我國應急管理中的女性關注：現(xiàn)狀及發(fā)展路徑

文 （中共四川省委黨校，四川成都 610071）

近年來的應急管理議題中，女性議題已得到越來越多的關注。聯(lián)合國在《兵庫框架2005—2015：建構國家與社區(qū)對于災害的抵抗力》中指出：應該將性別觀點納入所有的災害風險管理政策、規(guī)劃與決策過程，包括那些與風險評估、早期預警、信息管理、教育和培訓等相關的內(nèi)容［1］。女性關注是一項女性優(yōu)劣勢的綜合考量：一方面，女性在面對突發(fā)事件時，其特殊生理特征使其存在獨有的風險性和脆弱性，在災害應急管理中應當將女性權利置于優(yōu)先地位進行考量；另一方面，在災害應急管理中女性有其特殊的優(yōu)勢，如：居家時間較多、包攬家務更多，有著豐富的生活經(jīng)驗而善于照顧他人。因此，女性是需要被關懷和照顧的，同時，女性有效參與的災害應急管理才是完整和有效的應急管理。

一、中國應急管理中女性關注的現(xiàn)狀

應急管理是一門起步較晚的社會科學，我國對應急管理的研究和重視起步則更晚：在2003年“非典”這一公共衛(wèi)生事件發(fā)生并且造成重大影響之后，才開始正式發(fā)展和研究應急管理；在2008年南方雨雪冰凍災害和汶川特大地震之后，應急管理才進一步得到政府重視，逐漸進入群眾視野。與此同時，我國應對突發(fā)事件的應急管理能力在逐漸提升，然而，女性關注在國內(nèi)應急管理理論研究和實踐中還是沒有得到應有的重視。

（一）政策、制度層面：缺乏性別關注

我國應急管理中缺乏性別關注，僅僅只是整個政府管理體系中都缺乏社會性別意識和視角的表現(xiàn)之一。法律法規(guī)在女性關注上的缺失，是我國應急管理方面缺乏性別關注的最為顯著的表現(xiàn)。

如表1所示：我國2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和2008年頒布的《中華人民共和國防震減災法》中，完全沒有涉及性別的內(nèi)容；在2008年5月30日，溫家寶總理在四川主持召開抗震救災指揮部會議上研究抗災款物的管理和使用問題時，指示“堅決杜絕……性別歧視和年齡歧視”，這是首次官方提及到應急管理中的女性關注；緊接著，在2008年6月1日民政部頒布的《汶川地震抗震救災生活類物資發(fā)放辦法》中，明確規(guī)定了“嚴禁物資發(fā)放中的優(yōu)親厚友、性別歧視、年齡歧視和孤殘歧視行為”，這是第一次將性別意識納入到政府文件中的案例；國內(nèi)第一次充分注重應急管理中的女性關注是在2009年4月20日至23日、由全國婦聯(lián)和聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略秘書處聯(lián)合舉辦的“性別與減災”國際會議上，會議通過了《北京倡議》，要求各國政府加強性別分析和性別主流化的政治承諾，促進負責減災、氣候變化、扶貧和性別問題各部委之間的合作，提高救災協(xié)調(diào)中女性的參與，保證男女兩性平等獲得救災援助，并承諾：性別平等是根本的發(fā)展問題，需要納入整個發(fā)展過程加以解決［2］；在近幾年，各單位各部門也在陸續(xù)研究考察應急中的女性問題，但是依然沒有大的突破。

綜上，國家制度層面上的應急預防與準備、應急處置與救援對女性關注在不斷加深，但是仍然不足，還是極少考慮到了女性的特殊需求。

表1 我國在應急法律、制度層面的女性關注發(fā)展進程

（二）實踐層面：女性的需求和主體性易被忽略

1．女性的特殊需求被忽略。由于生理特征特殊性的存在，女性在災后有別于男性的特殊需求是很多的，比如：女性衛(wèi)生用品和個人安全隱私等等。然而，我國的應急管理工作，通常都是“一手抓、無男女”，并無性別區(qū)分。

女性安全和個人隱私在很大程度上被忽略了：緊急情況下的男女混合安置使得許多女性在安置期間會受到一些異性騷擾，個人安全存在隱患；在災害發(fā)生之后，事情繁雜緊要，廁所排污設施的修建一般難以放在優(yōu)先考慮的視角上，對男性而言不成問題，但是對女性而言則是大問題，女性更衣、洗漱、如廁等日常生活都極為不便。

同樣是生活必需品，衛(wèi)生巾、洗液等女性的特殊需求卻難于表達、羞于表達。聯(lián)合國人口基金和國務院婦女兒童工作委員會的工作人員表示：中國針對生殖健康的應急服務可以說是 “一片空白”，在災區(qū)，衛(wèi)生巾常常成為緊缺物資，而救災人員也普遍缺乏考慮婦女兒童特殊需要的意識。這種“空白”和“緊缺”并不能避免如期而至的生理周期，艱苦的條件和惡劣的環(huán)境給女性生理衛(wèi)生和身體健康帶來更大的威脅和更多的傷痛。

2．女性在應急管理中的主動性被忽略。在災害應急管理中，女性是有著其獨特優(yōu)勢的，比如：居家時間較多，包攬家務更多，所以有著豐富的生活經(jīng)驗與生活技能，可用于應急管理工作；特定條件下身體的耐抗力更強，能夠為應急處置和應急救援貢獻力量；一般說來，女性更為細心、更有愛心，所以更適合擔任特定人群的心理救助工作。據(jù)調(diào)查，進行過應急專業(yè)訓練的女性在應急管理的各類環(huán)節(jié)和各個流程中，都巾幗不讓須眉，發(fā)揮著積極的作用。

但實際情況是，女性在應急管理中的這些獨特優(yōu)勢都未得到應有重視。比如：應急實踐中的各種宣傳教育和技能培訓等活動，多是由男性參加，在一些地區(qū)，男女參加此類活動的比例甚至達到8:2［3］；中國的村、社區(qū)干部中婦女比例較低，有的村甚至一個女村干部都沒有，應急救援和災害管理的決策中缺少婦女的聲音。

二、應急管理中缺乏女性關注的原因分析

在我國，女性關注還未在應急管理領域得到足夠重視，女性在應急管理的預防與準備、處置與決策等各個環(huán)節(jié)的參與度都有很大缺失。生理特征的劣勢、傳統(tǒng)觀念的局限性、社會分工的不平等和受教育程度的落后都是導致應急管理中缺乏女性關注的重要原因。

第一，生理特征的劣勢。應急管理一般都具有時間緊迫、環(huán)境惡劣、勞動強度大、風險系數(shù)高等特點，對于突發(fā)事件的處理者的體格、體能等生理條件要求較高。首先，由于受到遺傳因素的影響，女性在體格和體能上與男性相比都處于弱勢；其次，女性還存在生理周期問題：在月經(jīng)期、懷孕期、生育期和哺乳期等特殊時期，不便參加防災救災工作。因此，女性所獨有的生理特征使得女性在災害防治和危機應對中具有自然劣勢，這在客觀上限制了她們對應急管理工作的參與。

第二，傳統(tǒng)觀念的局限性。中國社會存在很大程度上的性別意識缺失，在中國的語境中，性別的知曉度非常低。而且，社會性別偏見又強化了這種狀況：中國傳統(tǒng)文化中，社會性別制度就是父權制。雖然現(xiàn)在社會上都倡導男女平等，但是經(jīng)歷了長期以父權為基礎的社會，人們對性別的態(tài)度比較根深蒂固，男尊女卑的觀念難以得到根本的扭轉(zhuǎn)，使得女性幾乎不能參與到?jīng)Q策機構中來，從而導致了女性問題和她們關注的事項在政策議程中被忽視。

第三，社會分工的不平等。勞動的性別分工在古代社會就已經(jīng)形成了，這是一種普遍現(xiàn)象。“男主外，女主內(nèi)”、“你耕田來我織布，你挑水來我澆園”的家庭性別分工模式是社會非正式制度對勞動性別分工的固化安排。男性承擔了生產(chǎn)的主要工作，也幾乎壟斷了包括應急管理在內(nèi)的生產(chǎn)活動的幾乎全部的知識、經(jīng)驗和技能。這種社會分工的不平等導致女性對外交流較少、技能經(jīng)驗不足、經(jīng)濟基礎薄弱，在應急管理中難以得到關注。

第四，受教育程度的落后。突發(fā)事件的應急管理工作非常復雜，對參與者的知識技能和文化水平要求比較高。然而，現(xiàn)實中女性的現(xiàn)狀卻達不到理想高度。一是女性文化素質(zhì)整體不高：在2006年度中國西部掃盲工作匯報會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示我國女性文盲占總數(shù)的70%，高達8300多萬人，并且以農(nóng)村婦女為主，農(nóng)村非文盲女性所接受的教育程度也普遍低于男性［4］；二是除了整體文化水平偏低以外，接受專業(yè)應急教育的比例也非常低。據(jù)調(diào)查，經(jīng)常接受到應急教育的僅僅4%，我國完全未接觸到應急教育的人達到40%，這其中女性偏多［5］。

三、我國應急管理加強女性關注的發(fā)展路徑

無論是在制度層面，還是在實踐層面，我國應急管理中的女性關注都存在缺失。那么，將女性關注納入應急管理，就需要從這兩方面入手。

（一）制度層面：立法定規(guī)

完善將女性關注納入應急管理的法律法規(guī)，讓涉及女性參與、性別公正或者利益相關群體的差異性問題有法可依。要推動應急管理中性別問題的立法進程，讓政府在政策制定上對女性問題有更多關注，可以從以下方面入手：

1.學術界的理論推動，為立法定規(guī)提供依據(jù)。近年來，學術界對應急管理中的女性關注在不斷加深，比如：各種學術會議和學術論壇中的討論主題中都列出了 “女性價值”、“女性關注”、“性別關注”等；關于女性關注的科研項目增多、研究成果也同步增長。這些學術成果的增加不僅能讓應急管理的女性問題進入政府和立法機關關注的視野范圍，而且能為政府在制定政策規(guī)章、立法機關完善法律法規(guī)時提供理論依據(jù)。

2.社會組織的積極倡導，讓女性視角更受立法定規(guī)的關注。社會組織在當今社會扮演著越來越重要的作用，它的公益性能很好地為公共問題服務。在應急管理方面，社會組織能喚醒應急意識、促進群眾參與、表達民眾意愿，那么，應急管理中的女性關注也可以通過社會組織這個“第三部門”的聲音傳達給政府部門和立法機關。比如，以促進貧困農(nóng)村婦女脫貧與發(fā)展為總目標的中國農(nóng)家女文化發(fā)展中心、核心項目包括災害風險管理的國際計劃（中國）和緊急救援與扶貧的樂施會等NGO組織都在以創(chuàng)辦社會性別和減災研討會、緊急支援和實施災后重建項目等方式來倡導救災援助的兩性平等。組織的聲音比個體的聲音更為有力，這會積極影響到政策的制定和法律法規(guī)的完善。

（二）實踐層面：將女性關注納入應急管理的流程和方法

1.應急預防與準備階段：加強對女性群體的應急培訓與教育，開發(fā)女性潛能、提高應對技巧。由于社會分工的不平等和受教育程度的落后，相較于男性，女性普遍缺乏應急知識和應急技能，所以更應該通過加強應急培訓與教育來提高她們的應急意識和應急能力。一是從量的角度出發(fā)，增加參與應急培訓與教育的女性人數(shù)，實現(xiàn)越來越多的女性能有機會學習到應急知識和技能；二是從質(zhì)的角度出發(fā)，充分考慮到女性在應急中將會面臨的問題和可能起到的作用，在培訓與教育中增加專門針對女性特征而設定的培訓目標、培訓內(nèi)容和培訓標準。從量和質(zhì)兩方面加強女性群體的應急培訓與教育，能讓女性更好地參與到應急管理的處置與決策中去。

應急物資儲備應考慮到女性的特殊需求。與男性不同，女性的一些生理特征明顯在突發(fā)事件發(fā)生后需要一些特殊的物品和關照，以充分保障其人權和隱私，在應急物資儲備時就應充分考慮到這一點。構建應急物資儲備庫或者準備應急包時，應加入女性生理期用品，保證其在危急且條件惡劣、但生理期又如期而至的情況下有基本衛(wèi)生保障，避免私處感染；同時，考慮到女性的一大功能是生育與哺乳，應適當準備孕婦保健品、產(chǎn)婦臨產(chǎn)設施和哺乳用品等。

2.應急處置與救援階段：發(fā)揮女性群體在醫(yī)護方面的積極作用?！澳兄魍狻⑴鲀?nèi)”的觀念產(chǎn)生的直接結果就是居家的女性較多，這雖然使得大多數(shù)女性的對外交流和技能積累受限，但是同時也讓女性比男性更懂得如何照顧老人和照顧兒童。在突發(fā)事件發(fā)生后的危急時刻，即使不能完全等同于男性一樣投入救援第一線，也可以很好地發(fā)揮所長，配合男性的救援工作，第一時間安置、照顧好老人、兒童、孕婦等群體，積極參與安置救護工作。

分別安置，充分保障女性的個人安全和隱私。在突發(fā)事件發(fā)生之后的應急處置階段，情況危急、時間緊迫，條件不應苛求。但是，應該有女性關注這樣一種理念來指導工作，充分考慮到女性的安全和隱私。首先，應急棚宿區(qū)和應急避難場所最好按性別劃分出不同的安置區(qū)域，避免女性受到騷擾和侵犯；其次，安置場所應設置專門的女性洗漱地點、排污地點和更衣地點，更好地保障其隱私。

3.應急善后與恢復階段：發(fā)揮女性在心理干預與情緒疏導方面的積極作用。突發(fā)事件后往往會導致公眾心理疾患、造成心理創(chuàng)傷。若不及時加以干預，會成為引發(fā)其他社會問題的隱患。相對于男性來說，女性整體上有著更好的溝通能力，更愿意與人交談。這一特性使得女性能更好地與突發(fā)事件的受害者進行交流，了解其緊張抑郁，及時進行積極主動的干預和疏導，有助于驅(qū)散受害者的心理陰影、重建他們的生活希望，也有利于社會的穩(wěn)定與和諧。

實現(xiàn)就業(yè)扶持性別平等，提高女性的政策參與度。在政府和其他機構的生計扶持、就業(yè)培訓和就業(yè)機會中，要保證女性的知情權和參與權，使得其享有到與男性平等的機會。首先，可以通過規(guī)定在重建規(guī)劃中的婦女災民代表數(shù)額和比例，來保證廣大女性的參與度；其次，要設定針對女性的規(guī)劃項目和規(guī)劃內(nèi)容，照顧到其特殊性和長遠發(fā)展；最后，要認真落實和貫徹擬定的政策，確保女性的實際參與，保障其就業(yè)權利。

隨著女性權益的覺醒、社會治理的進步和政策法規(guī)的完善，未來我國應急管理的發(fā)展，會更加充分地關注女性問題，在制度層面和實踐層面層層深入、步步遞進，既照顧到女性的基本權益，又充分發(fā)揮女性的特殊優(yōu)勢，讓“弱勢”的女性也在應急管理中發(fā)揮出強大的作用。

［1］日本神戶世界減災大會專題報道（二）世界減災大會成果文件［J］.中國減災，2005（03）.

［2］ 北京倡議［Z］.性別與國際減災會議，2009-4-22.

［3］呂頻.震后經(jīng)驗與災害管理中的社會性別視角［Z］.社會性別與發(fā)展網(wǎng)，http://www.china-gad.org/Infor/ShowArticle.asp?ArticleID=9774，2011-5-6.

［4］張君羊.公關危機管理中的女性角色［D］.蘭州大學行政管理，2010.

［5］防災減災中的社會性別議題 ［Z］.社會性別與發(fā)展網(wǎng)，http://www.china-gad.org，2012-10-9.