四川加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策研究

文 （中共四川省委黨校，四川成都 610072）

城鎮(zhèn)化的發(fā)展在拉動大規(guī)模投資和消費需求、完善社會保障體系、形成城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展的生動局面等方面具有舉足輕重的作用。但是，近段時間以來我國城鎮(zhèn)化存在發(fā)展不均衡，城鎮(zhèn)規(guī)劃落后，城鄉(xiāng)矛盾突出等現(xiàn)象。為此，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議，對于加快推進社會主義現(xiàn)代化建設和全面建成小康社會具有重大現(xiàn)實意義。當前,四川正處于建設西部經(jīng)濟發(fā)展高地的攻堅期和全面建設小康社會的關鍵期，實施多點多極支撐發(fā)展戰(zhàn)略，對于增強四川科學發(fā)展、加快發(fā)展的持久動力，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展意義重大而深遠。

一、四川城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

21世紀以來，四川城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大進步。城鎮(zhèn)化水平逐步提高，與全國平均水平差距逐步縮小。隨著城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設力度的加大，城鎮(zhèn)面貌得到大幅改善，城鎮(zhèn)居民生活質量不斷提升，同時第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)逐步取代第一、二產(chǎn)業(yè)成為吸納就業(yè)、促進經(jīng)濟增長的支柱性產(chǎn)業(yè)。

2000-2013年，四川城鎮(zhèn)化率從16.66%增加到44.90%，增加了28.24個百分點。作為人口大省的四川來講，2000-2003年，城鎮(zhèn)化建設處于穩(wěn)定發(fā)展階段；2004-2005年，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，處于急速發(fā)展階段；2006-2013年，城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提高，取得了明顯成效。

2000-2013年四川城鎮(zhèn)人口規(guī)模持續(xù)擴大，從1372萬人增加到3640萬人，增加了2268萬人；與此同時，四川農(nóng)村人口規(guī)模持續(xù)下降，從6862.9萬人減少到4467萬人，減少了2395.9萬人。尤其是2004-2005年，四川城鄉(xiāng)人口規(guī)模變化比較明顯。

從四川就業(yè)結構來看，2000-2013年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重持續(xù)下降，從56.7%下降到40.6%，下降了16.1個百分點；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重穩(wěn)步上升，從18.7%上升到26%，上升了7.3個百分點；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重上升速度較快，從24.6%上升到33.4%，上升了8.8個百分點（見圖1）。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)始終高于第二產(chǎn)業(yè)，差距持續(xù)擴大，有趕超第一產(chǎn)業(yè)的趨勢。目前，第三產(chǎn)業(yè)已成為四川吸納就業(yè)較多的支柱性產(chǎn)業(yè)。

2000-2013年四川城市化率與工業(yè)化率的比值從0.57增加到1.03，增加了近一半，其中2004-2005年，城市化率與工業(yè)化率的比重急劇上升（見圖2）。2013年四川城鎮(zhèn)化率達到44.9%，而工業(yè)化率為43.68%，近10年來首次超越工業(yè)化率，取得了推進城鎮(zhèn)化建設任務的重大進步。

圖1 四川三大產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員比重（2000-2013）

圖2 四川城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比重（2000-2013）

二、四川城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

雖然四川城鎮(zhèn)化水平的提高繁榮了四川經(jīng)濟，但在城鎮(zhèn)化建設的過程中依然存在一些問題，比如城鎮(zhèn)化進程總體滯后，城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)缺乏集聚效應等。

（一）城鎮(zhèn)化水平比較落后

近年來，四川城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但城鎮(zhèn)化水平偏低，與全國各地區(qū)城鎮(zhèn)化程度相比差距較大。一是與全國平均水平相比，四川城鎮(zhèn)化水平還處于較低水平。截止2013年底，我國城鎮(zhèn)化率達到53.73%，而四川城鎮(zhèn)化率為44.9%，低于全國平均水平8.83個百分點；二是與東中部發(fā)達省市或西部部分省市相比仍有明顯差距。2013年末四川城鎮(zhèn)化水平居全國第24位，分別低于廣東、江蘇、湖北、山東 22.86、17.95、9.61、7.27 個百分點。即使是在西部內(nèi)比較，四川城鎮(zhèn)化水平也居中下水平，居第6位，分別低于內(nèi)蒙古、重慶、寧夏、陜西、青海13.81、13.44、7.12、6.41、3.61 個百分點；三是城鎮(zhèn)化發(fā)展的地域差異明顯。從全省21個市州看，絕大多數(shù)市州的城鎮(zhèn)化進程緩慢，均落后于工業(yè)化進程。截止2013年底，只有成都、攀枝花、德陽、綿陽、自貢城鎮(zhèn)化水平超過全省平均水平，其他市州如甘孜、阿壩、涼山、巴中等地城鎮(zhèn)化水平比較落后，成為推進全省城鎮(zhèn)化水平上臺階的約束力量。

（二）城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后

與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展的要求相比，四川的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平明顯滯后，已經(jīng)成為四川現(xiàn)代化建設的最大制約因素。雖然四川是農(nóng)業(yè)大省，但隨著工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地被占用，耕地資源日益減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國民生產(chǎn)總值的比例不斷下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展空間受到擠壓，這極大地制約了四川農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。同時四川各級政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展重視程度不夠，政府制定的優(yōu)惠政策主要傾斜于第二、第三產(chǎn)業(yè)，導致第二、第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)因資金技術投入不足而不斷萎縮，其勞動生產(chǎn)率呈現(xiàn)出絕對低下和不斷下降的態(tài)勢，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之間有一定的脫節(jié)。此外，四川可用土地逐漸減少，土地價格不斷攀升，導致資本、技術、土地的相對價格發(fā)生變化，資本和技術的相對價格降低，利潤率較高，農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢逐漸喪失。

（三）城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)過于分散，缺乏集聚效應

四川產(chǎn)業(yè)集聚主要以工業(yè)園區(qū)的形式存在，而目前四川工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平總體不高，與東中部地區(qū)尚有一定差距。從區(qū)域分布上來看，四川產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)的分布不平衡，主要集中在成都平原及周邊經(jīng)濟帶。2011年末，四川成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧六市產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量達到全省的42%，但一些民族地區(qū)，如甘孜、阿壩、涼山等地產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設進程緩慢。同時各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合競爭實力和建設發(fā)展水平相對較低，帶動產(chǎn)業(yè)集群化和集約化發(fā)展的成效還不明顯。盡管四川一些地區(qū)形成了產(chǎn)業(yè)集群，比如成都軟件、德陽重大技術裝備和綿陽數(shù)字家電等產(chǎn)業(yè)集群，逐漸成為支撐地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，但是大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃水平不高，普遍存在產(chǎn)業(yè)繁雜、企業(yè)扎堆、無序競爭的現(xiàn)象。此外，四川多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要是承接國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移，而引進外商投資的外向型經(jīng)濟發(fā)展緩慢，這也極大地制約了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

（四）城鎮(zhèn)布局不合理，缺少特色和文化內(nèi)涵

四川部分城市經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，吸納就業(yè)人口有限，帶動力不強，不合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間布局一方面導致一些大城市資源支撐不足、交通擁堵和環(huán)境承載能力已達或接近上限，另一方面導致一些中小城市在經(jīng)濟發(fā)展過程中缺少必要的經(jīng)濟資源，不利于經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。而四川人口流動大多向城市轉移和集聚，造成大城市人口增速較快，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢的現(xiàn)象。2013年末，除阿壩州常住人口91.23萬人以外，其他各市州常住人口都超過100萬人。由于城市人口增長過快，帶來了住房緊張、能源短缺、就業(yè)困難等諸多問題。此外，四川一些地方政府為拉動GDP增長，對城鎮(zhèn)布局缺乏統(tǒng)籌性和連續(xù)性的安排，不注意從城市文化底蘊中吸取營養(yǎng)，大規(guī)模地進行房地產(chǎn)開發(fā)，導致“鬼城”、“空城”等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。由于城市建設發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，從而造成土地資源浪費，相關公共服務設施配套不齊全。

三、四川加快推進新型城鎮(zhèn)化的對策建議

針對目前四川城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題，為加快推進四川新型城鎮(zhèn)化建設，應提高新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學性，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村生態(tài)化和信息化以及加快新型城鎮(zhèn)化的制度改革。

（一）提高新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學性

1.加快健全和完善四川城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。各級政府應進一步完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃制度體系建設，不斷完善《四川省人民政府辦公廳關于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》《四川省人民政府關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》等政策意見，進一步加強對控制性詳細規(guī)劃的編制和審批，合理規(guī)劃公共服務設施、基礎設施的建設時序和空間布局，要改變傳統(tǒng)的注重建設層面的規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)結合不緊的毛病，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局無縫鏈接，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對區(qū)域城鎮(zhèn)的引領和帶動作用［1］。城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，既要考慮到中心城市對周邊地區(qū)的輻射，又要考慮到周邊地區(qū)對中心城市的支撐，要結合城市自身的特點和優(yōu)勢，如結合文化風俗、民族特色等方面，充分體現(xiàn)城市個性，促進城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調發(fā)展。

2.優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，推進城市群經(jīng)濟圈一體化建設步伐。目前四川城鎮(zhèn)體系的結構存在缺層斷檔，比如成都市的首位度過高，二級城市均質化。因此可根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源條件的不同，制定適合自身發(fā)展的模式。在發(fā)展成都平原、川南、川東北等四大城市群中心城市的同時，也要積極發(fā)展中小城市。通過中心城市向周邊城市進行要素流動，引導中心城市產(chǎn)業(yè)資源向中小城市和縣城集聚，培育出有地域文化特色、產(chǎn)業(yè)支撐能力較強的中小城市。此外，還要重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，重點發(fā)展那些基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，根據(jù)其所處的區(qū)位和自然資源條件，打造具有民族地區(qū)特色的大聚合小分散的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。

3.建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃評估和督查體系。由于勞動力等生產(chǎn)要素的轉移和流動是隨著市場和產(chǎn)業(yè)的變化而變化的，因此需要建立不同層次的城鎮(zhèn)化評估和督查體系，明確和細化評估方法、評估內(nèi)容、評估周期、評估部門以及評估報告上報的程序等事宜，重點評估城鎮(zhèn)經(jīng)濟水平增長和居民收入之間的協(xié)調關系，工業(yè)增長和城鎮(zhèn)化水平提升之間的協(xié)調關系等，提倡公眾參與規(guī)劃、審批和實施等全過程，鼓勵媒體參與監(jiān)督，并由政府成立專門的督察組定期對城鎮(zhèn)規(guī)劃、實施等情況進行監(jiān)督檢查，保證城鎮(zhèn)化工業(yè)化健康有序的發(fā)展。

（二）聯(lián)動推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村生態(tài)化和信息化

1.實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。一是優(yōu)化區(qū)域結構。各級政府可根據(jù)自身的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎和城市承載力等情形，編制好產(chǎn)城互動發(fā)展總體規(guī)劃；二是加強龍頭企業(yè)建設。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要培育龍頭企業(yè)，發(fā)揮好輻射帶頭作用。各地可以根據(jù)當?shù)氐氖袌鲂星閬碚{整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品為加工原料的龍頭企業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值；三是培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才。定期加強農(nóng)技人員業(yè)務培訓，及時了解掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的新方法、新技術，以便及時采納并全面推廣。

2.實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)化。發(fā)展城鎮(zhèn)化要注意與農(nóng)村生態(tài)化協(xié)調發(fā)展。各級政府應結合自身實際，充分考慮當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境容量和條件，合理開發(fā)和利用土地資源，不斷完善現(xiàn)代交通網(wǎng)絡和城市配套公共設施。同時還應強化政府對城鎮(zhèn)化建設中的環(huán)境監(jiān)管。通過提高企業(yè)環(huán)境違法成本，推行排污權有償使用和排污權交易制度，建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督檢測體系網(wǎng)絡等方式來加強環(huán)境監(jiān)管。

3.實現(xiàn)農(nóng)村信息化。一是加強基礎設施建設，重點加強農(nóng)村通信基礎設施的建設。根據(jù)各地差異，靈活制定收費標準，對于邊遠少數(shù)民族地區(qū)可以制定一些優(yōu)惠性的傾斜政策；二是加強政府的引導工作和資金支持。應當將政府主導和市場機制有機結合起來。在資金方面，政府可以實行政府補貼或稅收優(yōu)惠政策來引導企業(yè)投資；三是打造復合型人才。應重視和加強對四川各級政府和相關部門的領導干部信息化知識培訓工作，有目的地引進、培養(yǎng)和打造農(nóng)村信息化專業(yè)人才。

（三）加快新型城鎮(zhèn)化的制度改革

1.戶籍制度改革。一是推進戶籍制度改革要結合四川各地實際，不能搞“一刀切”，逐步放寬戶口遷移限制。根據(jù)四川實際情況，四川可以對成都這一特大城市嚴格控制人口規(guī)模，全面放開除成都以外的所有中小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制，合理確定大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，推進戶籍制度改革；二是創(chuàng)新流動人口的管理方式。可考慮出臺《四川省流動人口服務管理條例》，明確制定取消暫住證管理、推行居住證管理的相關制度，配套完善為流動人口服務的政策措施等，以此規(guī)范居住證、流動人口社會服務、管理等工作。

2.土地制度改革。一是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權主體，健全農(nóng)村土地流轉的法律保障和服務體系。政府應通過健全和完善相關的土地流轉法律法規(guī)，將農(nóng)戶的經(jīng)營權物權化，使其合法權益受到法律保護，以減少各主體之間的利益糾紛；二是加強土地流轉風險防范?？稍谕恋亓鬓D過程中引入保險機制，對土地流轉雙方的收入定期計提一定比例的風險基金，以減少因農(nóng)業(yè)投資失誤造成損失的風險［2］；三是謹慎對待土地流轉規(guī)?；l(fā)展。依據(jù)四川各地地理環(huán)境和自然資源等方面的差異，土地流轉規(guī)?；\作應該因地制宜，要把推進土地適度規(guī)模經(jīng)營與優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局相結合，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)帶，建設高水平的規(guī)模農(nóng)業(yè)基地；四是健全土地流轉管理服務機制。建立土地流轉服務中介組織和土地流轉信息庫，形成從省到鄉(xiāng)，自上而下的土地流轉供求信息網(wǎng)，將分散的農(nóng)村居住地向社區(qū)集中，便于成片集中規(guī)模經(jīng)營。

3.財稅和金融體制改革。一是深化稅制改革，擴大“營改增”實施范圍。比如可以將實施范圍擴大到房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、生活性服務業(yè)等領域，避免重復征稅；二是深化投融資體制改革，創(chuàng)新金融工具。政府應積極引導和鼓勵社會資本有序參與城鎮(zhèn)基礎設施建設和公共服務提供，比如推廣公私合作（PPP）模式，建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制［3］；在省內(nèi)鼓勵部分城市開展建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的試點工作，并對地方政府性債務實行限額控制和分類管理；三是加大對“三農(nóng)”領域的信貸支持力度，同時對開展農(nóng)村土地流轉貸款業(yè)務而導致?lián)p失的金融機構采取稅收減免、補貼等措施；四是加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險機制，提高金融風險管理水平。金融機構應不斷完善動產(chǎn)、不動產(chǎn)抵押等有效風險管控方式，建立“土地流轉主體+保險+信貸”的經(jīng)營方式，擴大農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村領域的覆蓋面。

4.行政體制改革。一是簡化審批程序，堅持依法審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該合理劃分市場和政府的權責范圍，建立起權力清單。凡是屬于權力清單以外的事項，一律不得審批，并加強事前、事中和事后監(jiān)管；二是健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構權力運行的監(jiān)督管理機制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機構的問責機制，將問責制和監(jiān)督考核的結構相結合，充分發(fā)揮群眾和網(wǎng)絡媒體的監(jiān)督作用，合理公正的評價政府工作人員的工作績效；三是理清層級關系，提升政府效能。依法界定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府在城鎮(zhèn)化建設過程中的權責關系，合理劃分兩者的事權、財權和人事權；四是配套相關政策，全方位提供要素保障［4］。在土地政策方面，可劃定適當土地數(shù)量指標用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，推進土地復墾開發(fā)，合理有效地利用土地資源；在財政政策方面，應加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金支持力度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村金融、項目建設、城市配套等城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃方面的資金支持。

［1］陳海霞，李鋒.河南省城鎮(zhèn)體系空間布局優(yōu)化的思路［J］.鄭州航空工業(yè)管理學院學報，2014（01）.

［2］顧鈺民.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與深化農(nóng)村土地制度改革［J］.經(jīng)濟縱橫，2014（03）.

［3］王保安.新型城鎮(zhèn)化與財稅體制改革［J］.行政管理改革，2014（07）.

［4］張?zhí)覙s.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐與思考［J］.成都行政學院學報，2013（04）.