我國城市社區(qū)的中國化道路：形成、發(fā)展軌跡及走向

文 （中共福州市委黨校，福建福州 350014）

隨著國家－市場－社會之間關(guān)系的變化，現(xiàn)代城市治理的理念演化為“更少的管理，更多的治理”。這一全新城市治理理念認為，良好的社區(qū)治理模式有利于將政府包攬的事務(wù)交給社區(qū)，減輕政府負擔(dān)，形成“小政府、大社會”的良好格局。因此，社區(qū)治理又是政治體制改革和政府行政管理改革的助推器。西方治理理論為我國的城市發(fā)展提供了新的思路，引發(fā)了城市政府治理模式和城市政府組織的變革，進而引起城市社會的變革。對于社區(qū)來講，就是通過其自身功能建設(shè)，構(gòu)筑起溝通政府與市場的橋梁與紐帶，并逐漸實現(xiàn)社區(qū)自治。

一、城市社區(qū)的形成與發(fā)展軌跡

城市在本質(zhì)上是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而我國現(xiàn)代城市社區(qū)則是國家與社會相分離的產(chǎn)物。

（一）國家與社會的關(guān)系

國家是建構(gòu)社會之上的最系統(tǒng)、最完備、最強有力的組織，在國家產(chǎn)生之初，由于國家自覺性的缺乏以及社會功能的不完善，社會力量的分散，社會的大部分功能被納入國家的羽翼之下，以致在長時間里，人們看不到社會與國家的區(qū)別，把二者直接等同起來，應(yīng)當(dāng)說，這在特定歷史條件下是不可避免的。然而，任何性質(zhì)不同的兩個事物，重合劃一都不會是最好的結(jié)局。

對于國家與社會之間的關(guān)系，人類在不同時期的實踐中都曾進行過各種形式的探索，歷代社會學(xué)思想家們也提出過不同的觀點。在歷史上，英國啟蒙學(xué)者洛克的“社會契約論”和德國古典哲學(xué)家黑格爾的“社會國家觀”是其中具有廣泛影響的兩種觀點。洛克認為，社會與國家是兩個不同的概念，而國家又是在社會基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即先有社會（自然社會），而后才有國家（政治社會）。在黑格爾的社會國家觀中，社會與國家處在特殊性與普遍性的對立關(guān)系中。他認為，市民社會是各個成員作為獨立的單個人的聯(lián)合，是特殊性的領(lǐng)域。而國家則是普遍性的領(lǐng)域。社會本身是沒有節(jié)制的，只有經(jīng)過國家的調(diào)和，社會才能生存，才會有秩序。總之，在黑格爾看來，國家是至高無上的，國家和社會的關(guān)系是國家決定社會。按照馬克思關(guān)于國家與社會關(guān)系的理論，在價值體系上，社會與國家關(guān)系協(xié)調(diào)的條件在于：社會決定國家，國家產(chǎn)生于社會、作用于社會、受制于社會，社會在國家的治理下有效地運轉(zhuǎn)。具體而言，國家的產(chǎn)生是社會的需要和選擇，國家不是天生惡的，也不是社會的贅瘤；在國家存在的時期里，社會必須接受國家的引導(dǎo)與治理，國家是社會充分授權(quán)的領(lǐng)域，它只遵守和奉行社會的大多數(shù)人的普遍意志，國家不是社會的玩物；在國家社會中，社會是第一位的，它是一切權(quán)力的來源，也是一切權(quán)力的目的，社會享有對國家的最終決定支配權(quán)，國家不能獨立于社會之外，更不能凌駕于社會之上。

任何國家的畸變，社會的扭曲，都導(dǎo)源于社會與國家力量的傾斜與失衡。自國家產(chǎn)生到資本主義制度確立為止的人類歷史，在社會與國家的關(guān)系上可以說基本上是國家占著上風(fēng)，國家是支配領(lǐng)域，社會是受控領(lǐng)域，國家力量與社會力量處在不協(xié)和的狀態(tài)之下，致使發(fā)生在國家身上的不良的征象長期得不到糾正。社會主義制度的建立為社會與國家關(guān)系的平衡奠定了基礎(chǔ)，但由于這一制度的歷史尚短，不可避免地存在著舊制度的殘余。因而，恢復(fù)社會與國家的正常關(guān)系狀態(tài)，是政府與社會的雙重使命。

（二）領(lǐng)域合一——單位社會形成

回顧我國社區(qū)發(fā)展的歷程可以發(fā)現(xiàn)：改革開放以前，我國的國家與社會幾乎是同質(zhì)同構(gòu)的?！皣?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財富，也包括人們生存和發(fā)展的機會 （其中最重要的是就業(yè)機會）及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴(yán)格而全面的控制。同時對任何獨立的社會力量，要么予以抑制，要么使之成為國家機構(gòu)的一部分?？梢哉f，到50年代中后期，一個相對獨立的，具有一定程度自治性的社會已不復(fù)存在”。［1］

國家對城市的社會性控制是通過 “單位”來實施的。國家一方面盡力消滅市場關(guān)系，采用行政手段控制資源的分配，另一方面又使企業(yè)承擔(dān)起勞動永久性就業(yè)和福利責(zé)任，從而造成勞動者對就業(yè)場所的全面依附，其實質(zhì)是個人對國家的依附。由于決定新中國國家組織過程的政治結(jié)構(gòu)和原則使法律沒有成為國家管理社會的主要手段，因而在實現(xiàn)了公有制基礎(chǔ)上被納入行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟組織成為國家對社會進行直接行政的管理手段。也正因為如此，當(dāng)在國家政治生活中居于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的黨組織延伸到一切社會基層組織之后，勞動者的就業(yè)場所同時成為他們參與政治過程的主要場所。對于個人來說，就業(yè)場所的黨組織和行政機關(guān)不僅是勞動過程的管理者，而且在政治上和法律上都實際代表了黨和政府。［2］在社會生活受到國家行政權(quán)力全面控制的條件下，離開就業(yè)場所黨政機關(guān)的認可和證明，個人的許多社會活動就無法進行。當(dāng)社會上的各種就業(yè)場所逐一被納入計劃經(jīng)濟體系后，單位社會就形成了。政府把所有的社會資源集中到自己手中，這樣就斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性。無論在政治領(lǐng)域，還是在經(jīng)濟、文化、社會領(lǐng)域，國家都是唯一的主導(dǎo)力量。國家與社會、政治與經(jīng)濟、政治與文化之間所應(yīng)有的內(nèi)在區(qū)別和外在功能統(tǒng)統(tǒng)被打上了深深的國家政治的烙印，形成了非政治領(lǐng)域政治化的社會特征。這一時期可以稱為強國家的單位結(jié)構(gòu)模式。

（三）領(lǐng)域分離——城市社區(qū)產(chǎn)生

從“單位結(jié)構(gòu)”社會出發(fā)的中國改革歷時20余年，真正對中國國家與社會一體化結(jié)構(gòu)形成沖擊是發(fā)生在中國市場化改革啟動之后。在經(jīng)濟發(fā)展的要求發(fā)生巨大變遷的背景下，單位社會經(jīng)過強烈的沖擊與震撼，逐漸萎縮和瓦解。

1.由于市場轉(zhuǎn)型，政府放棄或部分放棄了對一些社會資源的獨占和直接支配，因而體制外的“自由流動資源”產(chǎn)生和發(fā)展起來。個體、私營、中外合資、外資獨資企業(yè)從無到有，從小到大地發(fā)展壯大，與國有和集體企業(yè)三分天下。顯然，在體制外企業(yè)中是無法克隆單位制的所有特征的。

2.以往單位同時兼有生產(chǎn)職能、職工生活職能及大量社會政治職能，是一個職能和設(shè)施相對完備的，能滿足其成員各方面需要的社會復(fù)合體。單位的多元化職能形成了對城市社區(qū)內(nèi)部分化和一體化趨勢發(fā)展的嚴(yán)重障礙。單位缺乏對社區(qū)的認同感，社區(qū)也因之缺乏整合效應(yīng)，使社區(qū)的發(fā)展活力降低，在改革進程中，“單位辦社會”己被完全否定，眾多的單位職能被分解、剝離出來，向社區(qū)轉(zhuǎn)移。90年代中期以后，大量失業(yè)下崗人員涌向社會，退休人員從單位移交社區(qū)，他們與原單位的關(guān)系完全斷絕，都沉淀到共同的居住區(qū)域之中，居住區(qū)域?qū)θ藗內(nèi)粘Ｉ畹闹匾源蟠笤鰪姟?/p>

3.“單位體制”的弱化對社區(qū)參與社會化組織與管理提出新要求。單位體制的弱化促使“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，從而使基層社區(qū)越來越成為人們的主要活動空間和依托載體。社區(qū)單位和居民要求基層社區(qū)為其提供良好的發(fā)展和生活環(huán)境；黨和政府要求基層社區(qū)組織承擔(dān)一部分原來由單位承擔(dān)的社會組織和控制的功能，實施宏觀控制的“小政府，大社會”的管理格局。

4.城市的聯(lián)系紐帶擺脫了行政力量的束縛，又非血緣關(guān)系的聯(lián)結(jié)，它是在平等基礎(chǔ)上的一種“默契”關(guān)系。居住小區(qū)的大量出現(xiàn)，改變了過去同一單位的成員共居一處的局面，也改變了靠行政力量約束和整合社會成員的機制，而城市家庭之間的聯(lián)系紐帶不再是血緣關(guān)系，因此，社會成員之間的關(guān)系紐帶正在發(fā)生變化。

可見，無論從人員結(jié)構(gòu)，還是從聯(lián)系紐帶，抑或是從日常生活世界來看，改革以來在我國城市中都已經(jīng)出現(xiàn)了一個以一定的地域為基礎(chǔ)的、與國家相分離的、以共同的利益和特定的亞文化為聯(lián)系紐帶的城市居民生活共同體，這一共同體即是社區(qū)。很顯然，它的產(chǎn)生是國家與社會相分離的結(jié)果。從哲學(xué)層面上來看，歷史從來都是現(xiàn)實的，理論能在現(xiàn)實中回歸，因為有其現(xiàn)實的必然存在。市場經(jīng)濟的邏輯因素滲透到社會領(lǐng)域，使單位制瓦解，國家與社會分離，社區(qū)產(chǎn)生。

二、治理問題的提出

由地緣群體、區(qū)域社會形成的社區(qū)，是社會賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。社區(qū)治理的績效高低將直接關(guān)系到城市的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展。而通過社區(qū)發(fā)展實現(xiàn)社會進步，進而實現(xiàn)社會現(xiàn)代化，已成為世界上許多國家所致力于的實踐。隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革的深化以及城市管理體制的轉(zhuǎn)軌，進行有效的社區(qū)治理顯得尤為必要。

20世紀(jì)50年代，我國城市社區(qū)治理主體在性質(zhì)上發(fā)生了根本性的變化。傳統(tǒng)統(tǒng)治型治理模式為新的制度安排——政府主導(dǎo)型治理模式所替代，其治理體制特點為：權(quán)力配置集中；自上而下單項進行；“政社合一”；社會被國家結(jié)構(gòu)化。到80年代非國有經(jīng)濟的出現(xiàn)，大量國有企業(yè)的破產(chǎn)以及利益集團的出現(xiàn)，使城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變革。一方面，政府作為社區(qū)治理主體為社區(qū)提供了政策與法規(guī)，指導(dǎo)并干預(yù)具體的社區(qū)建設(shè)；另一方面，政府通過事業(yè)化、市場化、社會化改革，以“政府采購”等形式培育非政府性質(zhì)的社區(qū)中介組織承接外包的職能，并逐漸允許其他非營利組織進入社區(qū)、開展活動。90年代我國啟動了社區(qū)建設(shè)的步伐，主要的背景是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府不能再像計劃經(jīng)濟體制下完全靠行政權(quán)力壟斷所有的資源，社會上已經(jīng)出現(xiàn)了大量的自由流動資源和自由活動空間，個人從單位體制中解放了出來，而原有的主要管理“社會閑散人員”的街道和居委會體制在新形勢、新問題面前出現(xiàn)了很多不適應(yīng)癥狀，與此同時，社區(qū)中也逐漸產(chǎn)生了一些社會中介組織、民間團體等，居民也越來越重視自己所居住的社區(qū)，開始參與一些社區(qū)公共事務(wù)。在這種情況下，當(dāng)代中國城市社區(qū)治理狀況卻仍表現(xiàn)為治理主體的單一化（政府），治理模式為行政型主導(dǎo)社區(qū)，治理體系為垂直科層結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系為依附與庇護關(guān)系。多數(shù)居委會盡管實施民主選舉，但自治性依然缺失，始終是政府有關(guān)社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)，而沒有真正體現(xiàn)民意，社區(qū)治理基本上是在國家制度安排內(nèi)運作。因而，治理轉(zhuǎn)型將是一個趨勢，治理（Governance）理論對于分析目前我國的社區(qū)發(fā)展和社會變革無疑提供了一個全新的視角，且具有獨到的價值。將“治理”概念應(yīng)用于社區(qū)建設(shè)的過程中，對我國社區(qū)的長遠發(fā)展來說具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

三、城市社區(qū)治理價值表達

治理理論現(xiàn)已逐漸成為社會管理與治理的一個重要理念和價值追求，對于我國的城市社區(qū)治理也有重要的理論價值和借鑒意義。

社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。在我國，城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程，是社會經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整在城市社區(qū)發(fā)展中的一種反映，它代表著我國城市社區(qū)發(fā)展的方向。建立在合作主義基礎(chǔ)上的新型政府與社會關(guān)系、社區(qū)制逐步取代單位制，以及城市街道制體制的改革，代表著我國社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路。［3］

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是指政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民，合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的制度和運作機制。其特征在于：治理主體由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ?、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民）；治理過程由行政控制轉(zhuǎn)向民主協(xié)商；治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；治理關(guān)系由依附與庇護關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃闻c互惠關(guān)系。［4］

當(dāng)前，我國城市社區(qū)中居委會自治性缺失，社區(qū)治理基本上仍在國家制度安排內(nèi)運作導(dǎo)致社區(qū)治理失靈。社區(qū)失靈是借鑒公共選擇理論中政府失靈理論，系指社區(qū)公共管理中的失靈或者失敗，是社區(qū)不能有效發(fā)揮管理作用、社區(qū)內(nèi)的資源不能得到充分發(fā)揮的過程和結(jié)果。運用治理理論促進我國城市社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型已成當(dāng)務(wù)之急。

但運用治理理論時不能全盤照抄照搬，要注意其適應(yīng)性。例如，從政治傾向上看，治理理論雖然主要是一種公共管理理論，但具有強烈的意識形態(tài)傾向，這就決定了我們在借鑒治理理論時，必須要有所鑒別，有所選擇；從經(jīng)濟發(fā)展來看，治理理論從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，這種理論傾向往往不能適用于我們國家的現(xiàn)實需求；從文化接受性來看，治理理論的真正精神是個人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念，這意味著對于處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不可也不可能照搬照抄治理理論的理論觀點和政策主張。［5］因此，不能忽視社會發(fā)展平臺的歷史性差異。［6］

四、社區(qū)自治——社區(qū)治理的最佳模式

國家與社會的分離，使中國社區(qū)的組織方式和動力機制發(fā)生了深刻的變化。確立起以居民自治為核心的基層民主化主導(dǎo)方向，增強社會力量建立起社區(qū)居民自治體系是我國社區(qū)治理未來的發(fā)展方向，也是克服當(dāng)今社區(qū)存在問題的有效途徑。

1.社區(qū)自治是社區(qū)居民自身的動力。社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在必然性，來自社區(qū)這個空間所發(fā)生的巨大社會變化。社區(qū)問題實質(zhì)上關(guān)系居民的切身利益。保護和實現(xiàn)自身利益的強烈要求，是社區(qū)居民自身的動力，而且從這些要求中必然產(chǎn)生自治要求。可以說，這種要求來自“人性”。亞里士多德在創(chuàng)立政治學(xué)時，給出一個十分基本的命題：“人類在本性上也正是一個政治動物”。［7］馬克思在一定程度上肯定了這一命題。人的存在決定了政治的存在，政治是人的內(nèi)在要求。政治是基于人的發(fā)展這一終極關(guān)懷。一個人不僅需要單獨地與一個個“他人”打交道，更需要通過社區(qū)組織，融入集體過好自己的社會生活。居民對社區(qū)自治的需要是社區(qū)內(nèi)部最根本、最持久的動力。市民社會是民主政治的社會基礎(chǔ)，社區(qū)自治是完成這一社會基礎(chǔ)的重要組成部分。因為任何一個復(fù)雜社會系統(tǒng)工程和社會歷史過程，是不能通過“拔苗助長”的方式獲得的。

2.社區(qū)自治是社會主義民主的新形式，是社會主義民主最廣泛的形式。“自治是人們實施社會活動和社會組合的一種形式，也是一種社會關(guān)系體制，其特征是自治成員的管理與被管理的身份主體化。［8］列寧對此也說過，隨著民主的發(fā)展，人民“需要的不僅僅是民主的形式的代表機關(guān)，而且要確立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理中起積極作用”，［9］“除了立刻開始真正的人民自治外，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己，避免犯錯誤的方法嗎？”社區(qū)自治，標(biāo)志著社區(qū)民主化的開始，標(biāo)志著憲法賦予人民的權(quán)利向著它真實的全部內(nèi)涵過渡。逐步實現(xiàn)全體居民群眾真正平等地、真正普遍地參與一切國家事務(wù)。

3.馬克思市民社會理論指出，市民社會與國家的分離是相對的，它們在本質(zhì)上是同一的。這就構(gòu)成了政府與社區(qū)自治關(guān)系的邏輯起點。有個事實不容否認，西方歷史上的市民社會是權(quán)力高度分散化和多元化的特定背景下形成的，一開始就表現(xiàn)出與政治國家結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性，與此相應(yīng)的是其內(nèi)部理性化自然過程完成較早。而中國，作為后現(xiàn)代化國家，改革開放前，現(xiàn)實社區(qū)與國家政治結(jié)構(gòu)是同質(zhì)的，社會與國家沒有分離，市民社會內(nèi)部理性自然形成過程沒有完成。改革開放以后，國家與社會分離，市民社會開始成長，社區(qū)建設(shè)作為市民社會現(xiàn)實過程在城市獲得了空前的發(fā)展，但必須指出，無論是中國的市民社會，還是社區(qū)建設(shè)不可能走一條完全類似于西方那樣的放任自由的道路，相反，我國的市民社會，社區(qū)建設(shè)的健全發(fā)育和健康發(fā)展需要依賴于一系列的外部條件，其中尤其重要的是強政府的促成作用。中國市民社會的形成有自上而下的國家培育和自下而上的自然生成兩種路徑。國家培育主要由政府拉動，自然生成是各種社會力量生長。國家推動社區(qū)治理以后，就要讓它靠自身的動力系統(tǒng)行進，即社區(qū)形成自治的系統(tǒng)，通過自身的發(fā)育，NGO數(shù)量增長，從弱社會變成強社會，通過民主化為國家提供新的合法性基礎(chǔ)。而國家的使命是支持社區(qū)建設(shè)，保證市民社會的發(fā)展方向，使之盡可能向理性化的方向發(fā)展，把應(yīng)該是社會的權(quán)力讓渡給市民社會，讓社區(qū)建設(shè)按自身理性，建立自治的體系。簡言之，正在形成中的我國城市社區(qū)，是具有中國特色的市民社會的一種具體樣式。自治是城市社區(qū)恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?。俞可平指出：好的治理意味著追求公共利益最大化的過程；是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會之間一種新穎關(guān)系，是國家權(quán)力向社會的回歸。

雖然實現(xiàn)社區(qū)自治還存在很多困難和問題，但社區(qū)自治應(yīng)是我國社區(qū)建設(shè)堅持的最終方向，因為社區(qū)自治的意義不僅僅在于城市基層社會的管理，它還具有十分重要的政治功能。隨著我國政治體制改革的深入，隨著公共領(lǐng)域的形成，制約社區(qū)自治的因素會逐漸消失。因此，社區(qū)治理的未來方向是向自治型模式過渡。

［1］孫立平.改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變化［J］.中國社會科學(xué)，1994（02）.

［2］華偉.單位制向社區(qū)制的回歸［J］.戰(zhàn)略與管理，2000（01）.

［3］魏娜.我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2003（01）.

［4］陳偉東，李雪萍.社區(qū)治理與公民社會的發(fā)育［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報，2003（01）.

［5］李鳳華.治理理論：淵源、精神及適用性［J］.湖南師范大學(xué)學(xué)報，2003（05）.

［6］孔繁斌.治理與善治制度移植：中國選擇的邏輯［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2003（03）.

［7］亞里士多德.政治學(xué)［M］.商務(wù)印書館，1965：7.

［8］［9］列寧全集（第 24 卷），第 153-164 頁.