新《環(huán)境保護(hù)法》下環(huán)境公益訴訟的新思考

侯書(shū)平

（平頂山學(xué)院 政法學(xué)院，河南 平頂山 467000）

環(huán)境公益訴訟制度創(chuàng)始于美國(guó)，主要通過(guò)運(yùn)用法律手段來(lái)保護(hù)公民的公共環(huán)境利益，其對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題意義重大。由于立法的滯后，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟長(zhǎng)期停滯于理論研究階段。直至2012年《民事訴訟法》的修改和2015年新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟才開(kāi)始有了法律依據(jù)。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》——環(huán)境公益訴訟的新起點(diǎn)

(一)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格更加明確

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，一直以來(lái)是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是環(huán)境公益訴訟構(gòu)建的核心問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)、政府環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體以及公民個(gè)體都曾被視為適格的原告。2013年實(shí)施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l文首次將環(huán)境公益訴訟納入法律規(guī)制，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)施意義重大。但它將環(huán)境公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，主體范圍過(guò)于籠統(tǒng)，在司法實(shí)踐中難以操作，使得環(huán)境公益訴訟的作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

基于此，2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體作了明確規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！笨梢钥闯?，新《環(huán)境保護(hù)法》在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將我國(guó)的環(huán)境公益訴訟原告主體明確為“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記”，“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的社會(huì)組織，既解決了關(guān)于主體資格的爭(zhēng)議，又保證了公益訴訟主體的專(zhuān)業(yè)性，為我國(guó)的環(huán)境公益訴訟走向?qū)嵺`提供了保障。

(二)環(huán)境公益訴訟的范圍更加寬泛

環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問(wèn)題的主要途徑，環(huán)境法所涉及的環(huán)境問(wèn)題包括兩個(gè)方面：環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)境污染是指由人類(lèi)活動(dòng)引起的環(huán)境質(zhì)量的下降，影響人類(lèi)與其他生物的正常生存與發(fā)展；生態(tài)破壞指人類(lèi)在生產(chǎn)和活動(dòng)過(guò)程中不合理地開(kāi)發(fā)和利用自然資源時(shí)，無(wú)節(jié)制、過(guò)量索取產(chǎn)生的生態(tài)失衡的現(xiàn)象。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是相伴相生、相互關(guān)聯(lián)的。對(duì)于環(huán)境污染問(wèn)題，《侵權(quán)責(zé)任法》和原有的《環(huán)境保護(hù)法》都有相關(guān)的法律規(guī)定，有救濟(jì)的法律依據(jù)。但對(duì)于生態(tài)破壞問(wèn)題，由于生態(tài)本身具有純粹的社會(huì)公共利益特點(diǎn)，通過(guò)《侵權(quán)責(zé)任法》這一純粹維護(hù)私利的法律難以對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，也就是說(shuō)生態(tài)破壞帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題更容易由于立法的缺失而損害社會(huì)公共利益。2013年實(shí)施的《民事訴訟法》，僅將環(huán)境公益訴訟的范圍限定在環(huán)境污染方面，而對(duì)生態(tài)破壞問(wèn)題未給予應(yīng)有的重視，這對(duì)于環(huán)境公益訴訟來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一大缺憾。新《環(huán)境保護(hù)法》打破了《民事訴訟法》對(duì)于環(huán)境公益訴訟范圍的限制，首次將生態(tài)破壞納入環(huán)境公益訴訟的范圍，使公益訴訟的范圍更加全面，更有利于公眾環(huán)境利益的保護(hù)。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》下環(huán)境公益訴訟面臨的問(wèn)題

新《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，這對(duì)環(huán)境的保護(hù)和公民的環(huán)境利益來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新的起點(diǎn)，意義重大。但由于對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格等方面規(guī)定不夠完善，環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中會(huì)面臨如下一系列問(wèn)題。

(一)沒(méi)有進(jìn)一步明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”

環(huán)境公益訴訟對(duì)于訴訟的主體資格、程序、時(shí)效等方面的要求都以《民事訴訟法》為依據(jù)，因此《民事訴訟法》和新《環(huán)境保護(hù)法》在訴訟程序等方面的規(guī)定應(yīng)當(dāng)保持一致?！睹袷略V訟法》將環(huán)境公益訴訟的主體界定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然將《民事訴訟法》規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟的條件明確為“(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”，以此來(lái)確定提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但并未進(jìn)一步明確《民事訴訟法》中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”，使得這一規(guī)定仍然存在爭(zhēng)議，也導(dǎo)致《民事訴訟法》與新《環(huán)境保護(hù)法》脫節(jié)，不利于環(huán)境公益訴訟的實(shí)施。例如，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”照此規(guī)定，海洋環(huán)境公益訴訟的原告只能是“依照法律行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門(mén)”，這難免會(huì)排除其他適格主體，不利于環(huán)境公益訴訟作用的發(fā)揮，因此，進(jìn)一步明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”顯得尤為重要。

(二)將公民排除出訴訟適格主體范圍不利于公民訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定符合起訴條件要求的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，即適格的原告必須是本案中實(shí)體權(quán)利的享有者。與此同時(shí)，《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境損害社會(huì)公益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，沒(méi)有要求原告必須“與本案有利害關(guān)系”。綜合這兩則條例可以看出，環(huán)境公益訴訟的適格原告可以是經(jīng)法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，也可以是并未經(jīng)法律排除的與案件有利害關(guān)系的公民。為了鼓勵(lì)人們?yōu)樯鐣?huì)的公共利益做貢獻(xiàn)，法律不應(yīng)當(dāng)對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格限制過(guò)嚴(yán)[1]。新《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境公益訴訟的原告局限于社會(huì)組織，不利于公民個(gè)人環(huán)境利益的保護(hù)。

從環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的范圍來(lái)看，環(huán)境問(wèn)題包括輕微的小范圍的環(huán)境問(wèn)題（“點(diǎn)”問(wèn)題）和重大的廣范圍甚至跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題（“面”問(wèn)題）。嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題往往會(huì)引起機(jī)構(gòu)或組織的重視，更容易依靠有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行解決。輕微的環(huán)境問(wèn)題造成的損失可能是公民個(gè)人的損失，其損失難以受到應(yīng)有的重視。但是，由于環(huán)境問(wèn)題潛伏期較長(zhǎng)，即使輕微的環(huán)境問(wèn)題也可能因?yàn)槭艿胶鲆暥鴱摹包c(diǎn)”問(wèn)題變成“面”問(wèn)題。因此，賦予公民原告資格有利于解決對(duì)個(gè)別公民造成損害的輕微環(huán)境問(wèn)題，防止環(huán)境問(wèn)題的惡化，防患于未然。

(三)環(huán)境公益訴訟制度難以規(guī)制環(huán)境管理機(jī)關(guān)的行政行為

規(guī)范環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的行政行為是保障公共環(huán)境利益的前提保障。環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展離不開(kāi)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的參與。環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)對(duì)防治環(huán)境污染發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，其行政行為對(duì)環(huán)境公共利益也產(chǎn)生著較大的影響。新《環(huán)境保護(hù)法》將提起環(huán)境公益訴訟的范圍限定為“污染環(huán)境損害社會(huì)公益的行為”，對(duì)此我們可以理解為，只有對(duì)直接污染環(huán)境的民事行為才可以提起公益訴訟。

環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)負(fù)有環(huán)境決策、管理以及監(jiān)督的職責(zé)，一旦其怠于行使職責(zé)，如環(huán)境監(jiān)管的不作為等，就會(huì)對(duì)公民的環(huán)境公共利益造成嚴(yán)重的損害。同時(shí)，由于環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的特殊地位，如果不將其環(huán)境管理行政行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍，將會(huì)使環(huán)境公益訴訟制度偏重于對(duì)民事主體的約束，從而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一情況的出現(xiàn)，難以對(duì)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，最終致使環(huán)境公益訴訟制度也不能成為一個(gè)完備科學(xué)的制度。

(四)環(huán)保組織力量薄弱，缺乏提起訴訟的相關(guān)條件

在環(huán)境公益訴訟制度確立之前，有學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和公民個(gè)人都可作為環(huán)境公益訴訟的適格原告。然而，新《環(huán)境保護(hù)法》將提起環(huán)境公益訴訟的原告資格賦予符合條件的環(huán)保組織。這主要是因?yàn)榄h(huán)保組織具有非營(yíng)利性質(zhì)，能客觀地參與環(huán)境公益訴訟，同時(shí)還擁有遠(yuǎn)比公民個(gè)人強(qiáng)大的力量，可以同環(huán)境污染者相抗衡，也可以利用其社會(huì)影響力制止損害公民環(huán)境利益的行為。

目前，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)保組織眾多，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、高校學(xué)生環(huán)保團(tuán)體等。但是，除了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和中華環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)是由政府部門(mén)發(fā)起成立的之外，其他都是以非營(yíng)利方式從事環(huán)?；顒?dòng)的民間組織。這些民間環(huán)保組織大多是由熱心環(huán)保事業(yè)的普通公民參與組成，缺少真正具有法學(xué)專(zhuān)業(yè)背景的人才，維持其運(yùn)營(yíng)的資金大多來(lái)源于組織成員的會(huì)費(fèi)和少量的社會(huì)捐助。在處理環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，環(huán)保組織因既缺少法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才參與訴訟，也沒(méi)有足夠的資金聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的法學(xué)專(zhuān)業(yè)人員代理訴訟，往往訴訟失敗?？梢?jiàn)，資金的短缺和法學(xué)專(zhuān)業(yè)人員的缺少，影響著環(huán)保組織提起公益訴訟的積極性，給環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施帶來(lái)障礙。

三、環(huán)境公益訴訟從規(guī)定到實(shí)施的完善建議

(一)在環(huán)境公益訴訟相關(guān)配套制度中明確原告范圍

《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟的原告界定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”不夠明確。比如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中將“依照法律行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門(mén)”作為海洋公益訴訟的主體，而實(shí)際上在我國(guó)行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的機(jī)關(guān)有國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)、國(guó)家海洋部門(mén)、國(guó)家海事部門(mén)、國(guó)家漁業(yè)部門(mén)、軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)以及沿海地方政府行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門(mén)。據(jù)此，既然海洋環(huán)境公益訴訟的原告可以是海洋環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，那環(huán)境公益訴訟的原告是否也應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)？這就要求《民事訴訟法》對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出解釋?zhuān)鞔_行政機(jī)關(guān)在行使其行政權(quán)力仍不足以保護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)，是否能代替公民提起公益訴訟。若賦予環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格，則應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的配套措施，明確行政機(jī)關(guān)的起訴條件和范圍，同時(shí)劃清環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和公益訴訟權(quán)之間的界限，以保證環(huán)境公益訴訟的全面進(jìn)行。若否定環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的原告資格，則應(yīng)當(dāng)在新《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)一步進(jìn)行明確，使《民事訴訟法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、新《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施掃除障礙。

(二)明確公民的環(huán)境公益訴訟原告資格

環(huán)境問(wèn)題不僅涉及公民的訴訟權(quán)，更涉及公民的健康權(quán)和發(fā)展權(quán)。作為環(huán)境公共利益的主體，公民應(yīng)當(dāng)在其權(quán)益被損害時(shí)享有提起訴訟的權(quán)利。但是，不管是《民事訴訟法》還是新《環(huán)境保護(hù)法》都將環(huán)境公益訴訟的主體限定為相關(guān)組織，將公民排除在環(huán)境公益訴訟的范圍之外，這存在一定的缺陷。公民是環(huán)境公共利益享有者的組成部分，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的情況，公民的健康就會(huì)受到損害，其環(huán)境利益也將難以維護(hù)，因此，公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)利維護(hù)自身所享有的環(huán)境利益，提起公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境利益。也就是說(shuō)，公民在參與環(huán)境公益訴訟保護(hù)自身利益的同時(shí)，也能夠起到保護(hù)環(huán)境的積極作用。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟的主體地位意義重大。

(三)將環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的行政行為納入環(huán)境公益訴訟范圍

從新《環(huán)境保護(hù)法》和與其配套的《民事訴訟法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定來(lái)看，二者都將“污染環(huán)境者”定位于自然人、社會(huì)組織等私權(quán)利的主體，而對(duì)于環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)，則沒(méi)有相關(guān)的法條或司法解釋證明其屬于環(huán)境公益訴訟規(guī)范的范圍。根據(jù)學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟的定義――“以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，與訴訟請(qǐng)求無(wú)法律上利害關(guān)系的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，針對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人，違反或者怠于履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定向人民法院提起的訴訟”[1]，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境公益訴訟的主體。因?yàn)楦骷?jí)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)享有環(huán)境許可審批權(quán)并對(duì)其管轄范圍負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)，一旦存在違法審批或者不履行自己法定職責(zé)的行為，有可能造成環(huán)境問(wèn)題，損害公民公共環(huán)境利益。

實(shí)施完備的環(huán)境公益訴訟制度，不僅要規(guī)范自然人、社會(huì)組織的行為，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的行為，以防止行政機(jī)關(guān)的違法行為或者行政不作為。這就要求有關(guān)部門(mén)出臺(tái)新的司法解釋?zhuān)瑢h(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的行為，包括抽象行政行為和具體行政行為，納入環(huán)境公益訴訟的范圍，并同時(shí)修改配套的《行政訴訟法》，為完備的環(huán)境公益訴訟制度的順利實(shí)施提供充足的法律依據(jù)。

(四)切實(shí)提高環(huán)保組織的公益訴訟能力

從《環(huán)境保護(hù)法》的修改以及環(huán)境法學(xué)界學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟的研究來(lái)看，符合法律規(guī)定的環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，也是環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施的核心和保障。但是，大多數(shù)環(huán)保組織存在資金短缺、法律專(zhuān)業(yè)人才稀少等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。因此，只有采取激勵(lì)措施，提高環(huán)保組織公益訴訟的信心和能力，才能真正實(shí)現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公民環(huán)境利益的目的。提高環(huán)保組織的訴訟能力，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)入手：首先，新《環(huán)境保護(hù)法》禁止環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中獲利，訴訟費(fèi)用就成了禁錮環(huán)保組織的一大障礙。對(duì)此，美國(guó)環(huán)境公益訴訟“采取轉(zhuǎn)嫁方式，由敗訴方負(fù)擔(dān)訴訟成本，即訴訟中的敗訴方必須支付勝訴方部分或全部律師費(fèi)和其他訴訟成本”[2]。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟針對(duì)的是污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，訴訟費(fèi)用由敗訴者負(fù)擔(dān)，既減輕了環(huán)保組織的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，又提高了環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性，也加重了污染環(huán)境、破壞生態(tài)者的訴訟成本，使其在實(shí)施違法行為時(shí)偏向于相關(guān)成本的考量，從而避免破壞環(huán)境的行為發(fā)生。其次，為了提高環(huán)保組織成員的法律專(zhuān)業(yè)技能水平，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種措施對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行環(huán)境法律專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)。比如，提倡有條件的高校利用自己的師資力量，對(duì)環(huán)保組織的人員進(jìn)行訴訟、環(huán)境實(shí)體權(quán)利等相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)。再次，加大環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金的支持力度，真正使環(huán)保組織無(wú)后顧之憂地進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，為公共環(huán)境利益的保護(hù)發(fā)揮作用。

[1] 王燦發(fā)．中國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體及其爭(zhēng)議[J]．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3)．

[2] 陳亮，劉強(qiáng)．糾纏于正訴激勵(lì)與濫訴預(yù)防之間[J]．法律適用，2007(8)．