能動(dòng)司法理念下行政訴訟司法建議探析

楊 嬌

（中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙，410004）

近年來(lái)，隨著“服務(wù)大局、能動(dòng)司法”等司法理念的提出，社會(huì)的發(fā)展迫使人民法院不能只局限于現(xiàn)實(shí)中個(gè)案的

公平與正義，而是要求法院在案件審理過(guò)程中盡可能發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)工作中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，從而督促相關(guān)單位和個(gè)人就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整改，以防止類(lèi)似的事件再次發(fā)生。雖然行政訴訟司法建議被人民法院廣泛運(yùn)用行政審判活動(dòng)中，但由于其缺乏理論支撐，而僅僅被當(dāng)做法院工作中的一種工作方法或技巧。本文擬對(duì)能動(dòng)司法理念下行政訴訟司法建議進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，提出我國(guó)司法建議制度的阻滯性因素，進(jìn)而提出完善我國(guó)行政訴訟司法建議制度的有效對(duì)策，這對(duì)于我國(guó)行政訴訟司法建議的制度化和規(guī)范化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本概念闡釋

（一）能動(dòng)司法的概念及基本理念

當(dāng)前我國(guó)的能動(dòng)司法主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是司法個(gè)案中實(shí)現(xiàn)能動(dòng)司法；二是近年來(lái)逐步開(kāi)展的司法改革。近年來(lái)，雖然能動(dòng)司法已在我國(guó)司法系統(tǒng)全面推行，但對(duì)于什么是能動(dòng)司法學(xué)者可謂仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。筆者認(rèn)為，能動(dòng)司法是為了化解各種社會(huì)矛盾，以期達(dá)到追求實(shí)質(zhì)正義的目的，強(qiáng)調(diào)在司法運(yùn)行的過(guò)程要充分發(fā)揮法院和法官的主觀能動(dòng)性，從而克服僵化性司法和法律滯后性所導(dǎo)致的缺陷，最終實(shí)現(xiàn)司法的社會(huì)效果和法律效果有機(jī)統(tǒng)一的一種司法理念與實(shí)踐。

能動(dòng)司法具有如下基本理念：第一，與時(shí)俱進(jìn)的理念。司法理念不會(huì)一成不變，它往往會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷的更新與完善。能動(dòng)司法也不例外，它在適用法律與司法行動(dòng)等方面具有與時(shí)俱進(jìn)的特質(zhì)。由于成文法不能夠?qū)π鲁霈F(xiàn)的所有案例都適用，這就需要發(fā)揮司法能動(dòng)的積極作用，并充分發(fā)揮法官的自由裁量權(quán)以保證案例的判決符合社會(huì)正義的目的。由此我們不難看出，司法能動(dòng)具有與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)。第二，求真務(wù)實(shí)的理念。所謂求真務(wù)實(shí)是指要實(shí)事求是，按事物的規(guī)律去實(shí)踐和行動(dòng)。求真務(wù)實(shí)體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，就是在審理案件過(guò)程中，一定要以事實(shí)為依據(jù)，注重社會(huì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)查研究。第三，以人為本的理念。以人為本司法理念主要表現(xiàn)為以人性化司法方法體現(xiàn)法官政治問(wèn)題司法化的技巧。

（二）行政訴訟司法建議的概念

司法建議作為一種重要制度，在司法實(shí)踐發(fā)揮了重要的作用。法院發(fā)出司法建議書(shū)的類(lèi)型也會(huì)因訴訟程序的不同而有所差別，就行政訴訟而言，法院一般僅能審查和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為，而不能通過(guò)判決或決定的方式糾正行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)過(guò)程中的不合理行為，因此，在這種情形下，法院為了糾正行政機(jī)關(guān)的不合理行為，往往會(huì)采取司法建議的形式向行政機(jī)關(guān)發(fā)出建議，這就是“行政訴訟司法建議”。因此，行政訴訟司法建議可界定為在行政審判過(guò)程中，人民法院發(fā)現(xiàn)某些雖與案件有關(guān)但不宜由法院直接處理的問(wèn)題，可向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出合理化的建議，并要求其予以解決和處理的活動(dòng)。

二、能動(dòng)司法理念下我國(guó)行政訴訟司法建議的現(xiàn)狀

（一）行政訴訟司法建議的實(shí)踐現(xiàn)狀

從各地的司法實(shí)踐我們可以看出，近年來(lái)，最高人民法院對(duì)行政訴訟司法建議制度給予了高度的重視，地方各級(jí)法院也在最高人民法院的指示下積極探索司法改革的新路，創(chuàng)造性地開(kāi)展行政訴訟司法建議，如今，行政訴訟司法建議制度已在各地司法實(shí)踐中得以流行與推廣。浙江省高級(jí)人民法院頒布了《進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判司法建議工作的通知》和《行政審判司法建議指南》等文件，為規(guī)范行政訴訟司法建議的形式、適用范圍、操作程序及內(nèi)容等；此外，一些基層法院也在司法實(shí)踐積極運(yùn)用行政訴訟司法建議制度，并創(chuàng)新司法建議方式方法，從而取得了一定的成效。

行政訴訟司法建議制度越來(lái)越普遍地應(yīng)用于法院實(shí)踐當(dāng)中，從而成為一項(xiàng)與行政審判相對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)法律行為。正如有學(xué)者所言：“行政訴訟司法建議制度在實(shí)踐中的運(yùn)作情況已大大突破了現(xiàn)行法律文本的界定，成為法院在行政審判實(shí)踐中缺失法律依據(jù)情況下的‘合法行為’?！币虼耍姓V訟司法建議制度逐漸被各級(jí)法院所重視，其由之前的處于邊緣化地位轉(zhuǎn)向現(xiàn)今的行政訴訟領(lǐng)域的一項(xiàng)重要的司法制度。無(wú)怪乎有學(xué)者說(shuō)：“行政訴訟司法建議地位由原本處于邊緣化地位的司法建議制度已經(jīng)上升為行政審判的中心制度，成為與行政判決、裁定及決定并駕齊驅(qū)的第四類(lèi)重要的行政訴訟法律文書(shū)?！?/p>

當(dāng)前，有三個(gè)比較突出的問(wèn)題存在于我國(guó)行政訴訟司法建議實(shí)踐領(lǐng)域：一是行政訴訟司法建議的質(zhì)量低下，其主要體現(xiàn)為司法建議缺乏針對(duì)性和建設(shè)性不足，司法建議內(nèi)容空洞膚淺，沒(méi)有說(shuō)服力，司法建議的操作性較差。二是從行政訴訟司法建議發(fā)送的數(shù)量偏少，由于各地法院對(duì)于行政訴訟司法建議的重視程度不一樣，各地在司法建議工作開(kāi)展方面也出現(xiàn)了地區(qū)間的不平等現(xiàn)象，甚至許多地方法院只是將行政訴訟司法建議當(dāng)作完成單位績(jī)效考核的一個(gè)任務(wù)。三是司法建議的實(shí)施效果不免理想。正是由于行政訴訟司法建議制度與行政審判相比不具有強(qiáng)制力，許多行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有高度重視法院的司法建議，從而造成即使是一些質(zhì)量較高的司法建議到了行政機(jī)關(guān)手上也會(huì)無(wú)人理會(huì)。

（二）行政訴訟司法建議的阻滯性因素

1.合法性不足

從現(xiàn)實(shí)的法律規(guī)定來(lái)看，行政訴訟司法建議的強(qiáng)制力僅僅能力在行政裁判的執(zhí)行中得以體現(xiàn)，然而，即使是其在行政裁判中所表現(xiàn)出的強(qiáng)制力也在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐很少運(yùn)用。由此我們可以看出，正是由于行政訴訟司法建議的合法性不足，使得其難以真正結(jié)出“推動(dòng)行政法治和化解預(yù)防糾紛”之果，因此，突破這種困境，我們應(yīng)明確行政訴訟司法建議的效力邊界，并建立健全相應(yīng)的司法保障機(jī)制。

2.合理性缺失

社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，公眾面臨的矛盾與沖突日益增多，行政訴訟司法建議制度運(yùn)用其能動(dòng)性的特質(zhì)，在化解矛盾與避免沖突方面起到了不可或缺的作用。然而由于司法建議制度是一種新的司法實(shí)踐方式，并不有法律的統(tǒng)一規(guī)范，這就使得許多法院發(fā)送的司法建議書(shū)內(nèi)容流于形式、，缺乏法律法規(guī)支持，缺乏可操作性。因此，法官要努力探討問(wèn)題的性質(zhì)，尋找問(wèn)題的癥結(jié)。

3.規(guī)范性不強(qiáng)

雖然在一些地方法院規(guī)定了行政訴訟司法建議書(shū)的格式，但大多數(shù)法院在制定行政訴訟司法建議書(shū)時(shí)十分隨意，并無(wú)統(tǒng)一化的規(guī)范。行政訴訟司法建議書(shū)具有弱強(qiáng)制的性質(zhì)，因此，行政訴訟司法建議要具有統(tǒng)一的格式，才能夠使保證其規(guī)范性。許多行政訴訟司法建議書(shū)在歸檔方面存在著嚴(yán)重的缺陷，甚至一些行政訴訟司法建議書(shū)存在著遺失的現(xiàn)象，而一些建議書(shū)如果能夠妥善保存下來(lái)就會(huì)對(duì)行政訴訟案例的解決以及社會(huì)管理問(wèn)題的有效處理具有重要的參考價(jià)值。

4.結(jié)構(gòu)性失衡

“強(qiáng)行政、弱司法”的體制反映了現(xiàn)行司法管理體制下行政與司法的關(guān)系。具體而言，由于法院的財(cái)權(quán)和人事權(quán)為地方黨委和政府所掌控，法院在進(jìn)行司法審判時(shí)其中立性和獨(dú)立性會(huì)受到嚴(yán)重的影響。因此，在這種情形下，有人認(rèn)為用行政訴訟司法審查來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為則幾乎不可能，法院與政府之間長(zhǎng)期不均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系往往會(huì)使法院的司法權(quán)威受到抑制，而政府的權(quán)力則會(huì)不斷擴(kuò)張，這樣一來(lái)，就會(huì)使得行政訴訟陷入一種十分尷尬的境地：民眾指責(zé)法院不能維護(hù)其合法權(quán)益，政府認(rèn)為法院沒(méi)有大局意識(shí)，而法官又抱怨沒(méi)有良好的司法環(huán)境。為了改變這種困境，在現(xiàn)實(shí)工作中，法院往往會(huì)主動(dòng)向地方黨委和政府匯報(bào)工作，并爭(zhēng)取黨委和政府的有力支持，從而利用各種環(huán)境資源來(lái)達(dá)到政府與法院之間的良性互動(dòng)關(guān)系等。

三、能動(dòng)司法理念下我國(guó)行政訴訟司法建議的完善舉措

（一）強(qiáng)化行政訴訟司法建議的法律地位

1.在立法上明確規(guī)定人民法院在行政訴訟中享有司法建議權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為：“在修改《人民法院組織法》時(shí)，在其第二章‘人民法院的組織和職權(quán)’部分規(guī)定司法建議相關(guān)內(nèi)容，因?yàn)椤度嗣穹ㄔ航M織法》在該部分既規(guī)定了人民法院的裁判職能，也規(guī)定了非裁判職能，司法建議作為法院的非裁判職能在該部分規(guī)定較為妥當(dāng)?！蔽ㄓ腥绱?，才能使人民法院在行政訴訟中采用司法建議來(lái)預(yù)防和化解行政糾紛奠定合法的法律基礎(chǔ)。

2.在立法上明確規(guī)定行政訴訟中司法建議的制作主體、發(fā)送對(duì)象等基本要素

各地人民法院在行政訴訟中發(fā)出司法建議的時(shí)常常不夠規(guī)范，特別是在制作主體，發(fā)送對(duì)象等規(guī)定方面不夠明確與統(tǒng)一。因此，應(yīng)由法律規(guī)定人民法院在向行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織發(fā)送行政訴訟司法建議的時(shí)候也要向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)單位抄送一份司法建議書(shū)，這有利于行政機(jī)關(guān)更為重視行政訴訟司法建議，從而使行政機(jī)關(guān)工作所面臨的問(wèn)題能夠及時(shí)有效的得以解決。

3.在立法上明確規(guī)定行政訴訟中司法建議制度的程序要求

總體而言，我國(guó)應(yīng)在立法上明確規(guī)定如下幾個(gè)方面的行政訴訟司法建議程序：（1）制作程序。行政訴訟中司法建議制度的由案件承辦人首先進(jìn)行草擬，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)審理實(shí)情進(jìn)行制作，“普通程序的案件經(jīng)合議庭討論后送行政庭負(fù)責(zé)人審查，再交由分管院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。尚若涉及特別重大的問(wèn)題及重要部門(mén)的司法建議，應(yīng)提交審判委員會(huì)討論為妥。”（2）送達(dá)程序。送達(dá)程序既是人民法院與被建議行政主體溝通橋梁順暢的保證，又是行政訴訟中司法建議順利運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）反饋程序。在立法上規(guī)定反饋程序時(shí)主要是要明確規(guī)定司法建議反饋的內(nèi)容與時(shí)限，它是行政訴訟司法建議能否取得實(shí)質(zhì)性效果的保證。

（二）提升行政訴訟司法建議的質(zhì)量

在我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐中，結(jié)構(gòu)不甚完整，缺乏邏輯性往往是人民法院處理行政訴訟所發(fā)送的司法建議存在的基本問(wèn)題，提出的建議對(duì)策也并非足夠合理，從而使得行政機(jī)關(guān)無(wú)法采納行政機(jī)關(guān)提供的合理性建議，其所指出的問(wèn)題僅限于個(gè)案情形。在向相關(guān)行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政職權(quán)的組織發(fā)送司法建議時(shí)應(yīng)有觀察社會(huì)矛盾的洞察力，與此同時(shí)發(fā)送司法建議時(shí)將自己作為服務(wù)者而非不是管理者，提出的司法建議要及時(shí)、要中肯、要可行，要有良好的工作態(tài)度和提出高水平的專業(yè)意見(jiàn)，用真心誠(chéng)意的服務(wù)，使接受被建議的行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政職權(quán)的組織能夠予以接受與認(rèn)同。

（三）建立健全行政訴訟司法建議的相關(guān)機(jī)制

1.建立行政訴訟司法建議的公開(kāi)機(jī)制

具體而言，建立行政訴訟司法建議公開(kāi)機(jī)制需要做好如下幾點(diǎn)：（1）公開(kāi)行政審判白皮書(shū)。行政審判白皮書(shū)上所反映的問(wèn)題是具有解決現(xiàn)實(shí)的迫切性，而且許多問(wèn)題具有一定的代表性；其次，與格式混亂、水平不一的各種司法建議書(shū)相比，行政審判白皮書(shū)更具權(quán)威性和規(guī)范性，從行政審判白皮書(shū)開(kāi)始完善公開(kāi)機(jī)制做起，使得行政訴訟建議的社會(huì)效果不斷得到增大。（2）建立司法建議信息庫(kù)。當(dāng)前司法建議缺乏嚴(yán)格的檔案管理機(jī)制，僅存在紙面上的司法建議；既不利于向社會(huì)公開(kāi)，也不利于日常管理，同時(shí)也不利于社會(huì)調(diào)查和學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究。為此，法院要與行政機(jī)關(guān)之間建立行政訴訟司法建議共享機(jī)制，這就要建立和完善司法建議信息庫(kù)，從而使法院和行政機(jī)關(guān)都能夠了解到行政機(jī)關(guān)在管理工作作中出現(xiàn)的問(wèn)題，為促進(jìn)各種問(wèn)題的解決起著良好的教育作用。

2.建立司法建議工作管理機(jī)制。首先，規(guī)范司法建議的審核起草程序。當(dāng)前在司法實(shí)踐當(dāng)中，司法建議的效力不一，有由業(yè)務(wù)庭名義發(fā)出的，有由承辦法官簽發(fā)的，也有由法院名義發(fā)出的。在實(shí)際工作中，往往法院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)建議書(shū)可能更有權(quán)威性，而辦案法官可能了解案情。因此，在司法建議書(shū)的疑難問(wèn)題可由法官牽頭，起草工作則由各辦案法官負(fù)責(zé)，并與調(diào)研室、業(yè)務(wù)庭人員及其他有專業(yè)知識(shí)人員共同進(jìn)行起草，在以法院名義送達(dá)之前，要送交專門(mén)機(jī)關(guān)審核和統(tǒng)一備案。

3.建立科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制，努力做好如下幾個(gè)方面的工作：第一，應(yīng)將對(duì)法官的業(yè)務(wù)考核與制作司法建議書(shū)的質(zhì)量、反饋效果等掛鉤，對(duì)于能夠制定較高質(zhì)量的行政訴訟司法建議的法官以及行政訴訟司法建議被行政機(jī)關(guān)經(jīng)常采納的法官應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。第二，在考核標(biāo)準(zhǔn)方面，不能簡(jiǎn)單地將行政訴訟司法建議書(shū)的發(fā)送數(shù)量與回復(fù)的數(shù)量作為考核的主要依據(jù)，要將行政訴訟司法建議得到行政機(jī)關(guān)認(rèn)可并予以實(shí)施作為主要考核指標(biāo)。第三，大力開(kāi)展行政訴訟司法建議書(shū)制作質(zhì)量評(píng)比活動(dòng)，獎(jiǎng)勵(lì)一些能夠作出高質(zhì)量建議書(shū)的法官，激發(fā)大家制作行政訴訟司法建議書(shū)的熱情，提高法官對(duì)建議書(shū)的重視程度。

4.建立有效的監(jiān)督反饋機(jī)制。司法建議的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是一個(gè)“發(fā)出——反饋——監(jiān)督”的過(guò)程，并非一個(gè)單向的建議書(shū)發(fā)送過(guò)程。因此，人民法院不能夠期望行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟司法建議進(jìn)行有效反饋的自覺(jué)性，而應(yīng)建立有效的針對(duì)行政訴訟司法建議的監(jiān)督反饋機(jī)制。

5.建立司法與行政良性互動(dòng)協(xié)作機(jī)制。從某種程度上講，司法權(quán)和行政權(quán)存在的目的都是為了社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定而服務(wù)，這就決定了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間具有巨大的合作空間。良好的行政審判與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制既能促使法院裁判的順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)裁判政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一，又能提升行政機(jī)關(guān)的依法行政能力，從而提高其行政的民主化、科學(xué)化與法制化程度。

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