民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐的困境與對策

汪小娟

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

一、民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源存在的問題

由于歷史發(fā)展的原因，民族傳統(tǒng)文化的影響使民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源存在的問題日益嚴重，如放牧、濫伐、破壞和氣候變化等。在許多民族貧困地區(qū)，牲畜游牧的增加已超出牧區(qū)所能承受的能力，有些民族貧困地區(qū)，過度放牧，導致土壤生產(chǎn)率下降，造成了環(huán)境與資源的流失。民族貧困地區(qū)淡水資源缺乏，人們?nèi)找嫦牡牟粩嘣黾樱瑢е碌Y源嚴重短缺。目前，民族地區(qū)用水量比20世紀初增加了近10倍，每年以30%速度增加，我國淡水資源并不豐富，且分布不均衡，有的民族貧困地區(qū)嚴重缺水，成為許多民族貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，嚴重影響環(huán)境與資源的發(fā)展。民族貧困地區(qū)耕地不斷減少和退化，進入21世紀以來，少數(shù)民族地區(qū)人口不斷增長，非農(nóng)業(yè)用地也不斷增加，造成許多民族貧困地區(qū)嚴重的土地荒漠化和水土流失，使耕地退變，民族貧困地區(qū)人均耕地面積也在逐年下降。民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源嚴重污染，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，開采礦山，有限的資源急劇減少，而且留下了廢氣、廢水、廢渣，民族貧困地區(qū)公共環(huán)境與資源自我保護意識淡薄，區(qū)域廣闊，不易監(jiān)管，造成了環(huán)境資源污染、浪費。民族貧困地區(qū)野生動植物資源日益減少。近年來，少數(shù)民族人口不斷增加，毀林開荒造成民族貧困地區(qū)森林資源被破壞，長期使用農(nóng)藥及污染物的排放，野生動植物棲息地環(huán)境被破壞，野生珍貴藥用植物不斷減少，很多資源處于瀕危狀態(tài)和絕跡狀態(tài)。民族地區(qū)貧困導致環(huán)境與資源不斷被破壞，環(huán)境與資源日益惡化將導致民族地區(qū)更加貧困，改善民族地區(qū)環(huán)境與資源發(fā)展更為重要，依法治理民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源尤為重要。[1]

二、民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐困境的原因分析

（一）民族貧困地區(qū)“公有物品”事不關己思想

在民族貧困地區(qū)，礦產(chǎn)、土地、草原、森林、生物、野生動植物、水、海洋、氣候?qū)儆诠形锲?，關系不到自己的個人利益，在日常的行為中，大肆開采礦產(chǎn)，亂砍亂伐，過度放牧。我國少數(shù)民族貧困地區(qū)長期靠畜牧業(yè)和采伐業(yè)為生，利用國家的草原，森林等環(huán)境資源作為生產(chǎn)和生活資料，導致公有資源過度使用和濫用，加劇了環(huán)境資源的惡化，使法制實踐比較困難。環(huán)境污染嚴重，工廠里的污水，廢氣隨意排放，工廠為了自身的利益，私自將污水垃圾排入河流中，河流污染，水資源遭到破壞。“公有物品”思想會慢慢侵蝕掉民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源。

（二）民族貧困地區(qū)公民法制意識淡薄，守法意識差

少數(shù)民族貧困地區(qū)地處偏遠，交通不便，經(jīng)濟落后，教育相對落后，法制宣傳不易普及到，少數(shù)民族貧困地區(qū)許多群眾只知道享受美好環(huán)境資源的權利。沒意識到自己也負有履行保護環(huán)境資源的義務，他們法制意識淡薄，當自己的家園受到破壞時，沒有內(nèi)在的法制理念、價值取向，也沒有積極主動的法制行為和自覺的守法意識。正如馬克思指出的：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。法律義務也是法律責任，義務規(guī)范要求的作為與不作為要令行禁止，法律主體如果都能這樣對待義務，就必然有助于權利的實現(xiàn)，建立起良好的環(huán)境資源秩序。

（三）民族貧困地區(qū)對環(huán)境資源在意識形態(tài)上的認識誤區(qū)

民族貧困地區(qū)群眾長期以來認為環(huán)境資源是無限的、無價的，這種思想體現(xiàn)在社會活動、經(jīng)濟活動等各種意識形態(tài)中，導致人們往往犧牲環(huán)境資源來換取經(jīng)濟發(fā)展。民族貧困地區(qū)公民本位思想，自我思想，沒有從長遠的角度考慮環(huán)境與資源重要性，只知道眼前的個人利益達到了，沒有從民族長久發(fā)展看待環(huán)境與資源這項大工程，等問題出現(xiàn)了，只知道埋怨政府管理不善，執(zhí)法不力，或者只靠政府行政權力，沒有自己的事，環(huán)境是大家的，人人有責，環(huán)境與資源要“積極預防，防治結合”，等環(huán)境資源破環(huán)了，污染了，霧霾出現(xiàn)了，再耗人力、物力、財力去治理，為時已晚，有的破壞了無法恢復，有的恢復不到原樣。有些民族貧困地區(qū)的企業(yè)，環(huán)境不達標，不按國家環(huán)境標準排放，超標排放，在民族貧困地區(qū)人類賴以生存的環(huán)境資源問題上，民族傳統(tǒng)的“個人利益”至上，不顧民族集體利益，民族責任，社會責任統(tǒng)統(tǒng)拋棄，舉報，控告，制止的行為沒有，還有政府執(zhí)法部門監(jiān)管不到，甚至默許對環(huán)境資源的破壞。

（四）民族貧困地區(qū)法律制度不健全，執(zhí)法力不足

民族貧困地區(qū)的法律制度不健全，只依靠國家的憲法、法律，民族地區(qū)相對應的環(huán)境資源法不具體、不詳細，沒有結合本民族地區(qū)的特色，存在法律制度與環(huán)境資源的矛盾。我國民族地區(qū)環(huán)境立法較少，在發(fā)生環(huán)境資源破環(huán)時，問責制度不能實施，分工不明確，責任不到人，互相推諉扯皮，還有的官員濫用手中權力，任意執(zhí)法；環(huán)境執(zhí)法有法不依，執(zhí)法不嚴情況，嚴重影響我國民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐，在“守法”這個關鍵環(huán)節(jié)，不僅影響政府公信力，而且也是民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐的重要因素之一。[2]

三、解決民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐困境的對策及建議

（一）積極開展民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制教育

我國民族貧困地區(qū)大多地處偏遠，經(jīng)濟落后，信息不發(fā)達，不了解法律知識，對環(huán)境資源法更為陌生，因此，相關部門應加大民族貧困地區(qū)環(huán)境資源的法制教育、法制宣傳，宣傳環(huán)境法知識，增強人的環(huán)境法意識，自覺守法意識，形成科學的環(huán)保觀念，從思想上對環(huán)境與資源法律的認同，使大家了解民族環(huán)境與資源保護法內(nèi)容，樹立對法律的敬畏，樹立法律高壓線的紅色警戒，只有知法，懂法，才能自覺守法。通過開展民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制教育，提高民族貧困地區(qū)民眾守法的積極性和責任感，達到積極預防的目的，只有提高少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境保護意識，才能為少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)改善和社會發(fā)展創(chuàng)建更好的環(huán)境和制度平臺。我們的環(huán)境一旦被污染和破壞，往往難以消除和恢復，甚至不可逆轉，比如說，民族地區(qū)的重金屬污染，水土污染很難消除，水土流失、土壤沙漠化和物種絕跡，很難恢復或根本無法恢復。環(huán)境資源被破壞后，再花費巨額資金去治理，影響民族貧困地區(qū)環(huán)境治理，如果能提前預防到，治理的資金可以用來改善民族地區(qū)環(huán)境發(fā)展。環(huán)境問題的發(fā)生在時間上、空間上、地域上有很大的可變性，環(huán)境問題的產(chǎn)生又有很大的緩發(fā)性和潛在性，比如，民族地區(qū)的自然災害、地震、泥石流，我們對破壞生態(tài)環(huán)境平衡造成的長遠影響和最終苦果，難以及時發(fā)現(xiàn)，一旦出現(xiàn)，往往難以救治，這就要求我們對民族地區(qū)環(huán)境資源發(fā)展的長遠性，特殊性多加預防，“防患于未然”。

（二）基于民族實際健全民族貧困地區(qū)的環(huán)境與資源保護法

民族貧困地區(qū)的環(huán)境與資源保護法發(fā)布比較晚，我國1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》標志著我國的環(huán)境保護工作進入法治階段，我國的環(huán)境與資源保護法體系開始建立。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境資源面臨著嚴峻威脅，相應的民族地區(qū)環(huán)境與資源立法陸續(xù)出臺，缺乏持續(xù)性和可操作性，缺少對民族地區(qū)環(huán)境資源保護習慣的了解，缺少民族性特色。甚至知之很少，缺少對民族地區(qū)保護習慣的互補和靈活運用，沒有充分考慮地域特點，民族地區(qū)環(huán)境資源覆蓋范圍非常廣泛，某個領域針對性立法不足，或者立法的具體性和可操作性不強，在環(huán)境立法中，問題出現(xiàn)了，提出了相應的對策使用性不強，沒有通過現(xiàn)象看本質(zhì)，對現(xiàn)象背后深層次原因分析不夠，沒有深入進行研究挖掘，難以把握事物的規(guī)律性和本質(zhì)，導致形成民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法律不完整，不健全，可持續(xù)發(fā)展性不強。所以，在環(huán)境與資源立法中要體現(xiàn)民族特色，地域特點，深入研究，在民族立法中，也要對少數(shù)民族地區(qū)環(huán)保習慣加以研究，譬如，少數(shù)民族對神山神靈，河神的崇拜，如果破壞了就是對神的不敬等等，把民族環(huán)保習慣列入環(huán)境資源立法中，把少數(shù)民族長期在保護環(huán)境與資源形成的習慣在立法中加以確定，健全民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法，做到有法可依，形成一套可持續(xù)性的，綜合性的，民族特色環(huán)境資源法制體系。[3]在環(huán)境與資源法制實踐中，不至于無法可依，捆住手腳，做到法制健全，有法可依。因此，健全民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源保護法是基礎性工作

（三）加強民族地區(qū)環(huán)境資源法律執(zhí)法力度

民族地區(qū)在法制實踐的過程中，往往行政執(zhí)法力度不足，環(huán)境與資源法制實踐得不到落實。2015年，政府工作報告中李克強總理就明確了這一點，要求相關部門一定要嚴格環(huán)境執(zhí)法，對偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價，對姑息縱容者嚴問責，使其受到應有的處罰。結合國家的嚴厲措施，民族地區(qū)更要嚴格執(zhí)法，第一，嚴格執(zhí)法，嚴格依照民族環(huán)境資源法賦予的權力，責任到位，分工明確，加強執(zhí)法，民族地區(qū)相關部門互相協(xié)調(diào)、密切配合、并肩作戰(zhàn)，對破壞環(huán)境資源法不遷就，不照顧，排除民族特有的地域人情等，在執(zhí)法中遇到新問題，要注意總結經(jīng)驗教訓，強化執(zhí)法力度，使行政執(zhí)法與環(huán)境資源保護事業(yè)相適宜。第二，在保護環(huán)境與資源中，民族地區(qū)的刑法跟不上形勢發(fā)展，相對落后，刑法中的犯罪行為不具體，數(shù)量少，需要不斷完善，從主觀方面、客觀方面明確犯罪行為，針對出現(xiàn)的新問題，及時制定修改相應的刑法條款，不管是故意犯罪過失犯罪都要追究責任。從而有效地打擊犯罪，維護民族貧困地區(qū)環(huán)境資源法順利實施，協(xié)調(diào)人與環(huán)境資源的生態(tài)平衡。[4]

（四）基于經(jīng)濟干預制度調(diào)動民族民眾的公眾法制參

在民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐過程中，發(fā)揮經(jīng)濟干預的作用，采用獎罰制度、補償制度。國家在民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源發(fā)展上經(jīng)濟給予傾斜，優(yōu)先安排民族地區(qū)環(huán)境與資源法制建設。對于帶頭踐行民族環(huán)境資源法的公民，對于模范遵守環(huán)境資源法的公民，及時制止他人破壞環(huán)境資源法的民眾，應給予精神鼓勵、經(jīng)濟獎勵，不能只以罰款為主。對于能自覺保護環(huán)境，如“退耕還林”“植樹造林”給予補償，能科學治理，達標排放的單位給予補償，有利于民族地區(qū)環(huán)境資源發(fā)展的項目國家多給支持。提高民族地區(qū)環(huán)境資源法制實踐的參與意識，形成人人參與、人人護法、人人執(zhí)法的局面，為民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制實踐增加新生力量，為實現(xiàn)民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制提供強大的民族資源。

（五）營造民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制管理的環(huán)境

有了完善的民族環(huán)境資源保護法，就要充分利用，確保順利實踐，在人們的思想意識形態(tài)中筑牢法律防線，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。隨著民族地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，隨著環(huán)境資源危害程度不斷加劇，民族貧困地區(qū)環(huán)境資源保護意識已經(jīng)覺醒，并進入利益博弈與執(zhí)法較量階段，民族地區(qū)的環(huán)境犯罪問題層出不窮，加強環(huán)境犯罪的打擊力度，采取閃電式的快、狠、準方法，從民族思想上軟性治理，行為上根本治理，扭轉環(huán)境日益突出的矛盾，對于違法行為重拳出擊，毫不手軟。第一，充分利用高科技信息技術，加強對地域廣闊的民族貧困地區(qū)實施監(jiān)控監(jiān)視，污染感應，在第一時間掌握民族地區(qū)環(huán)境資源狀況，便于執(zhí)法部門采取應急措施。第二，相關部門成立聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法小組，村或社區(qū)一級成立維法小組，志愿服務小組。聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法小組具體領導民族貧困地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法，建立常態(tài)化巡查和不定時檢查方法，分工負責制，定人定片，村一級建立全天巡查機制，輪流交替，定人定點，或鼓勵民族地區(qū)社會青年積極報名參加志愿服務小組，發(fā)揮學歷高、素質(zhì)高優(yōu)勢，為民族貧困地區(qū)普及環(huán)境資源法律知識，教育人民熱愛民族，熱愛環(huán)境，民族是大家，環(huán)境是我家的正能量思想。第三，樹立民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源遵法守法的模范單位，開展月、季、年評選，評選先進的村或社區(qū)級單位，先進企業(yè)單位等。通過樹立典型，鼓勵先進，鞭策落后。第四，發(fā)揮民族貧困地區(qū)民眾對執(zhí)法部門的監(jiān)督，保證法制的順利實施，沒有監(jiān)督，執(zhí)法難以保證，要積極行使監(jiān)督權，加強執(zhí)法部門的執(zhí)法力，保證執(zhí)法部門不濫用權力，使環(huán)境破壞者能受到法律的追究，也能增強執(zhí)法隊伍的能力素質(zhì)，發(fā)揮社會媒體監(jiān)督，促進公平執(zhí)法，公開違法信息，促進政府對民族貧困地區(qū)環(huán)境資源的重視，建立一個良好的執(zhí)法秩序，對民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源實行有效管控，為法制實踐創(chuàng)造一個良好的人、物環(huán)境。[5]

結束語

生態(tài)環(huán)境脆弱是多數(shù)民族貧困地區(qū)的共同問題，特殊的區(qū)位使得民族貧困地區(qū)的環(huán)境和資源管理的價值意義尤為突出。但由于思想觀念、行政管理等原因，法治環(huán)境下民族貧困地區(qū)環(huán)境與資源法制建設的推進還存在多種障礙，具體而言，主要包括觀念、立法、執(zhí)法、環(huán)境等方面的問題，因此，對于相關問題的解決也要從以上方面采取針對性措施，才能使問題的解決更加富有成效。

[1]吳雙全，胡 珀.論我國少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境問題與環(huán)境法制建設[J].蘭州學刊，2005，(5).

[2]金瑞林.環(huán)境與資源保護法學總論[M].北京：北京大學出版社，2006，(1).

[3]吳賢靜，蔡守秋.中國少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護制度的完善[J].云南社會科學，2013，(2).

[4]施健英，王雅俊.淺談少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境法制建設[J].新疆社科論壇，2007，(2).

[5]蔡守秋.可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境資源法制建設[M].北京：中國法制出版社，2003，(3).