政府誠信評價：基于國際組織比較的視角

◎楊秋菊 （上海金融學院 財稅與公共管理學院，上海 201209）

政府誠信評價：基于國際組織比較的視角

◎楊秋菊 （上海金融學院 財稅與公共管理學院，上海 201209）

開展政府誠信評價，反思現有政府誠信制度制定、實施、執(zhí)行中存在的不足，加強政府誠信建設，重塑政府與公民之間的信任關系，已經成為全球范圍內的一種潮流。世界經合組織、透明國際、全球誠信等國際組織開展政府誠信評價研究與實踐，值得借鑒。設計符合中國國情的評價框架應借鑒國外的經驗在于：評價目標清楚，評價主體多元，評價客體明確，評價方法多樣。

政府善治；誠信建設；誠信制度；世界經合組織；透明國際；全球誠信；公信力

誠信既是做人的基本品質，也是對政府的基本要求。誠信是政府合法性的前提條件，是政府善治的基石，是政府獲得民眾信任的來源［1］。20世紀80年代以來，“新公共管理”作為公共部門的范式轉型，席卷全球。胡德認為，新公共管理在很大程度上剔除了傳統(tǒng)行政模式用以保證公共服務誠實、中立的制度措施［2］。新模式模糊了傳統(tǒng)公共部門和私人部門之間的界限，契約外包、特許授權、公共服務民營化在提高效率、改善效果的同時，也可能會產生更多的倫理困境和利益沖突。此外，“新公共管理”改革擴大了公務員的自由裁量權，如果缺乏對自由裁量權必要的控制，也會增加誠信冒犯的風險。尤其是當采用傳統(tǒng)行政模式諸多原理的理由是杜絕早期行政所普遍存在的腐敗與低效率時更是如此［3］。因此，政府誠信管理被看成是順利完成轉型的恰當反應，很多國家政府紛紛付出巨大的努力完善制度、機制促進誠信。這些制度機制在運行了一段時間之后，效果究竟如何？有沒有實現預定的目標？有沒有創(chuàng)造出促進公眾信任的經濟、政治和社會環(huán)境？評價誠信制度、機制的實施效果，測量政府誠信水平逐漸引起社會關注。近年來，一些國際組織開展了世界范圍內的政府誠信評價，最具代表性的是世界經合組織（OECD）、透明國際（ International Transparency）和全球誠信（Global Integrity）。

一、OECD的公共部門誠信框架及評價

好的治理要求正確的評價，促進誠信的措施也不例外。2005年，OECD發(fā)布了《公共部門誠信——評價的框架》報告，介紹了美國、韓國、新西蘭、芬蘭、澳大利亞等國家的做法［4］。隨后，OECD陸續(xù)對20多個國家和地區(qū)的政府誠信進行了評價，如中東和南非（2010）、意大利（2013）。

（一）誠信框架

評價，是收集和分析政策相關信息，決定政策措施是否實現了其目的的過程，常常包含對特定項目、特定工具、特定行動的評價。公共部門誠信評價首先要解決的是評價對象問題，即評價什么。OECD提出了誠信框架這一概念。他們認為，誠信框架是創(chuàng)造高標準行為產生的前提和保障［5］。它由促進誠信、阻止腐敗的工具、過程和結構組成，制度執(zhí)行中影響政府人員誠信的內部和外部因素也是誠信框架的組成部分。誠信框架幫助誠信制度制定者和執(zhí)行者克服碎片化、局部化的局限，形成整體、動態(tài)的視野，并為獲得執(zhí)行效果、考察誠信制度對組織的影響提供信息來源和數據支持。

誠信框架是公共部門誠信評價的目標和對象，它可以作為診斷性工具來評價特定組織的誠信狀況。具體而言，誠信框架包括誠信管理框架和環(huán)境兩方面。誠信管理框架有三根支柱：工具、過程和結構。工具支柱發(fā)揮著四個功能：一是限定和明確誠信。確定核心價值、行為的倫理標準、公共行政的準則。二是指導誠信行為。通過領導、訓練、建議和咨詢，讓公務人員意識到誠信標準并遵守他們。三是監(jiān)督誠信行為。確定這些準則是否被遵守，包括投訴政策和舉報等。四是強制執(zhí)行，包括調查和懲罰。工具通過一定的過程發(fā)揮作用，包括計劃、實施、評價和調整等環(huán)節(jié)。結構主要是指誠信管理的組織層面。誰對誠信管理負責？如何協(xié)調誠信管理有關部門之間的關系？

這三根支柱又分成兩層：第一層是核心層，包括核心誠信工具、過程和結構。核心誠信工具的主要目的就是促進誠信行為，包含倫理守則、利益沖突規(guī)定、舉報制度等。核心結構和核心過程是組織里主要對誠信負責的部門及其運作過程，它們存在的目的就是促進組織誠信，如組織里的倫理委員會、誠信辦公室。第二層是補充層，包含補充的工具、過程和誠信管理的參與部門，它們的主要作用不是誠信管理，但因為對組織誠信的影響較大，因此理應成為誠信管理積極的參與者。例如公共采購和公共合同部門，雖然其主要功能不是誠信管理，但因其誠信風險較高，因此理應成為誠信管理框架的一部分。

誠信框架的環(huán)境是指影響組織誠信的內部環(huán)境和外部環(huán)境。內部環(huán)境是組織內部對組織成員的誠信狀況會產生影響，但又不被看作誠信管理一部分的部門和因素。例如組織的公平對誠信有重要影響，如果組織成員感覺不到組織是公平的，更容易做出不誠信的行為。因此，組織中跟公平有關的管理，如人事管理中的招聘、晉升、獎勵是重要的內部環(huán)境。外部環(huán)境是在組織外部，超出組織控制的更廣泛的公共部門和政府環(huán)境。他們會對組織誠信管理和組織成員的誠信產生影響，如有關政黨、選舉資金的法律，對游說者的管制等等。

（二）誠信評價框架

OECD誠信評價框架簡單來說，包括步驟、范圍和標準。步驟分為五步：一是明確目的，為什么評價；二是選擇對象，評價什么；三是計劃和組織評價，誰來評價；四是達成方法的共識，如何評價；五是確保效果，如何將評價結果整合進政策周期［6］。

其評價標準包括五個方面：一是存在性。是否有促進誠信的工具（法律、行為準則、制度、程序）存在。二是可行性。誠信工具能夠發(fā)揮預想的作用嗎。三是效果。誠信工具能否實現特定的初始目標。四是關聯性。誠信工具能否顯著地滿足利益相關者的預期，對他們每天的行為產生實際影響。五是一致性。各種誠信制度的要素能否彼此互動加強。誠信評價涉及客觀數據和主觀數據收集，因此評價的方法主要有調查、利益相關人分析以及公共聽證會等。以舉報為例，組織應該收集的客觀數據包括是否存在保障舉報行為的制度，投訴和案件調查的數量，受懲罰官員的數量；應該收集的主觀數據包括政府雇員是否知曉舉報程序，政府雇員是否有信心使用（例如之前的舉報案例是否對舉報者提供了有效的保護，舉報是否得到妥當處理），將來是否愿意使用等。

（三）誠信評價實踐

美國、韓國、澳大利亞是較早開展公共部門誠信評價的國家。OECD就是在總結這些國家實踐經驗的基礎上提出了誠信框架和誠信評價框架，隨后又將這一方法應用到其他國家和地區(qū)。這里主要介紹早期美國、韓國的實踐以及2013年意大利的評價。

1.美國：發(fā)展可觀察的測量。美國政府道德署開展了誠信測量，從雇員的視角來評價政府行政機構中的倫理項目意識、倫理項目效果和倫理氣候。

（1）倫理項目意識測量是很重要的內容，因為倫理項目的目標就是要促進雇員的倫理意識并且鼓勵雇員在面對倫理問題時尋求建議。具體包括：是否對倫理行為規(guī)則熟悉，是否意識到組織中倫理官員的存在。

（2）倫理項目效果測量提供在項目實施后對雇員價值感知的全面評價。評價內容包括：在指導決策和行為時倫理規(guī)則是否有用；當倫理問題產生時，咨詢資源能否提供幫助；面臨倫理困境時，是否從倫理官員那里尋求建議；雇員倫理教育和訓練的經常性；倫理教育和訓練對于雇員意識到與其工作有關的倫理問題并指導其決策和行為是否有用；對特定倫理規(guī)則的熟悉程度；倫理教育訓練的方法和材料的效果。

（3）倫理氣候測量考察組織的倫理文化，評價雇員對組織誠信的感知，具體包括十個方面：上級重視倫理；部門領導重視倫理；倫理規(guī)則與機構實踐之間保持一致；上級組織一些關于倫理問題的公開討論；有對所關注倫理問題的跟蹤報告；不倫理的行為受到懲罰；雇員被公平對待；當倫理問題產生時雇員能感知到；雇員會在他們需要時尋求倫理建議；雇員會報告不倫理的行為。

美國政府道德署通過評價政府誠信狀況，發(fā)現倫理訓練有利于職員做出倫理行為，上級在促進和保持組織倫理文化方面扮演著重要角色，隨后政府道德署采取了針對性更強的誠信促進舉措。

2.韓國：誠信感知指數（Integrity Perception Index）。韓國是一個政府主導發(fā)展的國家，雖然獲得了較快的發(fā)展速度，但由于政治家、企業(yè)和政府官員之間微妙復雜的三角關系，造成了較高的誠信風險。在向新公共管理的轉型中，韓國政府采取了系列誠信建設措施，積極推進政府信息公開透明，完善反腐制度建設，擴大公民參與，努力減小政府與公民之間的信息不對稱。2002年，韓國成立反腐敗獨立委員會，運用科學的方法評價誠信是該委員會的主要任務之一。反腐敗獨立委員會設計了公共部門誠信感知指數，對71個中央政府機構和公共企業(yè)開展評價，重點關注擁有自由裁量權的部門，如行政許可、執(zhí)照發(fā)放部門。

評價由感知誠信和潛在誠信兩個要素組成。前者調查公民使用公共服務與公共部門打交道時的腐敗經歷或者感知，后者評價導致腐敗發(fā)生因素的普遍程度。感知誠信包括個人經驗和腐敗感知，進一步被分為三個評價項目：紅包（賄賂）/招待的頻率、數量和感知的嚴重程度。潛在誠信從公民的視角考察腐敗發(fā)生的可能性，細分為工作環(huán)境、行政體制、個人態(tài)度和腐敗控制措施等四個方面。

誠信分數根據專家的意見進行權重，誠信=感知誠信（49%）+潛在誠信（51%）。評價的結果采取10分制，10分表示誠信指數最高，0分表示最低。獨立腐敗委員會描述了總體誠信、感知誠信和潛在誠信分別為10分和0分的狀況。通過調查公民，獨立腐敗委員會測量了公共部門的誠信指數。2002年，30 369位公民對71個中央政府組織給出6.43的平均分。2003年，參與調查的公民增加到36 458位，調查了78個公共組織，平均分增加到7.71。2004年參與調查人數翻番，達到75 317位，被調查的組織增加到313個，首次調查了地方政府，誠信指數上升到8.46。

誠信指數上升的主要原因在于以前表現平平的組織顯著改善了誠信狀況。而組織誠信狀況顯著改善的原因在于反腐敗獨立委員會采取了“點名批評”的策略，通過大眾媒體宣布評價結果，給各部門促進誠信形成了輿論壓力。反腐敗獨立委員會還要求各組織根據委員會的建議限期整改。對于評價較低的組織，還必須參加由韓國國民大會組織的聽證會，回答為什么評價較低的原因，并提出未來改善的思路。公眾參與、連續(xù)評價、公開結果、積極跟進、限期整改是韓國公共部門誠信評價取得不錯效果的成功經驗。

3.意大利：公共部門的誠信評價。2008年，意大利的民調顯示，只有不到1/4的民眾對政府決策的質量有信心，信任缺乏的主要原因在于公共誠信的缺失和腐敗的嚴重。據意大利國家審計辦公室估計，2011年意大利腐敗的成本在600億歐元左右，與意大利中央政府一年的赤字持平。

2012年，意大利通過了《反腐敗法》，該法律被認為是意大利反腐策略從懲罰性向預防性轉型的信號。這部法律非常重視公共部門誠信管理原則，強調設計新的反腐權威，制訂國家反腐計劃，通過辨認和阻止公共部門利益沖突來防治腐敗。為了獲得更好的實施效果，應意大利公共行政部要求，2013年OECD以誠信框架和誠信評價框架為基礎，以意大利《反腐敗法》為主要對象，運用書面資料分析、訪談相關部門人員和比較外部評價數據等方法，開展了意大利公共部門誠信評價，發(fā)布了《意大利誠信評價——加強公共部門誠信，重塑可持續(xù)發(fā)展信任》的研究報告。報告從機構建設（成立獨立的反腐機構）、公務員行為規(guī)范、舉報者保護和誠信風險管理等四個方面提出了指導性建議。

二、透明國際的國家誠信系統(tǒng)（NIS）

透明國際創(chuàng)始人之一杰瑞米·波普（Jeremy Pop）2000年提出了國家誠信系統(tǒng)這一概念［7］。透明國際認為腐敗對社會的危害是明顯的、公開的，但腐敗行為卻是秘密的、隱藏的，它會滲透到社會有機體的各個部分。要科學測量腐敗并不容易，因此可以測量腐敗的對立面——誠信，評價國家誠信系統(tǒng)，考察有關部門在反腐敗中的努力。通過評價，發(fā)現問題和不足，明確需要繼續(xù)改革的領域。到目前為止，透明國際已經在全球開展了100多次的國家誠信系統(tǒng)評價。

國家誠信系統(tǒng)評價主要評價國家在促進誠信、阻止腐敗方面相關的制度安排和實踐。具體而言，它評價國家治理系統(tǒng)中關鍵的“柱子”，既包括內部腐敗的風險，又包括社會最大范圍內反腐敗的貢獻。當國家誠信系統(tǒng)中的所有柱子運轉良好的時候，腐敗就會被抑制，當一些或所有柱子松動的時候，這些缺陷就會導致腐敗蔓延并毀掉整個社會。國家誠信系統(tǒng)有13根柱子，主要包括立法機關、行政機關、司法機關、公共部門、法律執(zhí)行機構、選舉管理機構、監(jiān)察機構、審計機構、反腐機構、政黨、媒體、公民社會和商業(yè)部門［8］。此外，國家誠信系統(tǒng)評價還要分析治理系統(tǒng)運行的政治、社會、經濟和文化背景。可以看出，國家誠信系統(tǒng)是一個內容很廣的大系統(tǒng)，既包括公共部門，又包括私人部門；既包括政府，又包括企業(yè)和公民社會；既包括構建“誠信殿堂”的13根柱子，又包括構建“誠信殿堂”的政治、社會、經濟和文化基礎。

透明國際的評價既要回顧所有現存的法律、政策和研究文獻，獲得正式制度框架的主要資料；又要訪談公共部門、公民社會、學術團體的大量知情人士獲得有關制度實踐運行的信息。這些信息被專家用來為國家誠信系統(tǒng)13根柱子的構成指標評分，得出每個柱子的分數，這樣可以知道哪些柱子比較有力，哪些柱子比較虛弱。國家誠信系統(tǒng)評價的一級指標有三個：能力、治理和角色。能力指標主要考察組織所掌握的資源和組織的獨立性；治理指標考察組織的透明、責任和誠信機制；角色指標在考察不同的“柱子”時內容有所差異［9］。以行政機關為例，評價指標見表1。

2013年，透明國際開展了對新西蘭、塞拉利昂、馬拉維等國的評價。以新西蘭為例，透明國際在對其國家誠信系統(tǒng)的13個柱子進行分析后認為，新西蘭的國家誠信系統(tǒng)基本上是強大的。自2003年第一次在新西蘭開展國家誠信系統(tǒng)評價以來，新西蘭在一些領域采取了積極的措施促進透明和責任。評價發(fā)現，新西蘭國家誠信系統(tǒng)中最有力的柱子是總審計官辦公室、司法機關、選舉委員會和監(jiān)察機構。盡管如此，透明國際認為新西蘭的國家誠信系統(tǒng)仍然面臨不斷增長的挑戰(zhàn)，在一些關鍵領域，弱點和風險仍然存在，被動和自滿情緒在滋長。例如，行政機關擁有較大的權力優(yōu)勢，一些柱子的透明度仍然不足，建立積極的戰(zhàn)略增強誠信的努力不夠，報告認為應采取更有效的措施來促進和保護誠信［10］。

三、全球誠信的誠信評價

全球誠信設計發(fā)展了中央政府層面和地方政府層面誠信評價方法，并致力于這方面的研究和實踐。全球誠信的誠信指標提供最基礎的數據，考察政府促進誠信的優(yōu)勢和劣勢，為可能的制度改革畫出路線圖。全球誠信是由記者、社會科學專家組成的研究團隊，主要考察三個方面：一是存在性，這和OECD公共部門誠信評價的存在性相似，即考察促進公共責任、限制腐敗的公共誠信機制包括法律、制度是否存在。二是這些機制的效果如何。三是公民是否有進入這些機制的通道［11］。

表1 行政機關評價指標

誠信評分包括6個大類和23個子類，見表2。子類下面再分成一級指標、二級指標。二級指標的數量超過了300個［12］。

最后的評分分成五等，很強 （90+）；強 （80+）；中等（70+）；弱（60+）；很弱（＜60）。從2004年起，全球誠信開始在世界范圍內開展評價，到目前為止，已發(fā)布7個年度的全球誠信報告。除了開展國家誠信評價，全球誠信還開展地方政府層面的誠信評價。地方政府層面的評價方法與國家評價相似，只是指標的選擇有所不同。2011年，全球誠信對美國州政府進行了誠信調查。各州研究人員各自對本州與政府責任和透明有關的14個大類，61個小類，共330個誠信指標進行打分，最后得出各州的誠信評分。在2011年的評價中，得分最高的是新澤西州：86.59，得分最低的是佐治亞州：49.07。全球誠信認為評分的主要目的是要認識到自己誠信框架的不足，明確政府面臨的挑戰(zhàn)，并積極進行改革［13］。

四、國外經驗及對我國的啟示

（一）國外經驗

1.評價目標清楚。三個組織開展評價，都是力圖發(fā)現現有政府誠信制度制定、實施中存在的不足，找到改進辦法，為制度完善提供政策建議，從而實現促進政府誠信，增強民眾對政府信任的目標。

2.評價主體多元。既有專家學者的加入，也有普通民眾的參與；既有普通公務員的認識感知，也有倫理官員的經驗判斷。主體多元可以避免思維單一的問題，有利于評價全面客觀。

3.評價客體明確。世界經合組織將誠信框架作為評價對象，發(fā)展了“評價清單”，圍繞工具、過程和結構展開評價。透明國際提出13根柱子組成的國家誠信系統(tǒng)，并進一步將系統(tǒng)分解為130多個指標。全球誠信重點考察非政府組織、信息透明、選舉資金、利益沖突、舉報保護、監(jiān)察審計等機制的運作情況，具體又包含300個指標。評價指標體系的構建使評價目的明確，內容具體，有利于增強評價的系統(tǒng)性和可操作性。

4.評價方法多樣。三個組織在評價中都運用了文獻法分析現有誠信制度的存在性，運用調查、聽證、訪談等方法獲得利益相關者對誠信制度實施效果的感知。多樣化的評價方法幫助評價者獲得較為豐富的數據信息，有利于增強評價的信度和效度。

表2 誠信評分的大類和子類

透明國際在2006年開展過對中國國家誠信系統(tǒng)的評價，全球誠信也將中國作為評價對象之一。反觀國內，開展政府誠信評價的研究少之又少，仍停留在指標構建階段，缺乏相關的應用研究，而且指標體系與國際組織所倡導的誠信框架還有很大差異。

當然，國際組織開展的政府誠信評價在評價內容、指標選擇、方法運用上，有其特定歷史發(fā)展階段和制度文化背景，因此在運用到中國的時候，不能不考慮差異性。筆者認為應在學習、消化、吸收國外政府誠信評價方法的基礎上，設計符合中國國情的評價框架，并在中央政府和地方政府層面開展評價實踐，梳理總結政府誠信建設的成績，思考現有政府誠信制度的不足，明確改革的重點，提出針對性強的對策建議。

（二）中國政府誠信評價需要注意的問題

1.既要重視對現有誠信法律制度完善程度的評價，也要重視對誠信法律制度實施、執(zhí)行情況的評價。

2.既要重視公眾對政府誠信的感知、評價，也要重視公務員對組織誠信狀況的感知、評價，還要重視倫理官員對組織誠信管理的感知、評價。

3.既要重視客觀數據的收集，又要重視主觀數據的收集；既要重視質性研究，又要重視量化分析。因此，在研究方法的選擇上，可以采用文獻研究、訪談、專家咨詢、公眾聽證、問卷調查等研究方法。

4.在目前國情下開展政府誠信評價研究，要力爭獲得政府的支持，這樣能在一定程度上保證數據可得、可信。因此，政府指導、協(xié)助第三方獨立調查研究是比較理想的評價模式。

目前，我國誠信管理的重心仍然放在事后制裁上。在腐敗比較嚴重的形勢下，加大懲罰力度，讓官員敬畏法紀，不敢腐敗，是當下誠信建設的優(yōu)先戰(zhàn)略。但是，從長期看，不僅治標還要治本，要通過制度的完善和充分發(fā)揮制度的保障作用，而使掌握一定公權力的人不想腐、不能腐、不敢腐［14］。因此，加強預防機制建設，尤其是完善誠信風險管理，理應成為促進誠信、防止腐敗的治本之道。借鑒國際經驗，開展政府誠信評價，明確問題癥結所在，可以幫助我們更加明確未來的努力方向。誠如政府信任關系既是全面建成小康社會的基本政治基礎，也面臨著更復雜、更艱巨、更嚴峻的風險挑戰(zhàn)，需要慎重對待、系統(tǒng)分析和長期改進［15］。誠信管理事關政府信任關系的建立，半點松懈不可有。

［1］OECD.Trust in Government：Ethics Measures in OECD Countries，Volume［J］.Source OECD Governance，Volume 2000：1-314.

［2］CHRISTOPHER H.A Public Management for all Seasons［J］.Public Administration，1991，69（1）：3-19.

［3］歐文·E.休斯.公共管理導論［M］.3版.張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：80.

［4］OECD.Public Sector Integrity：A Framework for Assessment［J］.Source OCDE Governance，Volume 2005，Number 31：1-359.

［5］TowardsaSoundIntegrityFramework：Instruments，Processes，Structures and Conditions forImplementation［R］.May 2009 OECDConference Centre，Paris，France.

［6］OECD Integrity Review of Italy：Reinforcing Public Sector Integrity，Restoring Trust for Sustainable Growth［R］.OECD Public Governance Reviews，OECD Publishing，2013.

［7］National Integrity System Background Rationale and Methodology［EB/OL］.（2011）［2015-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［8］National Integrity System Assessment Toolkit?［EB/OL］.（2010-05-01）［2015-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［9］NIS indicators and Foundations［EB/OL］.（2010-05-01）［2014-03-01］.http：//www.transparency.org/whatwedo/nis.

［10］Integrity Plus 2013 New Zealand National Integrity System Assessment［PDF：EB/OL］.（2013-12）［2015-03-05］https：//www.transparency.org.nz.

［11］Global Integrity Report 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［12］Global Integrity Report-indicators 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［13］Global Integrity Report-Methodology White Paper 2011［EB/OL］.https：//www.globalintegrity.org.

［14］陳媛.論反腐敗的道德機制建設［J］.上海師范大學學報：哲學社會科學版，2014，43（2）：12-18.

［15］王強，孫瀟.基于委托—代理理論的政府信任風險因素分析［J］.學術交流，2013，（3）：12-15.

（責任編輯：于健慧）

D771.2

A

1005-460X（2015）05-0096-05

2015-06-10

國家社會科學基金項目“政府與社會良性互動中的政府誠信建設實證研究”（12CZZ046）

楊秋菊（1977—），女，貴州貴陽人，博士，副院長，副教授，從事公共倫理研究。