官僚控制：“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的政治邏輯

文 （..江蘇師范大學(xué) 江蘇 徐州 ）

政府績(jī)效評(píng)估是政府管理的重要工具，包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。本文將之定義為“參與式”政府績(jī)效評(píng)估，所謂“參與式”政府績(jī)效評(píng)估是指公民作為評(píng)估主體，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)的活動(dòng)。［1］公民評(píng)議政府績(jī)效體現(xiàn)出政府與公民關(guān)系的深刻變革，是公民參與的重要途徑，是政府績(jī)效評(píng)估的基本手段。［2］如何建立公民參與政府績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制？如何提高“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的有效性？要回答這些問(wèn)題，必須從更廣闊的背景出發(fā)，討論政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的邏輯基礎(chǔ)和價(jià)值所在。

一、“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的理論邏輯

瓊斯等人從效率、效果、責(zé)任和公平四個(gè)方面區(qū)分了政府服務(wù)績(jī)效的政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯，這一分析框架對(duì)于引進(jìn)公民參與政府績(jī)效的評(píng)估具有很強(qiáng)的啟發(fā)意義。［3］

首先，經(jīng)濟(jì)邏輯。政府吸納公民參與政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)邏輯包括效率和效果。所謂效率就是在一定資源投入后產(chǎn)出結(jié)果的最大化，而效果是指目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。效率方面，公民參與政府績(jī)效評(píng)估作為內(nèi)部評(píng)估的有效補(bǔ)充，有利于打破上下級(jí)信息不對(duì)稱的桎梏，將公民滿意度放在首要位置，促進(jìn)行政效率的提高并加強(qiáng)對(duì)政府行政部門的社會(huì)監(jiān)督。效果方面，政府部門在“眾目睽睽”之下必然重視決策的科學(xué)性、合理性和合法性，因此，有利于政府及其工作人員堅(jiān)持民生導(dǎo)向，不斷提高服務(wù)水平。

其次，公共責(zé)任邏輯。責(zé)任和公平屬于政府服務(wù)績(jī)效的政治邏輯。與效率和效果相比，責(zé)任和公平的度量超越了政府服務(wù)績(jī)效的成本和量化分析，而把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注政府服務(wù)對(duì)公眾或特定群眾的影響程度。公民參與政府績(jī)效評(píng)估不僅有利于明確政府管理的公共服務(wù)導(dǎo)向和公共責(zé)任意識(shí)，而且公民參與的拓展也會(huì)拉近政府與公眾的距離，增進(jìn)公眾對(duì)政府的理解和信任，從而推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。［4］

亨廷頓在 《難以抉擇：發(fā)展中國(guó)家的政治參與》中指出，政府的抉擇對(duì)于公民參與有著重要的影響。［5］在我國(guó)，“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的興起離不開政府的支持與引導(dǎo)。如果按照上述理論邏輯推導(dǎo)下去，政府希望通過(guò)吸納公民參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，幫助其彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估缺陷、提高行政效率、提升公眾信任，那么我們有理由期待這樣一幅圖景：態(tài)度方面，政府積極鼓勵(lì)公眾參與，以開放的心態(tài)接受公民的意見；制度保障方面，完善公民利益表達(dá)機(jī)制和參與保障機(jī)制，力求民意順暢表達(dá)；評(píng)估結(jié)果方面，認(rèn)真對(duì)待評(píng)估結(jié)果，并能針對(duì)公民的需求和所反映的問(wèn)題做出及時(shí)有效的改進(jìn)。這樣一幅通過(guò)邏輯推理而展開的想象圖景與制度實(shí)踐是吻合的嗎?如果將目光投注到實(shí)踐層面，我們很快發(fā)現(xiàn)：一方面，“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估結(jié)果未能公開并充分應(yīng)用，不利于加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督并提升政府行政效率。其次，“參與式”政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中易流于形式，公民參與的權(quán)利缺乏必要的保障，難以避免“運(yùn)動(dòng)式”的特征。

二、“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)構(gòu)——功能沖突

通過(guò)對(duì)“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)考量，公民參與政府績(jī)效評(píng)估的效率和公共責(zé)任功能未能充分發(fā)揮作用，這就需要從其結(jié)構(gòu)探求原因。

1.“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估主體。目前的政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，公眾作為評(píng)價(jià)主體參與評(píng)估的方式主要有兩種：一種是不特定的社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)主體。另一種是按照職業(yè)或政治身份參與活動(dòng)。公眾在政府績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域受到前所未有的重視，成為中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的一個(gè)最重要的主體。

2.“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估對(duì)象及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。“參與式”績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)決定了評(píng)估對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)性和主觀性。公民的知識(shí)結(jié)構(gòu)及文化素質(zhì)各不相同，但為了吸納更多的公民參與到評(píng)估活動(dòng)中，政府就不得不去除“專業(yè)化”和“技術(shù)化”，將評(píng)估對(duì)象設(shè)置為籠統(tǒng)的行政維度，以照顧多數(shù)參評(píng)者，設(shè)置如下評(píng)估對(duì)象：依法行政、職能轉(zhuǎn)變、政務(wù)公開、廉潔反腐等。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)也與“參與式”相契合，大體圍繞公眾對(duì)政府活動(dòng)的“滿意度”問(wèn)題展開，一般設(shè)有 “非常滿意”“滿意”“比較滿意”、“不滿意”等選項(xiàng)，盡管有些地方政府通過(guò)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)，但依然體現(xiàn)大規(guī)模“參與式”政府績(jī)效評(píng)估中評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主觀性的特點(diǎn)。因此在“參與式”政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，政府采集到的公眾評(píng)價(jià)多是基于政府宏觀上的職能和效能的主觀評(píng)價(jià)，具有很強(qiáng)的個(gè)人主觀色彩，這些主觀心理感受和體驗(yàn)成為評(píng)價(jià)政府活動(dòng)效果的指標(biāo)。

3.“參與式”政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的方式。參與人數(shù)的多少和規(guī)模的大小，成為“參與式”政府績(jī)效評(píng)估成敗與否的關(guān)鍵衡量指標(biāo)，從“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)構(gòu)框架看，它既希望吸納公眾參與，并突出公眾的主體地位，又缺乏專業(yè)有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制?；氐健皡⑴c式”政府績(jī)效評(píng)估的理論邏輯，引入公民對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，其目的包括內(nèi)部效率邏輯和外部公共責(zé)任邏輯。但是，有必要注意到，內(nèi)部效能優(yōu)化所需的手段與外部公眾對(duì)公共責(zé)任的感受可能并不完全一致，有時(shí)甚至是沖突的，內(nèi)部效率優(yōu)化所指向的評(píng)價(jià)指標(biāo)具有專業(yè)性、數(shù)量化等特征，而公眾對(duì)政府績(jī)效的感受大多是主觀的、一般性的。這就意味著，在引入公眾參與對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的實(shí)踐過(guò)程中，這一制度本身可能存在內(nèi)部動(dòng)因和外部動(dòng)因之間的潛在緊張關(guān)系，存在著結(jié)構(gòu)和功能上的沖突。

三、“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的政治邏輯

引入公眾參與來(lái)對(duì)政府公共管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，實(shí)質(zhì)是一種官僚控制，其目的包括了頂層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)和官僚機(jī)構(gòu)對(duì)公民參與的雙重控制。具體而言，一方面，需要公民參與。在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中需要引入公眾測(cè)評(píng)，自下而上地加強(qiáng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)制，并且實(shí)現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)層自上而下垂直控制的對(duì)接；另一方面，公民參與可控。官僚制組織是社會(huì)控制的理想形式，通過(guò)制度建設(shè)來(lái)規(guī)范公眾的參與行為，使參與保持在有序和可控的范圍內(nèi)。

官僚控制?！皡⑴c式”政府績(jī)效評(píng)估，實(shí)質(zhì)是官僚領(lǐng)導(dǎo)層意愿借助民意，加強(qiáng)對(duì)下屬官僚的政治控制。首先，官僚制組織的控制導(dǎo)向失靈。理論上，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)組織自身的控制，官僚制組織必須謀求其目標(biāo)的明確性和統(tǒng)一性，但有些情況是難以避免的，如“非正式結(jié)構(gòu)”和“潛在”目標(biāo)的現(xiàn)象。［6］這就可以很好地解釋“參與式”政府績(jī)效評(píng)估制度的結(jié)構(gòu)和功能沖突，雖然官僚領(lǐng)導(dǎo)層提倡公民參與，并要求制定保障公民參與政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)制度保障，但是，我國(guó)地方政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府規(guī)定，他們的職業(yè)發(fā)展完全在上級(jí)政府的掌控之下，因此會(huì)出現(xiàn)一些“潛在”的政績(jī)導(dǎo)向。其次，目標(biāo)管理責(zé)任制難以避免官僚控制失靈的弊端。我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出典型的“壓力型體制”，地方政府通過(guò)任務(wù)指標(biāo)的“層層加碼”向下級(jí)施加更大任務(wù)壓力，迫使下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交待的任務(wù)。［7］但是，根據(jù)唐斯指出的官僚組織內(nèi)部控制三大定律中的控制遞減規(guī)律，即組織規(guī)模越大，頂層官員對(duì)組織行為的控制力越弱，［8］再加上一些地方政府掌握著豐富的資源及官僚自主性等因素的影響，自上而下的縱向問(wèn)責(zé)經(jīng)常出現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制失靈，因此，這種向上負(fù)責(zé)的制度安排，很難避免官僚控制失靈的弊端，而且一定程度上還阻礙了民意對(duì)于政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。最后，“參與式”政府績(jī)效評(píng)估是控制官僚的一種新形式。為了盡可能加強(qiáng)對(duì)官僚組織的控制，采用特殊的機(jī)制是有必要的。因此，為防止上述現(xiàn)象，一些地方政府試圖借助“民評(píng)官”等公眾參與的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)控制官僚的意圖，公民參與政府績(jī)效評(píng)估就是其中重要的一種形式。以期彌補(bǔ)內(nèi)部績(jī)效評(píng)估的不足，其目的是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部與外部控制、垂直與水平監(jiān)督的統(tǒng)一，它也是“壓力型”官僚控制模式的有益補(bǔ)充。

參與控制。從歷史比較的眼光看，“參與式”績(jī)效評(píng)價(jià)相較于以往的群眾監(jiān)督、沖擊官僚機(jī)構(gòu)的做法是有進(jìn)步的，它對(duì)于控制官僚和公民參與富有雙重意義，一方面，參與式績(jī)效評(píng)價(jià)模式的引入，與目前政府所關(guān)注的治理理念和目標(biāo)的變遷有很大關(guān)聯(lián)性。正像亨廷頓指出的那樣，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民的參與意愿不斷增強(qiáng)，這時(shí)候政府如果不順應(yīng)民意，會(huì)引起社會(huì)矛盾甚至沖突，因此領(lǐng)導(dǎo)層和各級(jí)政府提倡公民參與。另一方面，實(shí)現(xiàn)公民參與的有序可控。采用“參與”的形式，除了更廣泛獲得民眾支持與合作，加強(qiáng)政府活動(dòng)的合法性基礎(chǔ)外，更重要的是，這種“參與式”的評(píng)估方式利于官僚機(jī)構(gòu)的對(duì)公民參與范圍、內(nèi)容、深度的控制，從而避免出現(xiàn)爆發(fā)式的公民參與，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩等不穩(wěn)定問(wèn)題。

四、“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的制度過(guò)程提升路徑

如何提高公民參與政府績(jī)效評(píng)估的能力？這不僅需要加強(qiáng)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的制度保障建設(shè)，不斷尋求制度層面的創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)性、復(fù)雜性、內(nèi)聚性的公民參與制度體系。然而，民主的原則要真正根植于現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)精良、行動(dòng)有效的公民參與的過(guò)程管理同樣重要。

1.制度層面。一是切實(shí)的法律保障。目前我國(guó)缺乏保障公民參與政府績(jī)效評(píng)估的法律規(guī)范，這就使“參與式”政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估主體缺乏參與依據(jù)及保障，不利于公眾對(duì)政府持續(xù)的有效的監(jiān)督；二是科學(xué)的評(píng)估制度設(shè)計(jì)。評(píng)估信息是公民參與政府績(jī)效評(píng)估的前提，因此要進(jìn)一步加快政務(wù)公開進(jìn)程，建設(shè)政府評(píng)估信息透明化和公開化制度；公民參與政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)需要具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，并堅(jiān)持公共責(zé)任和服務(wù)民生的價(jià)值導(dǎo)向；完善公民參與政府績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制，建立公民參評(píng)過(guò)程中三位一體的立體監(jiān)督體系，暢通公民監(jiān)督和大眾媒體監(jiān)督的渠道；三是建立公開明確的回應(yīng)機(jī)制。針對(duì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，政府要積極公開并合理應(yīng)用，可以采用網(wǎng)上公開評(píng)議的方式，既降低了成本又便于公民了解并監(jiān)督評(píng)議的進(jìn)程，從而可以有效彌合“參與式”政府績(jī)效評(píng)估結(jié)構(gòu)和功能之間的落差。

2.過(guò)程層面。一是適當(dāng)提前公民參與的時(shí)機(jī)。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估通常是在基本方案決定之后才被吸納、批準(zhǔn)和鼓勵(lì),而不是評(píng)議被提出之前。因此，在“參與式”政府績(jī)效評(píng)估中，我們必須適當(dāng)前移公民參與的時(shí)機(jī)，讓公民參與評(píng)估周期的確定、評(píng)估內(nèi)容的選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定；二是理性選擇公民參與的形式。根據(jù)公民參與深度和對(duì)政策的影響力大小,托馬斯教授提出了公民參與的四類主要形式：政府自主決策或改良式自主決策；以獲取政策信息為目標(biāo)的公民參與；以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公民參與；由公民或公民組織主動(dòng)發(fā)起的參與。［11］公共管理者應(yīng)該根據(jù)特定的評(píng)議主題、不同的評(píng)議目標(biāo)及評(píng)議過(guò)程，合理選擇和設(shè)計(jì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的形式，為了降低成本，網(wǎng)絡(luò)評(píng)議是值得大力推崇的；三是精心設(shè)計(jì)公民參與的程序。首先，周密而細(xì)致的準(zhǔn)備。讓公眾明確參與的具體時(shí)間、渠道及議題，充分發(fā)揮大眾傳媒的宣傳作用。其次，理性而有序的過(guò)程。有效引導(dǎo)公民參與的層次，有序管理公民參與政府績(jī)效評(píng)議的現(xiàn)場(chǎng)；四是審慎回應(yīng)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果。及時(shí)、公開反饋評(píng)估結(jié)果，同時(shí)還要注重細(xì)節(jié)的人性化，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難及無(wú)法使用網(wǎng)絡(luò)的弱勢(shì)群體，要進(jìn)行單獨(dú)的反饋與溝通。

總之，持續(xù)的“參與式”績(jī)效評(píng)價(jià)的功能改善了政民關(guān)系，它對(duì)于控制官僚和公民參與富有雙重意義，在管理干部的同時(shí)也兼顧了維系穩(wěn)定和解決民生問(wèn)題。但是，如何將此項(xiàng)制度持續(xù)下去，這不僅要完善現(xiàn)有的制度，形成制度化的公民參與政府評(píng)估形式，還有賴于在民主的過(guò)程中，不斷提高公民參與能力，提高公民參與意識(shí)。

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