我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究——基于財政公平視角

文 （蘭州商學(xué)院，甘肅蘭州 730020）

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的現(xiàn)狀——基于財政公平性視角

（一）政府財政性教育經(jīng)費投入總量低于世界基礎(chǔ)線

國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，從全球范圍來看，教育經(jīng)費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。早在1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%?！钡怯捎谖覈鳪DP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標遲遲未能實現(xiàn)。1990年至2011年，盡管政府教育投入總量持續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重卻仍然徘徊在2.46%-3.83%之間。2012年國家財政性教育經(jīng)費為22236.23億元，占GDP比例為4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動如期實現(xiàn)，成為中國教育發(fā)展史上的重要里程碑。21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為：我國教育投入水平低，主要由兩方面原因所致：一是教育經(jīng)費保障體系不合理，二是教育經(jīng)費撥款體系不健全。而我國近年來教育投入水平之所以逐漸提高，與調(diào)整上述第一方面有關(guān)，具體表現(xiàn)在中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，省級財政加大對基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌力度。而第二方面的調(diào)整，現(xiàn)在還沒看到。從這個意義來說，教育經(jīng)費達到GDP的4%，只是我中國從教育大國向教育強國轉(zhuǎn)變過程中的重要節(jié)點。目前的水平不僅與發(fā)達國家無法相比，較之發(fā)展中國家亦有差距。2013年9月至11月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查義務(wù)教育法實施情況的報告》指出，近年來，中央和地方各級政府大幅度增加了義務(wù)教育投入，但基層仍反映經(jīng)費不足、保障水平有待提高。一是在全國實現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校標準化，資金缺口很大；二是農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費標準偏低；三是一些寄宿制學(xué)校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設(shè)施達不到標準。［1］

（二）長期以來政府教育投資主體的重心仍舊偏低

根據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費在各級財政中分擔(dān)比例的大小，通常把承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費比例較大的那一級財政，稱為義務(wù)教育的財政重心，反映各級政府在義務(wù)教育中投資責(zé)任的大小。我國的農(nóng)村義務(wù)教育投資體制由“以鄉(xiāng)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h為主”，重心有所上移，把教職工工資發(fā)放、教育經(jīng)費籌集等職責(zé)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣，是解決拖欠教師工資頑癥的治本之策，是保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費按時足額發(fā)放的有力措施。但縣級財政事實上面臨著種種困難。分稅制后，地方政府的財政收入銳減，中央與地方政府之間的財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。我國62.43%的人口在農(nóng)村，農(nóng)村要用僅占全國14.53%的GDP比例去承擔(dān)占全國適齡兒童大多數(shù)的教育投資任務(wù)，超出了農(nóng)村應(yīng)有的經(jīng)濟承受能力。比如，2013年全國財政收入129142.9億元，其中中央財政收入60173.77億元，占總量的46.6%，而全國財政教育支出21877億元中，中央僅為3883.91億元，占17.3%，地方為18093.09億元，卻占82.7%。從數(shù)據(jù)上看，地方絕對是財政性教育經(jīng)費投入的主力，得到中央財政收入近一半的中央只承擔(dān)教育支出的極小頭，而地方則承擔(dān)教育支出的絕大頭，明顯很不合理。目前，縣級財政大部分是“吃飯財政”或者“欠債財政”，難以擔(dān)當起農(nóng)村義務(wù)教育投資主要責(zé)任者的重任。

（三）義務(wù)教育經(jīng)費在城鄉(xiāng)和區(qū)域間配置水平明顯失衡

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不僅總量投入不足，而且分配結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)費配置水平差異較大。就城鄉(xiāng)而言，2006年全國義務(wù)教育經(jīng)費總投入約4003億元，其中用于城市的義務(wù)教育經(jīng)費為1796億元，占全國義務(wù)教育總投入的比例為44.9%，而城市義務(wù)教育階段學(xué)生占全國義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的比例僅為14.3%。即使考慮到城鄉(xiāng)居民的需求水平以及城鄉(xiāng)辦學(xué)成本差異等因素，城鄉(xiāng)間義務(wù)教育經(jīng)費差距仍然相當大，城鄉(xiāng)間義務(wù)教育經(jīng)費的不均衡不容忽視。就區(qū)域間而言，中西部與東部地區(qū)教育發(fā)展水平差距依然較大。2010年，在小學(xué)階段，東部11省、中部8省和西部12省的義務(wù)教育發(fā)展指數(shù)平均值分別為0.74、0.57和0.54，東部地區(qū)比中西部地區(qū)分別高出29.8%和37.0%；在初中階段，東部省份、中部省份和西部省份的教育發(fā)展指數(shù)平均值分別為0.70、0.52和0.47，東部地區(qū)比中西部地區(qū)分別高出34.62%和48.94%。從教育發(fā)展指數(shù)增幅來看，2003-2010年間，在小學(xué)階段，西部各省平均增幅最高，達到49.3%；東部地區(qū)次之，為36.9%；中部地區(qū)最低，僅為22.0%；在初中階段，東部省份平均增幅最高，達到70.7%；西部省份次之，增幅達到62.1%；中部地區(qū)省份增幅同樣最低，為57.6%。這表明，從義務(wù)教育發(fā)展進程看，中部地區(qū)已然成為義務(wù)教育發(fā)展的“洼地”，這種巨大的地區(qū)差異，會導(dǎo)致長久的負面效應(yīng)。

從以上三方面情況來看，我國傳統(tǒng)農(nóng)村義務(wù)教育公平體現(xiàn)在國家免費提供九年義務(wù)教育，適齡兒童不分性別、家庭背景、社會經(jīng)濟狀況，均享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。多年來，盡管義務(wù)教育財政公平一直被各級政府所倡導(dǎo)，政府為提升義務(wù)教育財政公平進行了不懈的努力。然而，義務(wù)教育財政運行的結(jié)果表明，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間在義務(wù)教育生均經(jīng)費、辦學(xué)條件、經(jīng)費負擔(dān)等方面仍存在著巨大差距，導(dǎo)致義務(wù)教育階段的擇校問題愈演愈烈。部分硬件設(shè)施較差、辦學(xué)規(guī)模較小、師資力量相對薄弱的學(xué)校招生困難，優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)生容納不了的矛盾同時并存，誘發(fā)了“擇校熱”和高收費現(xiàn)象的生成，而“擇校熱”和高收費則進一步加劇了義務(wù)教育階段學(xué)校之間的差距，由此形成了一個怪圈。要跳出這個怪圈，就必需縮小校際差距、實現(xiàn)均衡發(fā)展，從而為所有就學(xué)兒童、少年提供平等而高質(zhì)量的受教育條件。

二、制約我國農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的結(jié)構(gòu)瓶頸狀況分析

（一）從總量看，教育經(jīng)費投入水平偏低

國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，從全世界范圍內(nèi)來看，教育經(jīng)費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。早在1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%?！钡怯捎谖覈鳪DP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標遲遲未能實現(xiàn)。1990年至2011年，盡管政府教育投入總量持續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重卻仍然徘徊在2.46%-3.83%之間。2012年國家財政性教育經(jīng)費為22236.23億元，占GDP比例為4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動如期實現(xiàn)，成為中國教育發(fā)展史上的重要里程碑。［2］我國教育投入水平低，主要有兩方面原因：一是教育經(jīng)費保障體系不合理，二是教育經(jīng)費撥款體系不健全。而我國近年來教育投入水平之所以逐漸提高，與調(diào)整上述第一方面有關(guān)，具體表現(xiàn)在中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，省級財政加大對基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌力度。而第二方面的調(diào)整，現(xiàn)在還沒看到。從這個意義來說，教育經(jīng)費達到GDP的4%，只是一個新起點。分析人士認為，這是中國從教育大國向教育強國轉(zhuǎn)變過程中的重要節(jié)點。因此，我國目前的水平不僅與發(fā)達國家無法相比，與發(fā)展中國家的投入力度相比亦有差距。

（二）從城鄉(xiāng)看，農(nóng)村教育仍是短板

1.農(nóng)村教師編制標準城鄉(xiāng)倒掛與編制管理制度不健全，農(nóng)村教師編制緊張、數(shù)量不足。我國現(xiàn)行的是2001年中小學(xué)教師編制標準，分城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村三級，規(guī)定小學(xué)師生比分別是1︰19、1︰21和1︰23，初中師生比分別是1︰13.5、1：16 和 1：18。［3］這一編制標準一城市優(yōu)先為導(dǎo)向，存在編制標準整體偏緊、城鄉(xiāng)標準嚴重倒掛，與我國農(nóng)村地廣人稀、生源分散、交通不便、學(xué)校規(guī)模較小、成班率低、存在大量村小甚至是教學(xué)點的實際情況嚴重相違。

2.農(nóng)村教師普遍存在缺乏培訓(xùn)和培訓(xùn)效率低下并存的現(xiàn)象，農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾仍較突出。學(xué)科結(jié)構(gòu)不匹配，很多農(nóng)村中小學(xué)缺少體育、音樂、美術(shù)、英語及信息技術(shù)教師。農(nóng)村、邊遠、貧困和民族地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，辦學(xué)成本較高，教學(xué)條件較差，寄宿制學(xué)校宿舍、食堂等生活設(shè)施不足，村小和教學(xué)點運轉(zhuǎn)比較困難，教師隊伍不夠穩(wěn)定，輟學(xué)率相對較高，仍然是我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

2013年9月至11月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查義務(wù)教育法實施情況的報告》指出，近年來，中央和地方各級政府大幅度增加了義務(wù)教育投入，但基層仍反映經(jīng)費不足、保障水平有待提高。一是在全國實現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校標準化，資金缺口很大；二是農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費標準偏低；三是一些寄宿制學(xué)校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設(shè)施達不到標準。

（三）從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后

2000年我國圓了“普九”的百年夢想，開始了義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度化進程，但失衡問題仍然比較突出，東部發(fā)達地區(qū)同中西部不發(fā)達地區(qū)之間差距明顯。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2009年底，我國實現(xiàn)“兩基”驗收的縣（市、區(qū)）占全國總縣數(shù)的99.5%，“兩基”人口覆蓋率達到99.7%，小學(xué)入學(xué)率達到99.4%，初中毛入學(xué)率達到99%。但由于我國人口眾多、幅員遼闊，教育發(fā)展不平衡，全國仍有42個縣尚未普及九年義務(wù)教育，每年仍有超過10%的學(xué)生不能按時受完九年義務(wù)教育，這些縣全部在西部地區(qū)，其中有7個是邊境縣，20個縣在海拔4000米以上，攻堅任務(wù)十分艱巨。2006年我國生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費在4000元以下的省份有14個，其中中部地區(qū)6個，西部地區(qū)6個，東部地區(qū)2個；這一格局與10年前的排序基本相同：1996年排在我國生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費最后的12個省份中，中部占6個，西部占6個，東部沒有。2012年全國生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費：普通小學(xué)為6128.99元，最高的北京市20407.6元，最低的河南省3458.02元，其中，排列低于平均數(shù)的15個省仍然都在中西部。普通初中為8137.00元，最高的北京市28822.01元，最低的貴州省5403.22元，其中，排列低于平均數(shù)的14個省仍然也都在中西部，這種巨大的地區(qū)差異，會導(dǎo)致長久的負面效應(yīng)。

（四）從校際看，不同學(xué)校間水平相差較大

長期以來，由于城鄉(xiāng)中小學(xué)資源分布很不均衡，基礎(chǔ)教育階段存在著一大批薄弱學(xué)校。尤其在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，教育系統(tǒng)深受市場經(jīng)濟的影響，不同地區(qū)的經(jīng)濟實力及同一地區(qū)校際間資源的差距，致使強校更強，弱校更弱。社會公認的重點學(xué)校長期積累的名牌效應(yīng)仍然存在，學(xué)校之間在辦學(xué)條件、師資配備、教育質(zhì)量、管理水平等方面的差距顯著。部分硬件設(shè)施較差、辦學(xué)規(guī)模較小、師資力量相對薄弱的學(xué)校招生困難，優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)生容納不了的矛盾同時并存，誘發(fā)了“擇校熱”和“多收費”、“亂收費”現(xiàn)象現(xiàn)象的生成，而“擇校熱”和高收費則進一步加劇了義務(wù)教育階段學(xué)校之間的差距，由此形成了一個怪圈。這種現(xiàn)象在全國不同地區(qū)均不同程度地存在著，嚴重影響了我國基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的整體質(zhì)量和發(fā)展水平。

（五）從群體看，特殊群體教育保障水平還不高

進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育還沒有全部納入輸入地的財政保障和教育發(fā)展規(guī)劃，隨遷子女平等接受義務(wù)教育還存在不少困難。2013年，全國有1394萬名農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育。特殊教育仍是薄弱環(huán)節(jié)，殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)率低于普通兒童，輟學(xué)率高于普通兒童。農(nóng)村學(xué)校學(xué)生總體素質(zhì)“低質(zhì)化”，在農(nóng)村地區(qū)凡家庭經(jīng)濟條件尚可、子女學(xué)習(xí)成績較好的家長，都會想方設(shè)法把子女送到縣城或城市學(xué)校就讀，農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)質(zhì)生源“擇?！钡默F(xiàn)象十分普遍，部分農(nóng)村家長對教育不夠重視，更有大批留守兒童完全處于教育的真空，使農(nóng)村少年兒童處在教育資源非常短缺的環(huán)境中，而無法接受良好的教育，這不僅嚴重阻礙農(nóng)村少年兒童的發(fā)展而且使農(nóng)村青年就業(yè)更難。

三、國外義務(wù)教育財政保障制度的經(jīng)驗及其對我們的啟示

（一）國外義務(wù)教育財政保障的基本特點

國外義務(wù)教育財政保障具有法律體系完整、各級政府承擔(dān)主要經(jīng)費、較多采用集中和相對集中模式、重視教育公平等特點。

1.建立完整的法律體系，保證對義務(wù)教育的投入。許多國家運用法律手段將經(jīng)費負擔(dān)的責(zé)任、數(shù)量等固定下來，從而保障了經(jīng)費投入的穩(wěn)定性。美國除有專門的義務(wù)教育法外，還因地制宜地制定了配套的法律，以保障義務(wù)教育經(jīng)費的投入。如1958年的國防教育法，要求政府增加教育撥款至41億美元以上，用于建設(shè)和修繕校舍，更新儀器設(shè)備。日本早在明治維新時期就制定了教育投資方面的法律。如日本憲法和教育基本法都明確規(guī)定日本的義務(wù)教育是免費的。二戰(zhàn)后，日本制定義務(wù)教育國庫負擔(dān)法規(guī)定義務(wù)教育的行政支出由國家承擔(dān)二分之一。從1962年開始對義務(wù)教育教科書實行免費制度。由于各國對義務(wù)教育投入的重視和立法的約束，義務(wù)教育投資增長很快。從20世紀60年代到80年代初期，全世界教育投入占GDP的比重從3.6%上升到5.7%，其中發(fā)達國家上升為6.1%，發(fā)展中國家由2.3%上升為4.0%。［4］

2.各級政府承擔(dān)主要的義務(wù)教育經(jīng)費，且分擔(dān)合理，責(zé)任明確。各國教育經(jīng)費的來源一般都是多元的，但是在對義務(wù)教育的投資上，經(jīng)費來源卻表現(xiàn)出單一的共同特點，即政府公共投資構(gòu)成了義務(wù)教育的絕對財源。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士等發(fā)達國家，而且在印度、泰國、印度尼西亞等發(fā)展中國家也是如此。各國當前的義務(wù)教育公共投資，由各級政府明確責(zé)任、合理分攤。例如美國將初等義務(wù)教育交給地方學(xué)區(qū)主管，但對義務(wù)教育公共投資則主要由州和地方學(xué)區(qū)共同分擔(dān)。德國初等義務(wù)教育由市鎮(zhèn)管理，其公共投資由州和市鎮(zhèn)政府共同分攤。日本的初等義務(wù)教育由市町村主管，其公共投資則由中央、都道府縣、市町村三級財政共同分擔(dān)。實行各級政府共同分擔(dān)經(jīng)費模式，既可以充分調(diào)動地方政府管理義務(wù)教育的積極性，又可以依靠中央政府的宏觀調(diào)控力量和雄厚的財力保證義務(wù)教育持續(xù)健康的發(fā)展，因而成為各國政府的首選。

3.較多地采用集中和相對集中模式，投資重心上移。義務(wù)教育責(zé)任和權(quán)力如何劃分，大致可劃分為三種模式:一是集中模式，指投資的主體是中央或聯(lián)邦一級的最高行政當局；二是相對集中模式，投資的主體是省、邦、州等高層次地方當局；三是分散模式，投資的主體是市鎮(zhèn)、縣鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)等基層地方政府。從發(fā)達國家的實踐看，大部分國家選擇了集中和相對集中的模式，投資主體或是中央政府，或是高層次的地方政府。如法國從市鎮(zhèn)上移至中央，中央政府承擔(dān)了70%以上的義務(wù)教育經(jīng)費;德國從市鎮(zhèn)上移至州，州政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的75%。國際經(jīng)驗表明，相對于低重心的分散模式，集中或相對集中模式對保障義務(wù)教育順利實施和均衡發(fā)展表現(xiàn)出明顯的優(yōu)越性。

4.重視教育公平，關(guān)注弱勢地區(qū)和群體的義務(wù)教育。為了促進教育公平，各國政府在教育經(jīng)費的分配中都有所傾斜和側(cè)重。第一，注重推進城鄉(xiāng)教育一體化。不分城市和農(nóng)村，義務(wù)教育經(jīng)費全部由政府承擔(dān)。第二，國家建立有效的政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，幫助處境不利地區(qū)達到一定的義務(wù)教育財政水平。具體做法：一是通過一般性轉(zhuǎn)移支付來平衡地方財力，如德國；二是中央政府直接承擔(dān)占據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費最大比例的教師工資，如法國；三是建立義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付，規(guī)定下級政府必須將該項資金用于義務(wù)教育，目前采用這種模式的國家較為普遍。第三，對弱勢群體采取多種形式的扶助措施，主要包括設(shè)立政府助學(xué)金、免費提供教材，提供上學(xué)交通補助、午餐補助等。如美國幼兒早期教育計劃、學(xué)校午餐免費計劃等。法國通過設(shè)立助學(xué)金、開學(xué)補貼、交通補貼等，解決貧困家庭子女接受義務(wù)教育中的實際問題。

（二）國外義務(wù)教育財政保障經(jīng)驗對我國的啟示

1.堅定推行義務(wù)教育免費制，科學(xué)劃分經(jīng)費最低保障線。經(jīng)驗告訴我們，很多國家都是在實施了免費政策后，才真正實現(xiàn)了義務(wù)教育的普及的。要真正實現(xiàn)普及義務(wù)教育、實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，必須堅定不移地推行免費政策，執(zhí)行時應(yīng)遵循社會貧弱階層優(yōu)先、初等教育優(yōu)先的原則。同時，國家應(yīng)制定全國義務(wù)教育最低保障線，即保證所有學(xué)校都能具備最基本的辦學(xué)條件，保證各地區(qū)每年教育經(jīng)費的投入能夠維持在國家設(shè)定的最低水平以上運作。其內(nèi)容應(yīng)包括義務(wù)教育教職工編制標準以及工資標準、義務(wù)教育學(xué)?；窘ㄔO(shè)標準、保持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費標準等。

2.重視義務(wù)教育均衡發(fā)展，完善弱勢群體資助體系。許多國家實施免費義務(wù)教育，都遵循社會貧弱階層優(yōu)先、初等教育優(yōu)先的原則，對社會貧弱階層進行重點幫扶。近年來我國弱勢群體規(guī)模大幅度增長，政府要落實各項保障政策，確保處于弱勢地位的義務(wù)教育適齡兒童得到政策支持。對于就讀在打工子弟學(xué)校的兒童，流入地政府應(yīng)該將其納入公共財政保障范圍，采取各種有效措施，在辦學(xué)經(jīng)費上提供資金以改進教學(xué)設(shè)施，培訓(xùn)師資力量，在占地用地、用水用電等方面給予優(yōu)惠政策，同時國家可設(shè)立專項資金保證基本的辦學(xué)條件。對有安全隱患的、教學(xué)質(zhì)量差的、辦學(xué)條件簡陋的民工子弟校不能盲目、簡單地采取取締行為，而要針對具體問題，提出改進措施使其生存、發(fā)展下來，以使更多的流動兒童有學(xué)習(xí)場所。

3.由分散型轉(zhuǎn)向適度集中型，建立重心上移的財政投資模式。實行分散型體制的國家大部分都是高度富裕的國家，這種分散型的教育財政體制，在一定程度上緩解了中央財政的壓力，有利于義務(wù)教育的普及與實施。但隨著中央政府宏觀調(diào)控能力的增強，義務(wù)教育公共投資體制也趨向由分散型向適度集中型的方向轉(zhuǎn)變。當前，我國應(yīng)將義務(wù)教育投入主體的重心上移，著重強調(diào)中央和省級政府的責(zé)任。按照各級政府占有全國財政總收入的份額來計算，中央政府的財政收入占全國財政收入的一半以上，其對義務(wù)教育經(jīng)費投入的比例應(yīng)在50%左右；省級政府對義務(wù)教育投入的比例約為30%，市、縣兩級政府分擔(dān)剩余義務(wù)教育經(jīng)費的20%的比例，其中縣級政府主要應(yīng)以管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對義務(wù)教育經(jīng)費的投入責(zé)任應(yīng)該予以免除。根據(jù)各級政府的財政能力確定其對義務(wù)教育承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，是從制度上推動義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。

4.健全義務(wù)教育法律體系，提高經(jīng)費使用效率。新義務(wù)教育法將免費義務(wù)教育、保障義務(wù)教育經(jīng)費投入，義務(wù)教育均衡發(fā)展都以法律形式固定下來。但是要實現(xiàn)我國義務(wù)教育的法制化建設(shè)，還有很多工作要做。

（1）在義務(wù)教育免費政策的實施過程中，要履行聽證程序，強化對地方政策執(zhí)行過程的監(jiān)控，保證免費政策有序有效地得到執(zhí)行。

（2）制定有關(guān)義務(wù)教育投資的法律法規(guī)，如盡快出臺義務(wù)教育投入法，以法律的形式明確財政性教育經(jīng)費的投入數(shù)量及比例，克服政府財政投資的隨意性。

（3）完善義務(wù)教育的經(jīng)費管理制度，定期對義務(wù)教育經(jīng)費使用情況依法進行檢查，對政府的預(yù)算、分配、使用和決算全過程進行監(jiān)督，杜絕教育經(jīng)費被挪用的行為。

（4）加強教育救助資金的籌措、使用和管理，使貧困生能夠得到及時救助，提高資金的使用效益，實現(xiàn)管理的法制化。

四、完善我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的政策建議

（一）確定基本的義務(wù)教育經(jīng)費保障水平

基本的義務(wù)教育經(jīng)費保障水平及實現(xiàn)其均等化，是完善義務(wù)教育財政制度的基礎(chǔ)，也是解決當前義務(wù)教育財政中面臨的一系列問題的必然選擇。如果缺乏一個公認的義務(wù)教育經(jīng)費合理水平，就無法從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費投入不足、分配差異較大、各級政府負擔(dān)責(zé)任不夠明確等這些長期存在的問題。我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力已經(jīng)為實現(xiàn)確定基本義務(wù)教育財政保障水平及實現(xiàn)均等化提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。如何在制度和政策設(shè)計層面確定基本義務(wù)教育財政供給水平的均等化成為構(gòu)建完善的公共義務(wù)教育財政制度的關(guān)鍵。在制度和政策設(shè)計層面，首先是確定基本的義務(wù)教育經(jīng)費保障水平的標準，其次是確定經(jīng)費供給的分擔(dān)責(zé)任以及設(shè)計公平的分配方式，均等化的實現(xiàn)機制主要依賴于明確各級政府的分擔(dān)責(zé)任、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度以及縣級政府在轄區(qū)內(nèi)公平的分配經(jīng)費，最后是對經(jīng)費使用進行有效的監(jiān)測與評價。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮不同地區(qū)生活成本差異、學(xué)校規(guī)模因素、需特殊對待的群體（如貧困家庭學(xué)生、殘疾學(xué)生、少數(shù)民族等），針對不同因素提出不同的標準。在方法論的指導(dǎo)下，探索不同具體測算方法，各種方法相互驗證，最終確定基本義務(wù)教育經(jīng)費保障具體標準數(shù)額。

（二）加大政府對教育經(jīng)費的投入總量

經(jīng)過改革開放35年的快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟實力不斷增強，為小福利走向大福利奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的 《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2013年中國GDP總量568845億元，人均GDP達到42557元，折合6920美元。［5］國際經(jīng)驗表明，當一個國家的人均GDP超過3000美元，意味著一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，也意味著一個國家發(fā)展社會福利發(fā)展的經(jīng)濟能力明顯增強。另外，隨著GDP的快速增長，我國的財政收入增幅顯著，2013年全國財政收入12.91萬億元，比上年增長10.1%。［6］在現(xiàn)代社會中，政府是社會福利供給主體中的主導(dǎo)力量，政府掌握和擁有的公共財政資源越多，保障和改善民生的能力就越強，利用再分配機制促進社會公平正義的條件越好。國家教育部要不斷提高教育經(jīng)費保障與管理水平，督促各地落實法定增長，落實新增財政經(jīng)費來源渠道，督促各地不降低教育支出占財政支出的比例，確保財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例不降低，并適當提高農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費補助標準。

（三）上移農(nóng)村義務(wù)教育公共投資主體重心

均衡義務(wù)教育發(fā)展從理論上看，義務(wù)教育經(jīng)費應(yīng)由中央政府集中提供。一是當一國政府比較注重義務(wù)教育的分配和統(tǒng)一功能時，多由中央政府提供義務(wù)教育經(jīng)費。二是從西方各國義務(wù)教育投資責(zé)任的變革實踐來看，具有明顯的公共投資主體重心上移的趨勢。所以，我國義務(wù)教育投入責(zé)任首先應(yīng)當是國家承擔(dān)，中央政府在義務(wù)教育公共投資中負有主要責(zé)任，中央財政要對地區(qū)不平衡負責(zé)，成為投資主體?？梢园凑樟x務(wù)教育階段教職工工資、學(xué)校建設(shè)和校舍維護經(jīng)費、公用經(jīng)費“三大塊”來規(guī)定各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)責(zé)任機制，改變當前中央、省、地（市）政府僅通過轉(zhuǎn)移支付等方式支持義務(wù)教育的做法，使中央、省、地（市）、縣各級政府都依法承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)教育投入責(zé)任，并列入本級政府預(yù)算。

1.教師工資應(yīng)以中央政府投資為主。在世界各國，教師工資歷來是義務(wù)教育公共經(jīng)費的主要的支出，一般達到政府公共投資的80%左右。如在法國、泰國、韓國、埃及等國，均將義務(wù)教育教師工資全額納入中央財政預(yù)算，由中央財政獨立負擔(dān)。日本的國力學(xué)校教師工資全額由中央財政獨立負擔(dān)，地方學(xué)校教師工資由中央和都道府縣財政各負擔(dān)一半。美國教師工資雖然由地方學(xué)區(qū)支付，但由于地方學(xué)區(qū)經(jīng)費的半數(shù)以上來自州政府的財政補助撥款，實際上教師工資是由州和地方學(xué)區(qū)共同負擔(dān)。借鑒西方發(fā)達國家的教育改革實踐經(jīng)驗，我國義務(wù)教育教師的工資應(yīng)由中央政府負擔(dān)，通過立法將義務(wù)教育全部納入公務(wù)員系列，其工資一律由中央財政支付。

2.義務(wù)教育的校舍建設(shè)與學(xué)校行政經(jīng)費，應(yīng)由地方政府分級負擔(dān)。在此基礎(chǔ)之上，再由省、市財政對確實有困難的縣、鄉(xiāng)、村實行專項轉(zhuǎn)移支付。

3.充分關(guān)注處境不利的地區(qū)和群體。任何一個國家，即使是經(jīng)濟發(fā)達的國家，各地區(qū)之間的發(fā)展也不可能是完全平衡的，在實施義務(wù)教育的過程中，總會遇到一些特殊的地區(qū)和特殊的人群。對于特別困難的問題，必須予以特別關(guān)注，并采取特別的辦法解決。否則，不可能實現(xiàn)真正意義上的義務(wù)教育的普及。對于那些地方應(yīng)給予適當?shù)难a貼，設(shè)立優(yōu)先教育區(qū)，對低收人家庭的學(xué)生發(fā)放各種補助，為其就學(xué)提供直接財政援助，主要包括設(shè)立政府助學(xué)金，免費提供課本和學(xué)習(xí)用品及交通、午餐補助等，以縮小地區(qū)之間義務(wù)教育服務(wù)水平的差距，促進教育公平。

（四）推行定向于公平的教育經(jīng)費預(yù)算撥款方式

2006年以來全國范圍內(nèi)推行的學(xué)校預(yù)算改革對加強資金使用的計劃性和規(guī)范化上取得了一定的成效，進一步的學(xué)校預(yù)算改革應(yīng)該在如下幾個方面完善：第一是預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。學(xué)校預(yù)算改革其實質(zhì)是以學(xué)校為基礎(chǔ)的預(yù)算，這就需要按照基本支出經(jīng)費和項目經(jīng)費的基本分類，對學(xué)校的實際支出需求進行科學(xué)合理的測算。第二，加強預(yù)算的透明性與公開性。第三，加強預(yù)算的約束性。一個科學(xué)合理的預(yù)算應(yīng)該是具有約束性的，不僅對學(xué)校的收支計劃具有約束性，更重要的是對政府義務(wù)教育投入具有約束性。第四，預(yù)算涵蓋范圍需要進一步擴大。對基本支出預(yù)算應(yīng)該涵蓋到維持學(xué)校正常運行的所有經(jīng)費，屬于正常經(jīng)費性質(zhì)的都應(yīng)歸入基本支出預(yù)算。項目經(jīng)費預(yù)算的編制應(yīng)充分考慮本地區(qū)和學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃。在完善學(xué)校預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計一個用于指導(dǎo)資金在學(xué)校之間分配的撥款公式。撥款公式可以按照多因素、多政策目標參數(shù)的方式，其基本的原則應(yīng)該是公平性原則。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置

實現(xiàn)教育公平，首先必須實現(xiàn)教育資源的均衡配置，尤其是義務(wù)教育資源。這當中，辦學(xué)條件是基礎(chǔ)，師資配置是關(guān)鍵。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，不可能交付市場自由配置，必須依托政府發(fā)揮更大的作用。這是政府必須肩負的公共服務(wù)職責(zé)，也是政府必須秉承的公平正義理念。讓農(nóng)村教師職業(yè)更具吸引力，讓更多優(yōu)秀教師流向農(nóng)村，除了要在辦學(xué)條件上加強標準化建設(shè)，不斷提高農(nóng)村學(xué)校硬件水平之外，更重要的是要做好頂層設(shè)計和政策傾斜。

1.在顯而易見的收入差距問題上要作出改變，大力實施鄉(xiāng)村教師生活補助計劃，實現(xiàn)“農(nóng)村教師收入水平高于城鎮(zhèn)教師”的發(fā)展目標，形成優(yōu)秀人才自愿到農(nóng)村學(xué)校任教的流動機制。

2.在農(nóng)村教師職業(yè)發(fā)展問題上，建立“縣管校用”的義務(wù)教育教師管理制度，擴大校長教師交流的范圍，使教師由“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，率先實現(xiàn)縣域內(nèi)教師校長資源均衡配置。

3.城區(qū)學(xué)校要主動幫扶農(nóng)村學(xué)校，鼓勵采取學(xué)區(qū)一體化管理、學(xué)校聯(lián)盟、名校辦分校、手拉手、教育集團、對口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教等辦學(xué)模式和手段，不斷提高農(nóng)村學(xué)校的師資水平。教育公平不是紙上談兵，關(guān)鍵是把政策落到實處。

迄今為止，國家先后出臺過《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》、《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》、《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》等一系列政策文件，目的都是為了統(tǒng)籌義務(wù)教育資源均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平發(fā)展。雖然取得了較好成效，但離公眾的教育公平訴求還有很大的距離?，F(xiàn)在，新一輪教育改革方略已經(jīng)繪就，教育部門的相關(guān)政策已經(jīng)出臺，但真正的考驗才剛剛開始。政府部門必須牢記改革使命，努力為教育改革和教育公平提供政策支持和制度保證；教育部門必須謹記自身職責(zé)，把改革政策部署一一落到實處，力爭教育公平早日實現(xiàn)。

（六）構(gòu)建合理的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障長效機制

創(chuàng)新義務(wù)教育均衡發(fā)展制度，突破義務(wù)教育發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)“學(xué)有所教”，是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》對我國義務(wù)教育發(fā)展總體目標的要求，構(gòu)建合理的保障機制是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。2013年，教育部啟動了義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（區(qū)、市）的評估認定工作。當前，已經(jīng)有部分區(qū)縣申報并通過了教育部的審核認定。因此，必須認清均衡發(fā)展工作的動態(tài)性和波動性，將均衡發(fā)展觀念深入到日常工作中，作為開展群眾路線、解決民生問題的重要原則，常抓不懈。

（1）構(gòu)建中小學(xué)校舍安全保障長效機制。繼續(xù)組織實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃、農(nóng)村初中校舍改造工程和普通高中改造計劃，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；緱l件。

（2）對不同均衡發(fā)展類型的地區(qū)采取有針對性的政策措施。當前不同地區(qū)、不同省份在發(fā)展和均衡雙重任務(wù)下，其義務(wù)教育面臨的問題和困難也會有所不同。東部地區(qū)應(yīng)進一步鞏固提高其義務(wù)教育發(fā)展水平，并時刻警惕新的不均衡出現(xiàn)。中部地區(qū)教育發(fā)展水平和均衡水平都處于落后狀態(tài)，呈現(xiàn)低位不均衡。因此，在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中，中部地區(qū)將面臨既要加大投入，不斷提升整體發(fā)展水平，更要解決縮小校際發(fā)展差距的雙重任務(wù)，僅依靠中部省區(qū)自身的財力很難解決。建議中央政府加大本級財政對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，全力推動中部地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展。對處于低位均衡的西部地區(qū)，仍應(yīng)繼續(xù)加大投入力度，不斷提高西部地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展水平。

（3）構(gòu)建“以縣為主，多主體推進”的新型義務(wù)教育投入體制。我國“以縣為主”的義務(wù)教育財政投入體制，把區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡延伸到義務(wù)教育領(lǐng)域，致使區(qū)域間義務(wù)教育經(jīng)費投入的不平衡。建議采取“以縣為主，多主體推進”的改進策略，縣級政府對義務(wù)教育的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)籌管理，財政投入由中央、省、市、縣共同分擔(dān)。在中央地方共擔(dān)、縣級管理為主的框架下，中央和省逐步實現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付保底，專項轉(zhuǎn)移支付支持危房改造、貧困失學(xué)等特殊問題。投入的最低標準是保障“基本需求”，富裕的縣（區(qū)）依靠自己的財力提供“基本需求”以上的服務(wù)；貧困地區(qū)依靠本級和上級政府的財力，提供 “基本需求”服務(wù)。

［1］全國人大常委會執(zhí)法檢查組.關(guān)于檢查中華人民共和國義務(wù)教育法實施情況的報告［N］.中國教育報，2013-12-24.

［2］2012年教育經(jīng)費支出占GDP比例首次達到4%［N］.每日經(jīng)濟新聞，2013-03-05.

［3］楊遠來、余孟輝.近二十年來我國農(nóng)村義務(wù)教育政策的缺陷分析與改革創(chuàng)新［J］.湖北師范大學(xué)學(xué)報，2007（06）.

［4］梁建華.國外義務(wù)教育財政保障的經(jīng)驗及其對我國的啟示［J］.教育探索，2010（12）.

［5］［6］國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［C］.北京:國家統(tǒng)計局，2014-2-24.