論“執(zhí)法打折”難題的破解——從“改進(jìn)治理方式”的角度展開

文 （中共安徽省委黨校法學(xué)部，安徽合肥 230022）

黨的十八屆四中全會(huì) 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！钡?，在現(xiàn)實(shí)生活中，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在”。筆者將上述情況統(tǒng)一概括為“執(zhí)法打折”即，執(zhí)法不夠分量，缺斤短兩，如環(huán)境問題、食品安全問題以及養(yǎng)魚執(zhí)法問題都與之密切相關(guān)。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)和十四屆四中全會(huì)都提出 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這就意味著要改變以往的一些做法，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，向“現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@一轉(zhuǎn)變，與“法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”［1］一脈相承，都是在區(qū)分政府和社會(huì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)二者之間的良性互動(dòng)。本文將從這一角度探討目前執(zhí)法中最大的問題——“執(zhí)法打折”問題。

一、目前的措施未能解決“執(zhí)法打折”問題

近年來，我國(guó)相繼出臺(tái)了《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政法律，據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人作出的不利行政行為方面受到了極大的約束，行政執(zhí)法部門對(duì)相對(duì)人作出不利決定時(shí)，將面臨著公開依據(jù)、公開證據(jù)、公開理由并聽取陳述、申辯以及事后的行政復(fù)議和行政訴訟的約束。但是，不能否認(rèn)的是，《行政處罰法》的出臺(tái)無法改變違法不罰或者少罰，養(yǎng)魚執(zhí)法等“執(zhí)法打折”問題?！皥?zhí)法打折”，形成了執(zhí)法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員與相對(duì)人“雙贏”的局面，這里受損害的是公共利益。養(yǎng)魚執(zhí)法就是其中典型的一個(gè)，如“河南永城成立調(diào)查組調(diào)查貨車主不堪亂罰款自殺事件”［2］在2013年成為轟動(dòng)一時(shí)的行政執(zhí)法丑聞，但是，如果我們仔細(xì)查看內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，永城相關(guān)執(zhí)法部門將本應(yīng)有的超載罰款變更成為買月票、年票，沒買月票、年票的將采取嚴(yán)厲的處罰。如若不是執(zhí)法部門不遵守潛規(guī)則（或者是執(zhí)法相對(duì)人未實(shí)際購(gòu)買月票、年票），月票、年票的收取將會(huì)長(zhǎng)期維持，超載問題也將長(zhǎng)期存在。對(duì)此，行政處罰法并沒有安排機(jī)制予以解決。行政處罰法在設(shè)計(jì)控制行政機(jī)關(guān)可能濫用的權(quán)力時(shí)，選擇了錯(cuò)誤的監(jiān)督人，對(duì)于相對(duì)人而言，行政程序如果是保護(hù)相對(duì)人利益的，相對(duì)人有著充分的執(zhí)法動(dòng)力，但是，如果執(zhí)法程序是保護(hù)公共利益的，那么，委托相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督就明顯所托非人了。這一點(diǎn)在環(huán)境執(zhí)法、食品安全執(zhí)法、房地產(chǎn)執(zhí)法、交通執(zhí)法等等，凡是可能存在私下交易的執(zhí)法領(lǐng)域都不可否認(rèn)地存在著，是構(gòu)成今天執(zhí)法困境的核心原因。

二、“執(zhí)法打折”呼喚社會(huì)參與執(zhí)法

在行政審批大幅減少之后，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的重心從事前移向在事中和事后，這更添加了執(zhí)法的難度。一方面，執(zhí)法成本太高，另一方面，執(zhí)法擾民也非常嚴(yán)重，加之原本就存在的執(zhí)法不力，執(zhí)法困境將更加嚴(yán)重。在這一困境下，“改進(jìn)治理方式”所要求的社會(huì)和政府互動(dòng)共建良好社會(huì)秩序的價(jià)值將會(huì)越來越受到重視，迫切需要行政機(jī)關(guān)與社會(huì)密切配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同參與執(zhí)法，讓行政機(jī)關(guān)以最少的人力、物力、財(cái)力的投入，獲得最大化的執(zhí)法效益，創(chuàng)立執(zhí)法現(xiàn)代化新模式。

（一）社會(huì)執(zhí)法的觀念與實(shí)踐

社會(huì)執(zhí)法制度源于對(duì)“執(zhí)法打折”的彌補(bǔ)。正是因?yàn)楣矆?zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法動(dòng)力以及能力上的不足，“執(zhí)法打折”現(xiàn)象較為突出，社會(huì)執(zhí)法開始受到不同程度的重視。學(xué)術(shù)界往往稱之為“私人執(zhí)法（行）”。雖然，對(duì)于何種情況屬于私人執(zhí)法（行），觀點(diǎn)并不一致。但是，對(duì)于私人執(zhí)法（行）對(duì)于公共執(zhí)行缺陷的彌補(bǔ)作用，大致認(rèn)識(shí)是相同的。如哈佛大學(xué)教授謝弗認(rèn)為：只要議會(huì)制定明確且簡(jiǎn)單的法律，那么，法律可由私人來執(zhí)行，因?yàn)楣倭朋w系缺少執(zhí)法的動(dòng)機(jī)。［3］我國(guó)學(xué)者認(rèn)為：“任何公共執(zhí)法不論如何完善都有缺陷，一定范圍內(nèi)允許私人執(zhí)法體現(xiàn)了法律執(zhí)行的民主，有助于吸收社會(huì)對(duì)公共執(zhí)法的不滿，節(jié)省公共資源。在一個(gè)運(yùn)作良好的社會(huì)，公權(quán)力不可能也不必要壟斷一切事務(wù)，公共執(zhí)法與私人執(zhí)法應(yīng)保持平衡，相互配合和補(bǔ)充，私人在法律執(zhí)行中可以且應(yīng)發(fā)揮一定作用?！保?］在美國(guó)，在論及反壟斷法的執(zhí)行問題時(shí)，立法者認(rèn)為公力執(zhí)行機(jī)關(guān)的資源對(duì)美國(guó)的商業(yè)不具有足夠的監(jiān)督力量，而且相對(duì)于公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)，私人更容易感受到市場(chǎng)的影響和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的侵害，所以，從理論上看，私人執(zhí)行比公共部門的執(zhí)行更有效。［5］公共部門執(zhí)法的不足在不同的國(guó)家內(nèi)都不同程度的存在，歐洲國(guó)家也不例外，私人執(zhí)法也受到一定程度的關(guān)注，雖然這種關(guān)注程序較美國(guó)有著很大的差距，在研究競(jìng)爭(zhēng)法時(shí)歐盟及其成員國(guó)慢慢認(rèn)識(shí)到了私人執(zhí)行的重要性，所以，應(yīng)通過立法促進(jìn)和強(qiáng)化其私人執(zhí)行制度，并希望通過私人執(zhí)行制度的有效發(fā)展來彌補(bǔ)現(xiàn)行公力執(zhí)行制度的不足，從而形成公力執(zhí)行和私人執(zhí)行協(xié)調(diào)運(yùn)作的反壟斷法執(zhí)行體制。［6］“相對(duì)于公共執(zhí)行而言，私人執(zhí)行有三大好處：第一、實(shí)現(xiàn)矯正正義（corrective effect）。是指因反競(jìng)爭(zhēng)行為而遭受損害的人可以通過私人執(zhí)行獲得賠償，也有人稱這種正義是直接正義（direct justice）；第二、具有威懾效果（deterrent effect）。當(dāng)民事訴訟導(dǎo)致違法行為人承擔(dān)較高的損害賠償責(zé)任時(shí)，會(huì)促使其他公司遵守法律的規(guī)定而不是共謀損害消費(fèi)者和社會(huì)的利益；第三、填補(bǔ)執(zhí)行缺口（enforcement gap）。競(jìng)爭(zhēng)法的公共執(zhí)行不可能處理所有的案件。競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局由于資源有限及受到特定政策目標(biāo)的限制，它們總是會(huì)有選擇的處理案件，而將其他案件交給私人執(zhí)行來解決。私人執(zhí)行可以有效彌補(bǔ)公共執(zhí)行的不足。”［7］國(guó)外學(xué)者和立法者對(duì)于公共機(jī)構(gòu)的執(zhí)法的不足的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致他們開始尋求公共機(jī)構(gòu)以外的執(zhí)法力量，于是，私人執(zhí)行制度被推向前臺(tái)?！敖?jīng)濟(jì)學(xué)家在關(guān)注法律規(guī)則的內(nèi)容時(shí)，也將注意力轉(zhuǎn)向了法律執(zhí)行的過程。執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的一個(gè)重要問題是公共與私人執(zhí)法者之間適當(dāng)且真實(shí)的責(zé)任劃分?！保?］很顯然，私人執(zhí)法的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效果都具有積極的一面，從而顯示對(duì)該執(zhí)法形式的某種程序的提倡是值得的。這一點(diǎn)在美國(guó)最為明顯，美國(guó)在許多領(lǐng)域運(yùn)用了私人執(zhí)行制度。

（二）社會(huì)執(zhí)法的重要組成——懲罰性賠償制度

雖然，大家對(duì)私人執(zhí)行有著不同的界定，但是，筆者發(fā)現(xiàn)，除了部分學(xué)者認(rèn)為私人與公共部門同樣的執(zhí)法權(quán)形式之外，其他對(duì)于私人執(zhí)行制度的論述均涉及競(jìng)爭(zhēng)法或者反壟斷法，其他領(lǐng)域尚未有太多的以私人執(zhí)行（法）命名的研究。而反壟斷法律的私人訴訟與其他訴訟之間的區(qū)別在于，首先，反壟斷法律不僅僅是私法，而是公私結(jié)合的法律，具有很強(qiáng)的公共性。其次，反壟斷立法賦予了受害人懲罰性賠償?shù)乃髻r權(quán)利。二者的結(jié)合，構(gòu)成了私人執(zhí)法的核心內(nèi)涵。正是因?yàn)槿绱?，有學(xué)者也注意到私人執(zhí)行所具有的公共性質(zhì)：民事責(zé)任或民事救濟(jì)強(qiáng)調(diào)法的保護(hù)功能，即受害人依法追究違法者的民事責(zé)任，彌補(bǔ)損失;私人實(shí)施強(qiáng)調(diào)法的規(guī)制功能，即私人作為法的執(zhí)行者，可以實(shí)現(xiàn)反壟斷法維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值。而其公共性的基本構(gòu)成要素主要包括三倍賠償（trebledamages）集團(tuán)訴訟（classaction）風(fēng)險(xiǎn)代理（contingencyfees）。 證據(jù)開示制度（discovery）。［9］筆者以為，懲罰性賠償是私人執(zhí)行的核心，其他的措施可能因不同地點(diǎn)，不同的領(lǐng)域會(huì)各不相同，但是都是服務(wù)于懲罰性賠償實(shí)現(xiàn)的相應(yīng)的可變措施。為此，筆者將私人執(zhí)行理解為：國(guó)家為了公共利益的保護(hù)，將本可以設(shè)定為罰款的權(quán)利轉(zhuǎn)化成賠償（懲罰性），從而倡導(dǎo)私人在通過訴訟尋求權(quán)利保護(hù)和利益的同時(shí)，服務(wù)公共目的，并為這一目的提供基本的動(dòng)力。本文中，筆者將學(xué)術(shù)界已有的名稱“私人執(zhí)法（行）”界定為社會(huì)執(zhí)法，之所以如此，是因?yàn)楣P者界定的社會(huì)執(zhí)法的執(zhí)法者范圍大于私人執(zhí)法。不僅僅包括違法行為的受害者，而且包括純粹尋求賠償利益的職業(yè)索賠人。筆者所倡導(dǎo)的社會(huì)執(zhí)法不僅僅限于反壟斷領(lǐng)域，而是盡可能大地具有公共性質(zhì)，又可將這種公共性轉(zhuǎn)化成社會(huì)公民、法人或者其他組織的利益，從而能夠形成社會(huì)執(zhí)法動(dòng)力的領(lǐng)域，目的在于彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的不足，與行政機(jī)關(guān)一起，構(gòu)筑行政執(zhí)法新模式——政社雙線執(zhí)法模式。

雖然，懲罰性賠償是社會(huì)執(zhí)法的重要元素和組成部分，但是，懲罰性賠償卻沒有被立法者和學(xué)界與行政執(zhí)法聯(lián)系起來。導(dǎo)致社會(huì)執(zhí)法在我國(guó)基本沒有任何影響力。為此，本文所倡導(dǎo)的社會(huì)執(zhí)法的核心就是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，從行政法的視角和原理實(shí)現(xiàn)對(duì)懲罰性賠償制度的配置與配套措施的供給。

三、懲罰性賠償制度的緣起及機(jī)制——從公法角度考量

（一）懲罰性賠償?shù)墓矁r(jià)值

1763年英格蘭首次出現(xiàn)“懲罰性賠償”之明確表達(dá)的Wilkes v.Wood一案的判決顯然具備了公共利益保護(hù)的性質(zhì)，從而使案件的目的超出了私法的范疇。該案法官對(duì)該懲罰性賠償判決的解釋是，“陪審團(tuán)有權(quán)判決比原告所受之實(shí)際損害更高的賠償金額，損害賠償?shù)哪康牟粌H僅在于補(bǔ)償受害人，它也是對(duì)不法行為的懲罰，以及對(duì)將來有可能發(fā)生的同類行為的威懾，同時(shí)，它還能夠表達(dá)出陪審團(tuán)對(duì)該行為本身的厭惡”［10］

Owen教授表達(dá)了懲罰性賠償之功能：懲罰；阻遏；補(bǔ)償；使私人協(xié)助執(zhí)法”［11］很顯然，Owen教授注意到了懲罰性賠償?shù)墓怖娴男再|(zhì)，并將私人提起懲罰性賠償?shù)淖龇w于執(zhí)法的范疇。

“一般認(rèn)為，懲罰性賠償制度主要應(yīng)當(dāng)適用于侵權(quán)案件，但在美國(guó)法中，這一制度被廣泛地應(yīng)用于合同糾紛，在許多州甚至主要適用于合同糾紛。”［12］之所以國(guó)外，尤其是美國(guó)廣泛適用懲罰性賠償，不僅僅源于對(duì)侵權(quán)人的憎恨，因?yàn)槿绻麅H僅是憎恨，完全可以用行政的手段，甚至刑事的手段進(jìn)行處罰，完全沒有必要讓私人進(jìn)行處罰，并由私人獲得額外的利益。鑒于處罰的公共性質(zhì)，該處罰利益應(yīng)該由國(guó)家獲得，而不是私人，私人因?yàn)槊袷律系脑V訟，已經(jīng)獲得了利益上的補(bǔ)償。從損失的角度來看，受害人的損失因?yàn)檠a(bǔ)償性賠償已經(jīng)不存在，沒有獲得利益的其他的正當(dāng)理由了。因此，之所以私人能夠獲得這種利益，源于私人的執(zhí)法行為，有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，并彌補(bǔ)了公共執(zhí)法的不足，并因而獲得的獎(jiǎng)勵(lì)，該獎(jiǎng)勵(lì)也于是成為社會(huì)執(zhí)法的基本動(dòng)因?！耙延?008年8月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》確立了以行政機(jī)關(guān)執(zhí)法為主，即公共執(zhí)法為主的法律執(zhí)行模式，私人執(zhí)行基本上無法發(fā)揮作用。而最早進(jìn)行反托拉斯立法的美國(guó)，確立的是公共執(zhí)行與私人執(zhí)行并軌的二元執(zhí)行體制，收效顯著?！保?3］“在該法（《謝爾曼反托拉斯法》）審議過程中，議員們擔(dān)心，由政府機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)反托拉斯法的執(zhí)行，可能會(huì)因?yàn)槠涮幨陋q豫不決以致不會(huì)采取任何行動(dòng)，所以鼓勵(lì)私人執(zhí)行被認(rèn)為是至關(guān)重要的?！保?4］不僅僅私人執(zhí)法可以彌補(bǔ)政府動(dòng)力和能力的雙雙不足，而且也顯然節(jié)約了政府的公共資源：“私人法律訴訟不僅提升了反托拉斯法執(zhí)行案件的數(shù)量，而且部分承擔(dān)了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行成本，可以節(jié)省公共資源。”美國(guó)反壟斷的立法顯然考慮到了執(zhí)行困境問題，這一執(zhí)行困境來源于政府對(duì)大企業(yè)的天然的親近態(tài)度，這與我國(guó)目前地方政府因GDP的崇拜而產(chǎn)生的對(duì)大企業(yè)執(zhí)法傾斜的現(xiàn)象頗為相似。為了防止政府這一對(duì)企業(yè)的親近態(tài)度妨礙執(zhí)法的順利進(jìn)行，從而實(shí)質(zhì)上架空《反托拉斯法》的實(shí)施，美國(guó)立法部門最終將執(zhí)法的大權(quán)交予了社會(huì)。當(dāng)然，美國(guó)也沒有因而放棄政府執(zhí)法，只不過放開了社會(huì)執(zhí)法的閘門，形成雙線執(zhí)法，上述學(xué)者將其稱為“公共執(zhí)行與私人執(zhí)行并軌的二元執(zhí)法體制”互補(bǔ)推進(jìn)的模式。尤其值得我們注意的是，該執(zhí)法模式的執(zhí)行效果是良好的，收效顯著。這一點(diǎn)至關(guān)重要。

（二）我國(guó)懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐與教訓(xùn)

1.失敗的懲罰性賠償制度。如果從社會(huì)執(zhí)法的角度來分析我國(guó)的執(zhí)法狀況恐很少有回應(yīng)，大多會(huì)認(rèn)為，我國(guó)不存在社會(huì)或者私人執(zhí)法的制度。但是，如果我們以懲罰性賠償?shù)囊暯翘接懴嚓P(guān)制度的執(zhí)行時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這一制度早已存在，但是，均未實(shí)現(xiàn)既定的效果。究其原因，在于研究領(lǐng)域的限制，導(dǎo)致我國(guó)的相關(guān)制度僅僅將懲罰性賠償視為純民事法律性質(zhì)，沒有任何行政法思維的介入，導(dǎo)致民事性質(zhì)的配套措施和公共目的之間形成錯(cuò)位和扭曲。所以，從制度目的的實(shí)現(xiàn)角度來分析，我國(guó)現(xiàn)有的懲罰性賠償制度全部是失敗的，也注定是這個(gè)結(jié)果。

目前，我國(guó)法律中設(shè)定懲罰性賠償?shù)陌ā断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》，兩法對(duì)賠償制度設(shè)定了嚴(yán)格的前置性條件，即，客觀上，購(gòu)買人必須是消費(fèi)者，主觀上，購(gòu)買人必須證明其受到了欺詐。這一規(guī)定直接導(dǎo)致職業(yè)打假者的出局，假冒偽劣制造者歡欣鼓舞，感概虛驚一場(chǎng)。

2.懲罰性賠償制度失敗的原因在于性質(zhì)錯(cuò)位。筆者以為《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》兩則法律中的懲罰性賠償?shù)膶?shí)施效果不理想的直接原因就是從民事法律的性質(zhì)出發(fā)，但是卻委托了行政權(quán)力。換一句話而言，就是將行政權(quán)力委托給了不具有執(zhí)法能力的一般消費(fèi)者，不能不說是“所托非人”了。

首先，消費(fèi)者不具有專業(yè)知識(shí)，這一專業(yè)知識(shí)不僅包括對(duì)假冒商品或者食品的辨別和鑒定能力，而且，還包括維護(hù)權(quán)利的程序性知識(shí)，如訴訟知識(shí)（包括取證等知識(shí)）。這一缺陷直接導(dǎo)致消費(fèi)者或者不能發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品/食品的問題，或者雖發(fā)現(xiàn)卻無力證明。

其次，消費(fèi)者維權(quán)的動(dòng)力不足。由于商品往往價(jià)格較低，打官司又漫長(zhǎng)而費(fèi)力，于是，在找到商場(chǎng)獲得更換往往也就偃旗息鼓，寧愿息事寧人了，雙倍或者10倍的賠償對(duì)于普通人而言，甚至有著不道德的“非分”名頭。中國(guó)的人情社會(huì)，在商家占有優(yōu)勢(shì)地位，消費(fèi)者占弱勢(shì)地位的情況下，能夠獲得商品/食品的更換已經(jīng)是成功的維權(quán)了。

由此觀之，兩個(gè)法律都沒有解決懲罰性賠償?shù)墓材康?，也沒有能力解決這一問題。究其原因就在于將行政權(quán)力（已經(jīng)轉(zhuǎn)化成民事的懲罰性賠償形式）委托給了沒有動(dòng)力和能力的執(zhí)法者——普通消費(fèi)者。雖然，從制度層面上看，我們也可以將這一制度歸于私人執(zhí)行，但是，由于各個(gè)領(lǐng)域各不相同，商品或者食品領(lǐng)域與反壟斷領(lǐng)域不同，最為核心的是執(zhí)行主體的條件不同，反壟斷的主體是公司、企業(yè)，而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和食品安全法的懲罰性賠償?shù)膶?shí)施主體是多一事不如少一事的普通消費(fèi)者；反壟斷涉及到企業(yè)的生存，而后者只是小小的利益，下次注意即可，更多的人即便是發(fā)現(xiàn)了問題，也只是以花錢買教訓(xùn)等阿Q心理安慰自己，躲避更多的麻煩。

3.以行政法的視角重樹懲罰性賠償制度。為此，懲罰性賠償一定不能僅僅委托給普通的公民，而是要委托給可能形成公司或者其他組織的專業(yè)人士。于是，專業(yè)的社會(huì)執(zhí)法力量的產(chǎn)生已經(jīng)為社會(huì)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)所呼喚。嚴(yán)格地說，并非所有的社會(huì)執(zhí)法都需要專業(yè)機(jī)構(gòu)，但是，我們立法設(shè)定索賠人的時(shí)候，要鼓勵(lì)和倡導(dǎo)，而不是反對(duì)和限制這一方向的產(chǎn)生和發(fā)展。專業(yè)的社會(huì)力量至少有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，具有專業(yè)知識(shí)；其次，具有實(shí)現(xiàn)公共目的的動(dòng)力；第三，具有難以收買性；第四，具有實(shí)現(xiàn)公共目的的效果。

因此，從行政法的原理來審視懲罰性賠償，讓民事索賠人成為勝任的執(zhí)法者，從而實(shí)現(xiàn)公共目的，而不僅僅是個(gè)人目的。讓政府執(zhí)法和社會(huì)執(zhí)法相得益彰，相互補(bǔ)充，必將解決我國(guó)的執(zhí)法困境。

四、以社會(huì)執(zhí)法解決“執(zhí)法打折”問題，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)代化

綜上，本文提倡的行政執(zhí)法應(yīng)該是這么一種情形，即除了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法之外，法律還可以將執(zhí)法權(quán)委托給社會(huì)，由社會(huì)不特定的組織和個(gè)人出于利益的考量，擔(dān)負(fù)起執(zhí)法的責(zé)任，并同時(shí)為自己帶來收益。其執(zhí)法的結(jié)果為行政機(jī)關(guān)帶來信息，促使、協(xié)助行政機(jī)關(guān)共同完成行政目的。與參與式執(zhí)法模式不同，政社執(zhí)法模式下，社會(huì)的執(zhí)法和行政執(zhí)法屬于雙線執(zhí)法，行為過程中，并不必然產(chǎn)生互相之間的共同行為，只不過在效果上和作用上互相促進(jìn)和協(xié)助，而不是行為上的協(xié)助。或者也可以稱之為“政社雙線執(zhí)法模式”。該模式具有以下特點(diǎn)：

1.吸收民間資本介入行政執(zhí)法，解決行政執(zhí)法能力不足問題。毋庸置言，如果有著10倍的利潤(rùn)的可能，將會(huì)有大量的資金投入這一領(lǐng)域，甚至形成執(zhí)法產(chǎn)業(yè)，形成民間資本投入執(zhí)法領(lǐng)域。這樣，行政機(jī)關(guān)存在的人財(cái)物的不足問題就會(huì)得到解決。我們都在傾力打造便宜的政府，而便宜的政府卻不能是一個(gè)無能的政府。既有能力解決當(dāng)前的法律執(zhí)行問題，又能夠低成本的完成這一目標(biāo)的，當(dāng)前只能是吸收社會(huì)資本和社會(huì)專業(yè)人員投入這一領(lǐng)域。

2.執(zhí)法成果共享，解決行政執(zhí)法信息不足問題。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行和社會(huì)執(zhí)法一般情況下其執(zhí)法過程是相互獨(dú)立的，但是，二者可以相互合作，這就是后繼執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法結(jié)果和已經(jīng)收集的證據(jù)應(yīng)該向社會(huì)執(zhí)法者開放，符合條件的社會(huì)組織和個(gè)人（社會(huì)執(zhí)法者）可以根據(jù)行政執(zhí)法的證據(jù)和結(jié)論，向法院提起懲罰性賠償之訴。行政機(jī)關(guān)也可以根據(jù)社會(huì)執(zhí)法者提起的訴訟對(duì)相關(guān)違法情形進(jìn)行調(diào)查，從而獲得違法信息。

3.社會(huì)執(zhí)法推動(dòng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，解決執(zhí)法動(dòng)力問題。由于社會(huì)人員的廣泛性，對(duì)違法行為有著比行政機(jī)關(guān)更為快捷和深刻的感知。于是，社會(huì)執(zhí)法者尋求賠償?shù)倪^程所帶來的訴訟和媒體的關(guān)注將會(huì)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)調(diào)查和作出應(yīng)有的處理。防止行政機(jī)關(guān)因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)或者因?yàn)槿饲殛P(guān)系而疏于調(diào)查或者怠于處理。

目前來看，對(duì)于“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”以及對(duì)“改進(jìn)治理方式”的理解仍然沒有直接觸及執(zhí)法方式的改變，社會(huì)執(zhí)法的參與，將減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，減除執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的“執(zhí)法打折”現(xiàn)象，建議在將來執(zhí)法中廣泛引入多種形式的社會(huì)執(zhí)法形式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)代化。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［R］.

［2］新華網(wǎng)：河南永城成立調(diào)查組調(diào)查貨車主不堪亂罰款自殺事件［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/local/2013-12/01/c_118367030.htm.

［3］Steven Shavell，“Criminal Law and the Optimal Use of Nonmonetary Sanctions as a Deterrent”，Columbia Law Review，1985，85：1232—1262.

［4］徐昕.法律的私人執(zhí)行［J］.法學(xué)研究，2004（01）.

［5］PietJan Slot and Alison McDonnell.Procedure and Enforcement in E.C.and U.S.Competition Law， Sweet and Maxwell， 1993：51.

［6］王健、朱宏文.構(gòu)建公私協(xié)調(diào)的反壟斷法執(zhí)行體制——中國(guó)的問題及出路［J］.安徽大學(xué)法律評(píng)論， 2008（01）.

［7］王健.淺議歐洲競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行［J］.歐洲研究，2006（05）.

［8］威廉·M·蘭德斯 理查德·A·波斯納普，顧紅華、徐昕譯.私人執(zhí)法［J］.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2004（01）.

［9］玄玉寶.簡(jiǎn)論美國(guó)反托拉斯法私人實(shí)施及我國(guó)取向［J］.研究生法學(xué)，2008（05）.

［10］余藝.懲罰性賠償研究［D］.重慶：西南政法大學(xué)，2008.

［11］David G Owen， “Punitive Damages in Products Liability Litigation”， 74 Mich.L.Rev.1257，1287（1976）.

［12］Timothy J.Phillips ，“The Punitive Damage Class Action：A Solution to the problem of Multiple punishment”，1984U.Ill.L.Rev.153.

［13］［14］夏藝菡.論美國(guó)反托拉斯法私人執(zhí)行制度對(duì)我國(guó)執(zhí)法的啟示［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011（07）.