度的發(fā)展。

生態(tài)文明；地方政府職能；結(jié)構(gòu)調(diào)整；制度因應(yīng)

一、適與不適：生態(tài)文明建設(shè)中地方政府的職能困境

隨著生態(tài)環(huán)境危機(jī)的全球化，各主要工業(yè)國都在積極推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)，西方發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家選擇走生態(tài)現(xiàn)代化道路，中國則提出建設(shè)生態(tài)文明。按照政府與社會在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的互動關(guān)系，各國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大致可分為政府主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型兩種模式，中國屬于政府主導(dǎo)型。

（一）政府在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用

以政府為主導(dǎo)，自上而下地推進(jìn)，是中國生態(tài)文明建設(shè)的一個顯著特征［1］。政府在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在四個方面。第一，在生態(tài)價值觀的形成上，政府起到了引領(lǐng)社會的作用。西方生態(tài)現(xiàn)代化概念可追溯至20世紀(jì)60年代，歷經(jīng)從學(xué)術(shù)研究到社會關(guān)注，再到政治議題和國家政策等階段，歷時超過30年，而中國的“生態(tài)文明”概念誕生于20世紀(jì)90年代初，一經(jīng)提出即得到中共中央的高度認(rèn)同，迅速完成了從學(xué)術(shù)理論到執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，2005年開始頻繁出現(xiàn)在中共各重要綱領(lǐng)中，通過政治宣傳系統(tǒng)，生態(tài)文明理論快速地、自上而下地向政府、科研、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域傳播，有效地推動了整個社會生態(tài)價值觀念的形成和發(fā)展。第二，在國家戰(zhàn)略層面，生態(tài)文明被賦予極高的地位。在中共十八大報告中，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)被提升到與政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化建設(shè)同等重要的地位，成為中國特色社會主義的核心內(nèi)容，而這種頂層設(shè)計在其他國家的國情咨文、政府工作報告或其他重要文獻(xiàn)中較為少見。第三，在制度層面，政府高度重視經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策和環(huán)境立法。近年來，中國政府出臺了一系列措施，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)研發(fā)，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)力度超過很多市場經(jīng)濟(jì)國家。中國環(huán)境保護(hù)雖起步較晚，但近年來環(huán)境立法備受關(guān)注，環(huán)境立法速度位列各部門立法之首，目前中國已是世界上生態(tài)環(huán)境立法數(shù)量最多的國家。第四，在生態(tài)建設(shè)的投入上，政府是最主要的投資主體。2009—2013年，全國財政節(jié)能環(huán)保投入累計超1.14萬億［2］，占同期全國財政支出總額的2.1%，各類大型生態(tài)工程建設(shè)中政府直接投資比重超過90%。

（二）政府為主導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明的優(yōu)勢

以政府為主導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明，是應(yīng)勢而為，是在中國國情下唯一的、正確的模式，具有多重優(yōu)勢。首先，它符合解決生態(tài)危機(jī)所需的系統(tǒng)性要求。生態(tài)文明與其他生態(tài)危機(jī)應(yīng)對范式的根本差異，在于它的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，要求對生態(tài)危機(jī)的關(guān)注和治理能夠超越經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會的局限，這不是個人、企業(yè)或部門能夠獨(dú)立完成的，也不是單個地區(qū)、單個行業(yè)立法、立規(guī)所能實(shí)現(xiàn)的，單純依賴市場，寄希望于局部調(diào)適與規(guī)制，無法解決生態(tài)環(huán)境危機(jī)［3］，也正是基于此原因，可以說，不觸動資本主義制度便不能擺脫生態(tài)危機(jī)［4］。其次，它有助于克服生態(tài)文明建設(shè)的各種阻力。生態(tài)危機(jī)難解決，難度不僅在于技術(shù)，更在于來自社會各方面，尤其是既得利益集團(tuán)的阻力，這種阻力既有國內(nèi)的，也有國外的，既有不合理合法的，也有合理合法的，既有來自政治、經(jīng)濟(jì)精英階層的，也有來自普通民眾的。利益既得者阻礙生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題，在發(fā)達(dá)國家議會立法中極為常見，在中國各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境立法過程中也頻頻發(fā)生，部門利益、地區(qū)競爭等問題都是當(dāng)前生態(tài)危機(jī)的根源之一。生態(tài)文明建設(shè)既要實(shí)現(xiàn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上的突破，也要獲得充足的發(fā)展動力，還要突破重重觀念與利益的樊籬，這是除政府外任何主體難以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的。最后，它有助于解決生態(tài)建設(shè)的資金投入難題。生態(tài)建設(shè)具有強(qiáng)烈的正外部性，高成本、低經(jīng)濟(jì)收益，高社會收益、是典型的公共品供給問題，難以通過市場機(jī)制獲得足夠的資金支持，政府直接投資無疑是解決這一問題的主要方式。

（三）政府為主導(dǎo)建設(shè)生態(tài)文明存在的問題

以政府為主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)目前仍存在諸多問題［2］，總體上效率偏低。根本原因之一是地方政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中遭遇多重職能困境，導(dǎo)致政府的主導(dǎo)作用未能如期發(fā)揮。職能困境有五種具體表現(xiàn)：一是職能缺失，主要表現(xiàn)為在地方政府職能結(jié)構(gòu)中生態(tài)職能比例過小。長期以來，地方政府職能以維護(hù)政治穩(wěn)定、社會和諧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，生態(tài)保護(hù)職能一向未在政府執(zhí)政理念中得以體現(xiàn)，地方政府職能體系設(shè)計與政績考核指標(biāo)側(cè)重GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察，生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)比重過低［5］，地方政府嚴(yán)重缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)動力。二是職能逃避，主要表現(xiàn)為地方政府在履行僅有的殘缺生態(tài)職能過程中，互相推諉、逃避責(zé)任。這既表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)生態(tài)職能的履行上，政府內(nèi)各部門相互推諉，不愿意投入精力和財力，更表現(xiàn)在區(qū)域間生態(tài)職能的履行上，各地方政府只愿享受上級政府的生態(tài)財政轉(zhuǎn)移，不愿投入精力治理跨行政區(qū)間的生態(tài)環(huán)境問題，政府間生態(tài)保護(hù)與環(huán)境執(zhí)法溝通困難。三是職能沖突，指地方政府在不同職能中存在沖突，缺乏必要協(xié)調(diào)。近年來部分地方政府將生態(tài)職能納入政府職能體系之中，但不同職能，尤其是經(jīng)濟(jì)職能與生態(tài)職能之間的沖突常有發(fā)生，缺乏合理有效的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致為履行經(jīng)濟(jì)職能而犧牲生態(tài)職能的情況頻繁出現(xiàn)。四是職能歧視，指地方政府在為不同主體履行生態(tài)職能時存在對象歧視問題。與其他商品或服務(wù)不同，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能具有極為強(qiáng)烈的外部性，而且這種外部性有鮮明的空間結(jié)構(gòu)，地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不僅為當(dāng)?shù)?，更為區(qū)域、國家乃至全球服務(wù)，在缺乏有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的情況下，“不同層級的決策者（個體的、地方性的、國家性的、國際性的以及代際的）對保護(hù)或破壞生態(tài)系統(tǒng)功能將具有不同的動力”［6］，注重局部利益，忽視對全局利益的保護(hù)將是理性經(jīng)濟(jì)人的必然選擇。五是職能偏廢，是指地方政府在職能設(shè)計時無意或刻意扭曲其結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致失衡。地方政府生態(tài)職能常缺乏合理設(shè)計，存在重建設(shè)、輕保護(hù)，重指標(biāo)、輕實(shí)效的問題，過分強(qiáng)調(diào)易顯政績、易于測控的短期治理，忽視了長期保護(hù)，這反而違背了科學(xué)發(fā)展觀，違背了生態(tài)規(guī)律，使生態(tài)文明建設(shè)事倍功半。這些職能困境阻礙了生態(tài)文明建設(shè)中地方政府中堅作用的發(fā)揮，為克服職能困境，必須推動地方政府的職能結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、從三到五：生態(tài)文明建設(shè)中的地方政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢

從保衛(wèi)性和統(tǒng)治性職能向管理性和服務(wù)性職能轉(zhuǎn)變是政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本趨勢［7］，但管理性和服務(wù)性職能的內(nèi)涵具有時代性。20世紀(jì)后半葉經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的快速發(fā)展推動了政府經(jīng)濟(jì)職能的增強(qiáng)，隨后民主化在世界范圍內(nèi)的發(fā)展讓政府更多地關(guān)注公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能，部分發(fā)達(dá)國家尤其是德國一直走在前列?？傮w上，現(xiàn)代政府職能結(jié)構(gòu)已基本完成了從單一政治統(tǒng)治職能向政治、經(jīng)濟(jì)和社會三維管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，其調(diào)整速度越來越快。

（一）德國生態(tài)文明建設(shè)之顯著成效

近年來，德國地方政府職能出現(xiàn)了新的變化，對生態(tài)環(huán)境多樣性和文化多樣性的保護(hù)等內(nèi)容逐漸被納入其中。德國經(jīng)過近四十年的環(huán)境治理，從歐洲污染重災(zāi)區(qū)一舉成為歐洲綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)者，尤其是重工業(yè)地區(qū)（如魯爾區(qū)等）在空氣、水、土壤污染治理方面的成就贏得了一致贊許，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的情況下基本完成了產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型過程中，貫穿于德國聯(lián)邦、州和市縣等三級政府以及各部門、各行業(yè)的綠色政策的作用尤為顯眼，這些政策涉及土地利用、能源、基礎(chǔ)建設(shè)、交通等諸多領(lǐng)域：通過能源稅改革和新能源補(bǔ)貼完成了能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；通過輕軌等公共交通體系建設(shè)既緩解了城市交通壓力，又極大降低了化石能源消耗；通過鼓勵建筑節(jié)能、屋頂綠化等舉措實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)化，較好地控制了城市熱島問題，并實(shí)現(xiàn)雨水涵養(yǎng)和空氣凈化等功能［8］。在德國經(jīng)驗(yàn)中，弗萊堡（Freiburg）模式成為一大亮點(diǎn)，這座德國東部小城近半個世紀(jì)以來一直致力建設(shè)綠色城市［9］，在交通可持續(xù)性方面成果尤為突出，其經(jīng)驗(yàn)包括促進(jìn)交通與城市土地利用規(guī)劃的融合、推動公共交通服務(wù)體系建設(shè)、限制汽車使用、鼓勵自行車出行、推動公眾參與，等等。這些經(jīng)驗(yàn)值得世界各國，尤其是正處在生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化過程中的中國學(xué)習(xí)。

（二）德國生態(tài)文明建設(shè)之地方政府創(chuàng)新

德國在實(shí)現(xiàn)這種綠色轉(zhuǎn)型過程中，公民、非政府組織等主體發(fā)揮了重要功能，但德國三級政府，尤其是市縣政府所起到的作用更值得關(guān)注。德國地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的積極作用被稱為生態(tài)公共職能（Ecological Public Functions）［9］，包括自然資源、生物體、生態(tài)系統(tǒng)和土地景觀的保護(hù)和可持續(xù)利用，還包括控制人類活動的消極影響，如環(huán)境污染、自然景觀破壞等。政府的生態(tài)公共職能并非德國獨(dú)創(chuàng)，歐盟長期以來一直在此方面做積極探索，但是盡管可以通過法律和規(guī)章對各級政府生態(tài)職能做出完善規(guī)定，有兩個問題常常阻礙著大多數(shù)國家地方政府履行這種職能［10］。一是激勵問題，根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，地方政府必須有充足的激勵或嚴(yán)厲的監(jiān)督，才會去履行自己的職能；二是財政來源，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，尤其是保護(hù)區(qū)建設(shè)等工程需要大量的財政資金，為這些工作提供充足財政來源一直是個難題。德國的經(jīng)驗(yàn)，一方面是在歐盟標(biāo)準(zhǔn)之上，通過國家和地方政府各項(xiàng)立法進(jìn)一步明確政府的生態(tài)職能，另一方面則是通過財政改革使政府獲得履行職能的資源與動力。政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)是以財政平等化（FiscalEqualisation）為主要工具來推進(jìn)政府生態(tài)職能的履行，從聯(lián)邦到州、市都出臺了一系列改革措施，包括基于生態(tài)指標(biāo)的財政均等化補(bǔ)助、政府間財政轉(zhuǎn)移支付等，通過這些措施，區(qū)域生態(tài)污染的負(fù)外部性和生態(tài)治理的正外部性都得到了很好的解決，生態(tài)公共職能因此獲得了與政治、經(jīng)濟(jì)和社會職能同等重要的地位。同時，德國政府也正在通過類似方式建立起文化職能，文化職能與其他職能一起反過來又增強(qiáng)了生態(tài)職能。加拿大、澳大利亞等國地方政府也正出現(xiàn)這種變化［11］。

較之于德國等西歐國家，中國正面臨著更為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，更應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)地方政府職能結(jié)構(gòu)從“三”到“五”的調(diào)整，即地方政府職能結(jié)構(gòu)應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會的三維結(jié)構(gòu)向包含生態(tài)職能和文化職能的五維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，尤其要強(qiáng)化地方政府的生態(tài)職能。

三、由內(nèi)到外：生態(tài)文明建設(shè)中地方政府職能轉(zhuǎn)變的制度因應(yīng)

增加地方政府生態(tài)職能，既符合生態(tài)環(huán)境治理外部性的一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也符合當(dāng)前國際政府職能變遷的基本趨勢，更是中共十八大所提出的“五位一體”的內(nèi)在要求，但是大多數(shù)國家和地區(qū)都未能真正將生態(tài)職能落到實(shí)處，根本原因在于這種職能牽涉到一系列諸如權(quán)利和資源分配的制度問題，需要更為全面系統(tǒng)的改革。中國生態(tài)文明建設(shè)的成敗將取決于地方政府在其中的表現(xiàn)，取決于生態(tài)職能能否真正在中國地方政府職能轉(zhuǎn)變過程中獲得立足之地。主體功能區(qū)制度的建立，是全面建立地方政府生態(tài)職能的一個良好契機(jī)。首先，應(yīng)進(jìn)一步參考?xì)W盟，尤其是德國、瑞典等國經(jīng)驗(yàn)，從法律層面明確界定具有地區(qū)差異性的地方政府生態(tài)職能；其次，以一系列制度改革為推手，推動地方政府的生態(tài)職能的有效履行。制度因應(yīng)的基本思路，是解決層級政府長期存在的委托代理難題，從政府內(nèi)部和外部兩方面，為地方政府履行基本生態(tài)職能提供充足動力。這些制度改革包括：

（一）建立健全生態(tài)財政制度

德國建立政府生態(tài)職能的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，是通過生態(tài)財政克服政府層級管理中的委托—代理難題。財政轉(zhuǎn)移支付是政府分權(quán)制條件下高層級政府引導(dǎo)低層級政府履行其必要社會服務(wù)職能的核心工具，為保證地方政府有足夠積極性履行其生態(tài)職能，德國從20世紀(jì)80年代在財政均衡原則下開始嘗試構(gòu)建起縱向和橫向府際生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，調(diào)整縱向財政轉(zhuǎn)移支付的核算指標(biāo)，增加以森林、保護(hù)區(qū)面積為代表的生態(tài)指標(biāo)權(quán)重，同時將傳統(tǒng)的人口總數(shù)等指標(biāo)調(diào)整為行政區(qū)劃面積，加大農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面，加大對生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的直接的有條件財政轉(zhuǎn)移支付，并將項(xiàng)目建設(shè)效果作為下期財政轉(zhuǎn)移支付考核的主要指標(biāo)［11］。截至2002年，相關(guān)生態(tài)職能的財政考核涉及土壤、水、自然保護(hù)、游憩資源、廢物處理和節(jié)能等多個領(lǐng)域（如表1所示），考核工作則涉及11個州（德國總計16個州）。

表1 德國地方政府生態(tài)職能及其財政考核

財政轉(zhuǎn)移支付制度，是推進(jìn)基本服務(wù)均等化，解決教育、環(huán)保等問題的核心工具［12］，我國目前采用的是單一縱向財政轉(zhuǎn)移支付模式，橫向轉(zhuǎn)移隨著部分地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作試點(diǎn)初現(xiàn)雛形［13］。為推動地方政府生態(tài)職能的有效落實(shí)，有必要從縱橫兩方面建立健全生態(tài)財政制度?？v向轉(zhuǎn)移方面，一是實(shí)現(xiàn)均衡性轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境的傾斜，傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付計算的核心指標(biāo)是人口，人口密集地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度大，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則因人口較少而常常處于劣勢地位，新指標(biāo)應(yīng)綜合考慮人口和土地面積，尤其要考慮生態(tài)用地面積，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是要進(jìn)一步提高生態(tài)轉(zhuǎn)移支付總額度，我國財政轉(zhuǎn)移規(guī)模近年來有快速增長，但主要仍以三農(nóng)、教育等傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目為主，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度仍嚴(yán)重不足，尤其考慮到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)眾多人口和廣袤面積，相關(guān)投入更顯不足。三是要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)考核掛鉤，雖然從2012年起，財政部、環(huán)保部等對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)指標(biāo)考核進(jìn)行財政激勵，但獎懲力度略顯薄弱。

建立健全橫向的生態(tài)財政轉(zhuǎn)移對地方政府履行生態(tài)職能更為重要。生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有強(qiáng)烈的正外部性，這既導(dǎo)致生態(tài)問題難以得到有效解決，又容易在生態(tài)文明建設(shè)過程中產(chǎn)生新的社會不公。西部地區(qū)相比東部地區(qū)，具有更重要的生態(tài)環(huán)境職能，但經(jīng)濟(jì)相對落后，按照目前生態(tài)文明建設(shè)基本格局，東部地區(qū)將享受充分的生態(tài)外部性，卻讓西部地區(qū)承受了巨大的建設(shè)成本，并限制了地區(qū)發(fā)展權(quán)，這種激勵結(jié)構(gòu)錯位直接導(dǎo)致重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)缺乏環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)積極性，以生態(tài)補(bǔ)償為基礎(chǔ)，在東西部地區(qū)間構(gòu)建起有效的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移機(jī)制，一直被認(rèn)為是生態(tài)文明破冰之策，但進(jìn)展仍較為緩慢。目前，橫向轉(zhuǎn)移主要有對口支援和省內(nèi)生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付兩種模式，但二者都尚未實(shí)現(xiàn)制度化，規(guī)模有限。2014年，國家發(fā)改委批準(zhǔn)了57處生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案，其中有近三分之一以探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為其制度創(chuàng)新重點(diǎn)。相關(guān)制度創(chuàng)新有三大難點(diǎn)：一是技術(shù)問題，目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算仍處于理論研究階段，部分地區(qū)雖有較成功試點(diǎn)，但仍未形成公認(rèn)的評估方法；二是心態(tài)問題，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政府對生態(tài)補(bǔ)償頗為熱心，但生態(tài)受益地區(qū)仍未能克服傳統(tǒng)觀點(diǎn)，對生態(tài)服務(wù)價值及其公平補(bǔ)償問題缺乏理解，甚至有抵觸情緒；三是制度障礙，無論是在國家層面，還是在地方層面，在政策制度制定過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有較大發(fā)言權(quán)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在政治博弈中處于劣勢，導(dǎo)致相關(guān)制度改革方案遲遲難以出臺。

對此，應(yīng)按照“先建立，后規(guī)范，先合理，后科學(xué)”思路，由財政與環(huán)保部門牽頭，加快建立健全我國縱向與橫向生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付制度。即，在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究取得突破性進(jìn)展之前，先建立符合當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境差異的、能為各地區(qū)所基本接受的橫向生態(tài)支付制度，以及能切實(shí)提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府生態(tài)建設(shè)積極性的縱向生態(tài)支付制度，以制度反推技術(shù)進(jìn)步，再以技術(shù)進(jìn)步完善轉(zhuǎn)移支付制度，力爭在10年內(nèi)使得生態(tài)財政轉(zhuǎn)移總額度能夠占重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府財政收入比例30%以上。①此數(shù)據(jù)來自課題組對湖北、安徽等地重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級政府的調(diào)研，該調(diào)研顯示，這些縣市財政仍對破壞生態(tài)的采礦業(yè)、林業(yè)等較為依賴，依賴度從40%到70%不等，縣市財政部門表示，可接受的替代性財政轉(zhuǎn)移力度不低于30%，否則縣市財政壓力較大。

（二）推進(jìn)體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的政績考核制度改革

在當(dāng)前行政管理體制下，政績考核制度對地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題的決策上有決定性影響，過分強(qiáng)調(diào)GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的傳統(tǒng)政績考核制度被認(rèn)為是導(dǎo)致我國各地生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一，如何構(gòu)建能體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的政績考核制度改革則是近年來中共中央和全社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。2013年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)專題學(xué)習(xí)會上指出，要完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價體系，將體現(xiàn)生態(tài)文明的若干重要指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。2013年12月，中共中央組織部出臺《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)”，“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”。2014年，有19個省市相繼出臺改革措施，以分類考核、綠化考核等方式落實(shí)科學(xué)政績觀的要求。但是綠色GDP仍未能從根本上取代傳統(tǒng)GDP考核，各地新出臺政策一是增長類指標(biāo)仍居高不下，二是指標(biāo)權(quán)重并未能完全突出不同生態(tài)功能區(qū)的差異性。為推動地方政府生態(tài)職能的有效落實(shí)，極有必要進(jìn)一步深化地方政府的政績考核體系改革，推動政績考核體系從“漂綠”向“淡綠”，再向“深綠”發(fā)展。

具體建議包括：一是建立系統(tǒng)的綠色GDP核算制度。所謂綠色GDP，是指從傳統(tǒng)GDP核算中扣除因環(huán)境污染、自然資源退化等因素引起的經(jīng)濟(jì)損失成本，從而更真實(shí)地反映國民財富總量。從20世紀(jì)70年代開始，歐美等國相繼嘗試綠色GDP核算工作，20世紀(jì)90年代，聯(lián)合國向所有成員國推薦綠色GDP核算制度與標(biāo)準(zhǔn)，我國從2004年開始試點(diǎn)，但至2008年金融危機(jī)以后，綠色核算工作一度擱置，2015年國家統(tǒng)計局與環(huán)保部正籌劃二度開啟綠色GDP核算制度建設(shè)工作。二是推動綠色GDP與政績考核的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政績考核“淡綠”。綠色GDP的最大價值，是通過向決策者明確展現(xiàn)其與傳統(tǒng)GDP的差值，即經(jīng)濟(jì)增長的生態(tài)環(huán)境與社會成本，從而幫助決策者更全面地制定可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，因此，推動現(xiàn)有政績考核指標(biāo)體系中GDP指標(biāo)的綠化，可以讓地方政府更全面地看清目前經(jīng)濟(jì)政策的利弊，更有效地履行其生態(tài)職能。三是以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，實(shí)行差異化政績考核制度。對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政府的政績考核，則應(yīng)重點(diǎn)加入物種多樣性保護(hù)等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政績考核的“深綠”化。

（三）健全地方政府生態(tài)問責(zé)制度

當(dāng)前，各地生態(tài)環(huán)境屢遭污染的背后，地方政府常常是重要推手，甚至是直接責(zé)任人，原因之一是生態(tài)問責(zé)制度的缺失，導(dǎo)致地方政府在決策過程中權(quán)責(zé)利不對等，領(lǐng)導(dǎo)干部可以不用為自己決策的生態(tài)環(huán)境后果負(fù)責(zé)。因此，地方政府生態(tài)問責(zé)制度的健全迫在眉睫，這一工作也是生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)之一。健全生態(tài)問責(zé)制度的基本思路如下：一是探索建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，明確地方主政領(lǐng)導(dǎo)對地區(qū)生態(tài)環(huán)境的直接責(zé)任關(guān)系，對任期內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任要直接負(fù)責(zé)，對跨任期的責(zé)任要溯源追責(zé)，加大追責(zé)力度，確保地方領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境相關(guān)決策上的權(quán)責(zé)利均衡［14］。二是探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計制度，同時還應(yīng)加入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的離任審計，確保任期內(nèi)自然資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境不因領(lǐng)導(dǎo)干部個人決策失誤導(dǎo)致嚴(yán)重流失。

（四）進(jìn)一步深化生態(tài)民主決策與公眾參與制度改革

地方政府生態(tài)職能制度因應(yīng)的最后一環(huán)，是推動職能監(jiān)督的外化，即從財政監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督向民主監(jiān)督的完善。國內(nèi)外生態(tài)現(xiàn)代化的成功經(jīng)驗(yàn)都表明，只有生態(tài)民主決策和公眾參與制度的發(fā)展，才能真正推動政府保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)。德國弗萊堡的大多數(shù)生態(tài)政策都是在全民參與的背景下制定的，因此也得到了民眾的廣泛支持，產(chǎn)生了顯著效果。近年來，我國民主決策和公眾參與制度得到快速發(fā)展，聽證、聽政議政制度都已普遍建立，但制度重點(diǎn)仍以民生為主，生態(tài)環(huán)境參與力度薄弱，公眾參與意識也略顯單薄。相關(guān)制度建議包括：一是加大生態(tài)文明教育宣傳，鼓勵公眾參與；二是加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)NGO組織培育；三是建立健全生態(tài)民主決策制度；四是完善立法，保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與權(quán)力。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

X321；D630

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1005-460X（2015）05-0048-05

2015-06-01

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國資源環(huán)境問題的區(qū)域差異和生態(tài)文明指標(biāo)體系”（11&ZD040）；國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級政府績效評估研究”（14CKS014）；中國地質(zhì)大學(xué)湖北省生態(tài)文明研究中心開放課題“綠色GDP考核制度建立與湖北省縣域政績考核制度改革研究”

唐林霞（1984—），女，湖南邵陽人，管理學(xué)博士，講師，從事行政理論與地方政府管理研究。