地方政府的政策制定程序研究

李瑩虹

（南開大學周恩來政府管理學院 天津）

一、公共政策制定的基本程序

1.政策針對問題的界定

在公共政策的制定之前，必須有問題的出現(xiàn)和現(xiàn)行政策的不足或政策的失效，政策的不足和失效是政府職能的漏洞，在政府履行職能時，就會采取措施來進行政策的變動以解決所面對的問題。但是，最重要的還是問題的界定。所面對的問題的界定，首先必須界定性質，是哪方面的問題，是政治還是經(jīng)濟或是社會性質的問題，之后就要界定問題的范圍和嚴重性，問題的波及范圍廣度對于政策的變化也是至關重要的，而且問題的嚴重性直接關系到政策的力度和改變范圍。所以政策制定程序的第一步就是對于問題的界定。

2.政策目標的確立原則

（1）目標具體性。目標必須具體，和政府的工作的現(xiàn)狀相關，以及要達到的各項指標要具體化。

（2）目標可行性。目標的制定要實事求是，結合當?shù)氐木唧w情況合理進行政策的目標制定。結合自身的具體情況，結合當?shù)氐恼谓?jīng)濟現(xiàn)實條件，保證政策目標能夠實現(xiàn)可行。

（3）目標系統(tǒng)性。作為地方政府，對于當?shù)氐木唧w的情況必須綜合和系統(tǒng)的考慮，從而保證當?shù)鼐鈪f(xié)調發(fā)展，在政策目標制定上要系統(tǒng)性的考慮到當?shù)氐母鞣矫娴默F(xiàn)實情況，所以目標要系統(tǒng)性。

3.設計政策方案

地方政府不僅僅是政策的執(zhí)行者，還是政策的制定者，所以在人員的安排上還要有計劃安排策劃人才，所以在政策制定程序的第三步，必須要尋求政策的方案。方案的設計要遵循的原則是科學合理，因為政策的方案一旦實行，修改將會十分困難，所以方案的設計就必須做到科學合理。

4.政策實行的后果預測

政策制定的下一步對于地方政府而言是更重要的一步那就是政策的執(zhí)行，這里的執(zhí)行就是對于問題的解決，在政府執(zhí)行政策履行職能的時候，必然會對社會的各個相關的主題產(chǎn)生影響，那么這些影響也許會是積極的，對于問題的解決產(chǎn)生積極的作用。要避免消極效果的產(chǎn)生的措施就是在政策的執(zhí)行之前，在政策的制定過程中對于政策可能產(chǎn)生的后果進行適當?shù)念A測，這樣就能提升政策執(zhí)行效果。

5.選擇最佳方案

地方政府要堅持正確的價值取向和利益取向，要站在公眾的利益點上考慮政策的選擇，從客觀的現(xiàn)實出發(fā)，針對現(xiàn)實的需求找到最好的也就是科學合理的方案，在政策方案選擇上，還可以加入民主的選擇機制，加入更加多樣的選擇機制，以此來防止獨斷專權導致方案選擇上的錯誤。

二、當前地方政府政策制定程序的問題

1.立法保障不足，公共政策法律依據(jù)不夠

法律法規(guī)對于公共政策的制定和執(zhí)行來講是重要的權力保障，法律規(guī)定的地方政府的權力范圍以及相關的職能等方面的內容是地方政府。但目前我國的法制建設還存在著一些問題，所以在地方政府的政策制定時，還有許多內容不能依法執(zhí)行，這是法律本身的問題，在于立法上的缺陷，這導致的地方政府的不能依法制定公共政策。

2.問題界定不準，缺乏事前調研

在一般的政策制定程序中，首要的一步就是對于政策問題的界定，問題的界定是政策制定的基本前提，政府必須做好事前的調研，對于問題的性質和范圍做好界定。但是目前的地方政府的政策制定過程中，由于地方政府的相關部門機構以及人員的設置不到位，導致這一工作的開展效果很不理想。許多地方政府都沒有做好事前的調研，沒有針對本地的實際情況進行相應的問題界定，而是在追求政績的驅動下，追求本屆政府的高政績，給以后的政府帶來治理上的難題。

3.目標制定脫離現(xiàn)實

政策制定程序中的目標制定是對于當前問題提出的目標展望，目標的確定相對而言是關系到政策的執(zhí)行效果的直接因素，所以目標的制定必須具體和可行，但是在現(xiàn)實的地方政府的政策目標確定時，很多的政策都在于追求高的政績，而不是在于針對現(xiàn)實的問題進行很好的解決。還有一個很大的問題在于，目標的可行性很差，原因就在于，地方政府之間的差距是很大的，不同的地區(qū)有著自身的具體的不同的現(xiàn)實狀況和條件，在不同的問題界定上要針對現(xiàn)實的問題制定合理的目標才行，但是地方政府沒有依據(jù)現(xiàn)實的情況來制定現(xiàn)實可行的目標。

4.政策方案的設計缺乏透明性和民主性

政策的制定要透明和民主，特別是在關系到公眾的切身利益的政策制定上，要充分考慮到公眾的想法和建議，但是現(xiàn)實的情況是，地方政府的方案設計很大程度上是在內部進行的，很少考慮到公眾的聲音，而且政策方案的設計上也缺乏科學合理的依據(jù)。

5.政策制定沒有對應的后果預測

在之前的論述中我們知道，政策的后果預測也是十分的重要，但是，地方政府在政策制定上，很大程度上只考慮到現(xiàn)實的狀況而沒有對于可能產(chǎn)生的后果進行預測，所以這也是很多政策的執(zhí)行在后期不能延續(xù)的原因。

6.制定主體單一、政策執(zhí)行監(jiān)督不夠

政策的制定對于地方政府來講已經(jīng)默認是他們自身的問題，所以在政策的制定上，很少關注到其他主體的建議，所以在政策的科學性上存在較大的問題。另外，由于政府即時政策的制定者又是政策的執(zhí)行者，所以在監(jiān)督上缺乏合理的機制。

三、地方政府政策程序改進的重要性

1.政策制定程序與政策執(zhí)行緊密相關

政策的制定和政策的執(zhí)行在時間上是一個繼承關系，在邏輯上也是先后的順序，所以政策的制定關系到政策執(zhí)行的質量和效果，好的政策制定才能為政策的有效執(zhí)行奠定基礎，所以政策制定程序的科學性是政策執(zhí)行的前提和基礎。

2.政策制定程序關系政策本身的科學性和可行性

政策制定程序不論是最開始的問題界定，還是之后的目標確定和方案的設計和選擇，最終的目標都在于針對目前的現(xiàn)實狀況找到合適的政策。所以政策制定程序的科學關系到政策的本身，科學合理的政策制定程序的產(chǎn)出就是科學可行的政策，所以對于地方政府而言，政策制定程序是十分重要的。

3.政策制定程序關系到政府的職能履行

政府的職能就是政府所具有的職責和功能，政策的制定和政策的執(zhí)行都是政府的職能履行，政府的職能履行要遵循合法合理的標準，在政策的制定程序上，政府如何才能很好地履行職能就在于政策的制定程序的科學。政策的執(zhí)行是政府履行職能的另一體現(xiàn)，但是如果政策的制定不科學，就會導致政府在履行職能上存在困難。

4.政策制定程序關系到政府的形象和公信力

政策的高效執(zhí)行和政策的科學制定帶來的必然是問題的解決和人們的需求的滿足，這對于政府的公信力和政府的形象的提升來講是至關重要的，對于地方政府的發(fā)展也是很重要的。政策的科學制定帶來的是政策的科學執(zhí)行，所以政府公信力和形象才能提升。

5.政策制定程序關系公眾的切實利益和社會的穩(wěn)定和諧

政策的制定從根本來講就是要解決現(xiàn)實的問題，滿足公眾的利益訴求。政策的目標和現(xiàn)實的方案的選擇都直接關系到人們的切身利益，政策執(zhí)行的直接對象也包括公眾，當政策的科學性和合理性不足時，政策就會產(chǎn)生消極的影響，損害著公眾的利益，這和政府的性質是不符的。而且這也關系到社會的穩(wěn)定和諧，對于我國的和諧社會的建設是有阻礙的。

四、地方政府政策制定程序的改進措施

1.加強立法，確立法律保障

地方政府的政策的制定上存在著法律依據(jù)不足的現(xiàn)實狀況，法律的依據(jù)是政策的執(zhí)行的法律保障，所以要做好立法的保障，加強政策的相關法律的建設，提供相應的法律依據(jù)，只有在地方政府的政策的制定依法制定時才會促進整體的法制建設，保證政策合法性。合法性的建設不僅是立法的加強，還要政府加強法制的宣傳和教育，以此提升地方政府依法制定公共政策的意識。

2.加強事前調研，找準定位

地方政府在政策的選擇之前要進行充分的調研，加大調研的人員和經(jīng)費的支持力度，保證調研的進行。對于調研而言，必須注意到調研的具體性和充分性，因為面對現(xiàn)實的問題，要了解現(xiàn)實的具體狀況必須做好充分的調研，并且在調研上，要做好范圍的確定，這樣能保證調研的合理和資源的高效利用。在調研的方式上，也可以采取多種的方式，不僅僅可以采取傳統(tǒng)的實地考察，網(wǎng)絡調研、媒體訪談也是很好的形式，這些形式不僅僅方便而且更能客觀的反應現(xiàn)實的問題，為地方政府改進問題提供依據(jù)。

3.找準定位，確立合理目標

地方政府是公共服務的主體，政府的重要職能在于公共服務，當然還有政治和經(jīng)濟方面的職能，但是政府必須首先找準自身的定位，確立服務的定位，政府不能把自身作為利益的主體，要充分考慮的是當?shù)氐娜藗兊那袑嵗?。政府在政策的目標的設立的時候，還要考慮到當前的現(xiàn)實的環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會的各個方面的現(xiàn)實的問題，在此基礎上進行政策的目標設定，確立切實可行的目標。

4.樹立正確的價值觀

價值的取向對于政策的制定上也是很大的導向作用，正確的價值觀才能有正確的利益導向和正確的行動導向，在政策的制定上，政府堅持的價值觀會從根本上影響著政策的價值取向，為人民服務的價值取向會產(chǎn)生積極的效果，解決現(xiàn)實的問題，滿足人們的需求，這樣就會促進和諧社會的建設和政治的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的不斷發(fā)展。在政策的制定過程中，地方政府必須堅持正確的價值取向，堅持為人民服務。

5.加強民主性、開放性

政策的制定加入民主的機制，對于政策的科學性和民主性來講是有促進作用的。民主的機制就是在政策的制定中積極考慮公眾的意見，而且在具體的制定上可以有公眾的代表參與。加強開放性，就是在政策的制定上強調信息的公開，以此積極吸收外界的意見和建議保證政策的客觀合理。加強政策的民主和公開是政策制定科學化的很好的措施。

6.加強政策執(zhí)行的監(jiān)督

政策的制定和執(zhí)行的主要的主體都是地方政府，那么在權力的運用上面必然會導致不合理的情況發(fā)生，所以要加強監(jiān)督機制的建設，監(jiān)督部門的建設和監(jiān)督人員的安排要有很強的獨立性，因為只有獨立的監(jiān)督才能保證監(jiān)督的客觀有效。對于政策制定和執(zhí)行的監(jiān)督是保證地方政府依法制定政策和依法履行職能的有效制約。

1.高富鋒.公共政策評估主體的缺陷及對策分析.求實,2009(01).

2.雷潔.我國公共政策評估存在的問題及其對策.沿海企業(yè)與科技,2006(05).

3.嚴強.公共政策學.南京大學出版社,2008(6).