淺談杭州市建設(shè)工程施工合同備案

張?zhí)K琴

ZHANG Suqin

(杭州市建設(shè)工程造價(jià)和投資管理辦公室，浙江杭州310005)

為進(jìn)一步規(guī)范杭州市建設(shè)市場(chǎng)秩序，減少合同糾紛，根據(jù)杭建市通知［2013］13 號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳《關(guān)于印發(fā)〈浙江省建設(shè)工程施工合同備案管理辦法〉的通知》(下稱(chēng)《通知》)的要求，自2014年4月1日起正式實(shí)行杭州市建設(shè)工程施工合同備案。備案工作開(kāi)展一年多以來(lái)，合同條款設(shè)置逐步規(guī)范，備案取得了初步成效。然而，作為合同備案管理部門(mén)，在合同備案辦理過(guò)程中依然存在不少問(wèn)題，以致嚴(yán)重影響了合同管理實(shí)效。下面結(jié)合實(shí)際工作情況，談?wù)労贾菔薪ㄔO(shè)工程施工合同備案存在的問(wèn)題及建議。

1 合同備案的目的

合同備案的目的，可以概括為:一是建立合同備案數(shù)據(jù)資料，為全市合同管理、司法訴訟等提供依據(jù);二是可以規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)，提高合同的履約率;三是建立企業(yè)不良信用檔案，促進(jìn)建筑企業(yè)健康有序的發(fā)展。

1.1 工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)積累

通過(guò)合同備案，收集各類(lèi)建設(shè)工程項(xiàng)目的具體數(shù)據(jù)，幫助我們掌握比較客觀(guān)準(zhǔn)確的信息。通過(guò)對(duì)各類(lèi)合同造價(jià)的分析，可為及時(shí)掌握造價(jià)指標(biāo)提供依據(jù);對(duì)施工企業(yè)承包工作量的分析，可為分析企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況提供依據(jù);對(duì)各類(lèi)合同工期的分析，可為制定建設(shè)工程工期指標(biāo)提供依據(jù);對(duì)合同價(jià)格的分析，可為預(yù)測(cè)建筑材料市場(chǎng)價(jià)格趨勢(shì)提供依據(jù);對(duì)合同原件的妥善保管，可為司法機(jī)關(guān)處理合同糾紛案件，檢察機(jī)關(guān)處理違紀(jì)案件提供依據(jù)。

1.2 規(guī)范建筑市場(chǎng)

通過(guò)合同備案，可以監(jiān)督法律法規(guī)的實(shí)施，如合同當(dāng)事人在訂立合同的同時(shí)應(yīng)提供履約和支付擔(dān)保，這是落實(shí)擔(dān)保法的內(nèi)容;合同價(jià)應(yīng)與中標(biāo)價(jià)一致、合同內(nèi)容不能與招標(biāo)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容有背離，這是落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)法的內(nèi)容;合同應(yīng)明確監(jiān)理工程師的職責(zé)，這是落實(shí)監(jiān)理?xiàng)l例的內(nèi)容;合同應(yīng)明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、簽訂質(zhì)量保修書(shū)，這是落實(shí)質(zhì)量保修條例的內(nèi)容。

通過(guò)合同備案，還可以為司法機(jī)關(guān)、造價(jià)審計(jì)部門(mén)提供公正準(zhǔn)確的證據(jù)材料。司法部門(mén)在審理工程案件時(shí)，由于工程合同成立有其特殊性，合同招投標(biāo)文件，招標(biāo)過(guò)程中的洽商記錄都是合同的組成部分，當(dāng)事人留存的證據(jù)不盡相同，在誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的司法原則下，當(dāng)事人往往只提供對(duì)己方有利的證據(jù)，司法機(jī)關(guān)很難從當(dāng)事人手中取得完整資料，為保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，司法機(jī)關(guān)可從合同備案資料中提取有用的證據(jù)。建設(shè)工程結(jié)算審查，目的是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)家稅收的流失，有些合同當(dāng)事人為了各自的利益，在合同結(jié)算時(shí)有意申報(bào)虛假資料，騙取審計(jì)部門(mén)的審查，因而合同備案時(shí)收集的投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)作為工程結(jié)算的依據(jù)，可杜絕該類(lèi)事件的發(fā)生。

1.3 企業(yè)不良信用記錄

杭州市實(shí)行的企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定制度，工程合同的履約率、工程合同的備案率、訂立“陰陽(yáng)合同”情況，應(yīng)是信用評(píng)級(jí)的重要指標(biāo)之一。通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤檢查，查處合同履行過(guò)程中一些非法終止合同、合同當(dāng)事人嚴(yán)重違約行為，開(kāi)工項(xiàng)目訂立背離備案合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的其他協(xié)議、非法變更合同主體的行為，將檢查的情況與備案合同比較，編制合同履約率等一系列指標(biāo)，作為企業(yè)信用評(píng)級(jí)的指標(biāo)。

1.4 不辦理合同備案的后果

建設(shè)工程施工合同，是現(xiàn)行法律規(guī)定的程序，如果合同當(dāng)事人訂立合同后，不按規(guī)定辦理合同備案手續(xù)，合同雙方當(dāng)事人就會(huì)承擔(dān)以下后果:

杭州市招投標(biāo)條例第五十七條規(guī)定“訂立合同之日起7日內(nèi)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送建設(shè)行政主管部門(mén)或者有關(guān)行政管理部門(mén)備案;中標(biāo)人將工程分包的，應(yīng)當(dāng)自訂立合同之日起7日內(nèi)將分包合同送建設(shè)行政主管部門(mén)備案。杭州市招投標(biāo)條例第六十三條規(guī)定未辦理有關(guān)備案、報(bào)告、批準(zhǔn)、確認(rèn)手續(xù)的，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下罰款”。因此，對(duì)不辦理合同備案手續(xù)的合同，合同當(dāng)事人須承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

合同雙方當(dāng)事人簽字蓋章合同即成立，但不等于合同已生效，建設(shè)工程施工合同對(duì)合同生效有法規(guī)規(guī)定，即在辦理批準(zhǔn)、備案手續(xù)后生效。不按規(guī)定辦理備案的合同，不受法律保護(hù)，合同當(dāng)事人需承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。當(dāng)合同工程出現(xiàn)糾紛時(shí)，合同可能被判定為無(wú)效合同，當(dāng)事人還要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目可行性研究到項(xiàng)目投產(chǎn)都必須按嚴(yán)格的基建程序辦理，備案合同是項(xiàng)目領(lǐng)取開(kāi)工許可證的一個(gè)條件，如果不按規(guī)定辦理合同備案，工程項(xiàng)目就不能取得開(kāi)工許可證，當(dāng)事人簽訂的合同實(shí)際無(wú)法履行;備案合同是工程結(jié)算的依據(jù)，合同備案時(shí)，同時(shí)對(duì)合同投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)、工程造價(jià)審定書(shū)作了備案，當(dāng)工程竣工結(jié)算時(shí)，造價(jià)審定部門(mén)以備案合同、備案投標(biāo)資料作為工程結(jié)算的依據(jù)。如果合同當(dāng)事人不按規(guī)定辦理備案，造價(jià)審定部門(mén)不予辦理工程結(jié)算，還可能影響辦理項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，當(dāng)事人需承擔(dān)由此產(chǎn)生的一系列糾紛案件，如工程款支付糾紛、商品房的小業(yè)主產(chǎn)權(quán)糾紛。

2 杭州市施工合同備案情況綜述

根據(jù)《通知》規(guī)定，自2014年4月1日起，杭州市行政區(qū)域范圍內(nèi)工程造價(jià)200 萬(wàn)元以上的各類(lèi)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工總承包合同、專(zhuān)業(yè)承包合同均需進(jìn)行施工合同備案。為做好合同備案的具體實(shí)施工作，相繼制定了《杭州市房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工合同專(zhuān)用條款(示范文本)》(已于2014年3月由市建委和市工商局聯(lián)合發(fā)文出臺(tái))和《杭州市建設(shè)工程施工合同備案鑒證要點(diǎn)》，同步開(kāi)發(fā)運(yùn)行杭州市建設(shè)工程造價(jià)與施工合同備案管理系統(tǒng)，積極開(kāi)展合同示范文本宣貫培訓(xùn)和合同備案業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，通過(guò)建立單位內(nèi)部合同管理例會(huì)制、部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通制等形式，有效解決了合同備案過(guò)程中出現(xiàn)的疑難矛盾，推進(jìn)合同備案工作有序進(jìn)行。截止當(dāng)年6月底，共有480 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行施工合同備案，累計(jì)備案金額313.803億元，其中國(guó)有投資項(xiàng)目456 個(gè)，累計(jì)備案金額287.813 億元;非國(guó)有投資項(xiàng)目24 個(gè)，累計(jì)備案金額25.99 億元。

3 合同備案工作中存在的問(wèn)題

合同備案工作經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門(mén)的積極努力，備案取得初步成效，由于目前施工合同備案一些深入的問(wèn)題還未從根本上得到解決，從而造成部分合同的簽訂不夠理想。

3.1 “陰陽(yáng)合同”依然存在，擾亂建筑市場(chǎng)秩序

有些業(yè)主除按招標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)、投標(biāo)書(shū)內(nèi)容簽訂“陽(yáng)合同”，供建設(shè)行政主管部門(mén)審查備案外，私下與承包人再簽訂一份在實(shí)際施工中被雙方認(rèn)可的“陰合同”，在內(nèi)容上與原合同相違背，以此來(lái)約束承包人實(shí)現(xiàn)自己的違法目的。這種工程承發(fā)包雙方權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等的“陰陽(yáng)合同”，違反了國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，嚴(yán)重?fù)p害承包人利益，將直接影響工程建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而給工程實(shí)施埋下了質(zhì)量安全隱患。

3.2 招標(biāo)文件專(zhuān)用合同條款設(shè)置不合理

專(zhuān)用合同條款作為招標(biāo)文件的重要組成部分，是形成招投標(biāo)活動(dòng)成果的重要基礎(chǔ)性文件。我們?cè)诤贤瑢彶檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)，雖然提交備案的專(zhuān)用合同條款與招標(biāo)文件內(nèi)容一致，但部分條款內(nèi)容明顯不符合有關(guān)法律規(guī)定或者前后矛盾。如果審核人員要求建設(shè)單位修改備案合同條款，就違反了備案管理辦法中的合同條款約定應(yīng)與招標(biāo)文件保持一致的基本原則，一定程度上修改了招投標(biāo)成果，但如果不修改，未來(lái)又有可能會(huì)產(chǎn)生糾紛隱患，致使合同備案處于被動(dòng)局面。

3.3 專(zhuān)用合同條款部分內(nèi)容顯失公平

公平原則是合同締約主體在合同訂立過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵守的基本準(zhǔn)則。對(duì)于大部分建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，合同當(dāng)事雙方在招標(biāo)文件制定及合同簽訂過(guò)程中均能較好地遵循公平原則，合理確定雙方權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，但還有部分建設(shè)項(xiàng)目，尤其是財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目在其招標(biāo)文件部分專(zhuān)用條款上設(shè)置了明顯帶有偏向性的條款，現(xiàn)舉兩例說(shuō)明。

3.3.1 清單項(xiàng)目重新組價(jià)時(shí)二次優(yōu)惠問(wèn)題

財(cái)政性投資項(xiàng)目在其招標(biāo)文件及專(zhuān)用合同條款中對(duì)標(biāo)書(shū)中無(wú)類(lèi)似項(xiàng)目的清單組價(jià)原則規(guī)定，除執(zhí)行投標(biāo)口徑外，還對(duì)按規(guī)定審批程序簽證確定的無(wú)信息價(jià)材料價(jià)格進(jìn)行再次下浮。我們認(rèn)為施工企業(yè)在清單項(xiàng)目重新組價(jià)時(shí)，如果執(zhí)行投標(biāo)口徑即視為施工企業(yè)已經(jīng)作出讓利，按規(guī)定審批程序簽證確定的材料價(jià)格也是經(jīng)過(guò)發(fā)承包雙方詢(xún)價(jià)、談判及認(rèn)可的合理價(jià)格，若最終還需考慮報(bào)價(jià)浮動(dòng)情況作再次優(yōu)惠，相當(dāng)于強(qiáng)制要求中標(biāo)單位作二次優(yōu)惠，顯失公平，不僅可能導(dǎo)致結(jié)算造價(jià)偏低(甚至低于成本價(jià))，影響工程質(zhì)量，若工程變更數(shù)量較大，還有可能造成施工單位采取極端方式維護(hù)自身相關(guān)權(quán)利，致使工程項(xiàng)目無(wú)法順利實(shí)施。

3.3.2 工程量偏差引起合同單價(jià)的調(diào)整問(wèn)題

財(cái)政性投資項(xiàng)目在其招標(biāo)文件和專(zhuān)用合同條款中將清單變化幅度外的清單綜合單價(jià)確定原則按清單重新組價(jià)的綜合單價(jià)與承包人原投標(biāo)報(bào)價(jià)孰低原則執(zhí)行，也就是說(shuō)，在工程量增加時(shí)，若清單重新組價(jià)后的綜合單價(jià)高于承包人原投標(biāo)報(bào)價(jià)的，按承包人原投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算，在工程量減少時(shí)，若清單重新組價(jià)后的綜合單價(jià)低于承包人原投標(biāo)報(bào)價(jià)的，則按清單重新組價(jià)后的綜合單價(jià)計(jì)算。這種偏差綜合單價(jià)調(diào)整方法的實(shí)質(zhì)就是只就低、不就高，一味追求資金的節(jié)約而忽視合同當(dāng)事雙方風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的基本原則，明顯具有單向調(diào)整性質(zhì)，不僅有悖于《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的調(diào)價(jià)本意，而且還會(huì)導(dǎo)致施工單位不愿施工、偷工減料等其他問(wèn)題，嚴(yán)重影響工程項(xiàng)目的正常進(jìn)度。

3.4 有關(guān)工程質(zhì)量保修金問(wèn)題

根據(jù)《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》規(guī)定:“合同當(dāng)事人應(yīng)在專(zhuān)用合同條款約定缺陷責(zé)任期的具體期限，但該期限最長(zhǎng)不超過(guò)24 個(gè)月”“缺陷責(zé)任期終止后，發(fā)包人應(yīng)退還剩余的質(zhì)量保證金”，也就是說(shuō)工程質(zhì)量保證金的扣留時(shí)間不超過(guò)24 個(gè)月。但是對(duì)于大部分房屋建筑工程來(lái)說(shuō)，屋面防水工程最低保修期限為5年，雖然承包人對(duì)于超出缺陷責(zé)任期后的防水項(xiàng)目依然負(fù)有保修責(zé)任，但由于發(fā)包人缺少行之有效的制約手段，導(dǎo)致承包人后期保修責(zé)任的落實(shí)淪為一紙空文，僅能依靠法律途徑解決。

3.5 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量不規(guī)范

目前杭州市招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，個(gè)別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，工作態(tài)度不端正，缺乏應(yīng)有的責(zé)任心，在起草招標(biāo)文件時(shí)，合同條款內(nèi)容前后表述不一致，約定條款模棱兩可，甚至出現(xiàn)重大錯(cuò)誤，給業(yè)主方造成不必要的損失;有的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在合同備案過(guò)程中，不認(rèn)真行使合同鑒證職能，隨意修改合同條款，或在核對(duì)合同條款過(guò)程中，對(duì)合同條款是否與招標(biāo)文件約定一致的符合性工作均敷衍了事，流于形式，導(dǎo)致提交備案的合同條款出現(xiàn)與招標(biāo)文件不相符的情況經(jīng)常發(fā)生，從而加大了備案管理機(jī)構(gòu)的工作強(qiáng)度，延長(zhǎng)了審核時(shí)間。

3.6 施工合同管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下

部分建設(shè)單位和施工單位法律意識(shí)淡薄，對(duì)合同備案的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)備案法定程序缺乏自覺(jué)性，工程中標(biāo)后不按規(guī)定及時(shí)辦理施工合同備案手續(xù)，回避管理部門(mén)的監(jiān)督管理，為今后合同順利履行埋下隱患;有些合同管理人員的法律法規(guī)意識(shí)淡薄，合同條款填寫(xiě)不認(rèn)真，內(nèi)容不詳盡準(zhǔn)確，語(yǔ)言表達(dá)不嚴(yán)謹(jǐn)，條款內(nèi)容不完備，只是將合同備案工作當(dāng)作一個(gè)程序來(lái)走，當(dāng)成一個(gè)手續(xù)來(lái)辦，辦完即可，并沒(méi)有為以后工程履約、索賠長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。因此，提高施工合同管理人員的素質(zhì)，是當(dāng)前加強(qiáng)施工合同管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3.7 施工合同在現(xiàn)實(shí)中并未起到應(yīng)有的作用

現(xiàn)實(shí)中，施工合同備案只是作為辦理開(kāi)工前手續(xù)的一個(gè)必要程序在履行，都存在這樣的想法:隨便簽就行了，就是打官司的時(shí)候才用得上，可有可無(wú)的東西。又想好好簽怕以后打官司，又想快點(diǎn)簽趕快辦理開(kāi)工手續(xù)。所以在這樣的情況下，只要辦理完畢手續(xù)以后，施工合同便被束之高閣，項(xiàng)目經(jīng)理隨便換，班子成員隨便換，只要不出質(zhì)量事故，自己想怎么施工就怎么施工，并未真正按合同履行。

4 建 議

4.1 積極推行專(zhuān)用合同條款前置審查，提高備案主動(dòng)性

鑒于專(zhuān)用合同條款的重要作用，抓好招標(biāo)文件專(zhuān)用合同條款審查是從源頭上避免工程造價(jià)糾紛的重要手段，建議推行專(zhuān)用合同條款前置審查，避免違反法律法規(guī)的條款出現(xiàn)及前后矛盾的情況，既可保證合同內(nèi)容與招標(biāo)文件的一致性，維護(hù)招投標(biāo)成果，又有利于提高合同備案工作的主動(dòng)性，保證合同備案取得成效。

4.2 加強(qiáng)管理部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)，維護(hù)《示范文本》權(quán)威性

《示范文本》是為規(guī)范施工合同當(dāng)事人的簽約行為，維護(hù)合同雙方合法權(quán)益，由市建委、市工商局組織有關(guān)部門(mén)專(zhuān)門(mén)研究制定的。針對(duì)不同投資主體建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)和合同管理的體制不同，建議相關(guān)管理部門(mén)間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一合同文本口徑，規(guī)范條款設(shè)置，維護(hù)示范文本權(quán)威，保證合同備案工作順利開(kāi)展，從而也能推進(jìn)工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

4.3 逐步實(shí)行施工合同管理人員持證上崗制度

結(jié)合杭州市建設(shè)工程施工合同管理的實(shí)際情況，要繼續(xù)完善對(duì)施工合同管理人員的培訓(xùn)和崗位管理，通過(guò)培訓(xùn)，提高全市施工合同管理人員的內(nèi)在素質(zhì)和管理水平。該制度實(shí)行后，如中標(biāo)企業(yè)不能出具崗位資格證書(shū)的，其施工合同備案將不予以受理。施工合同管理人員素質(zhì)的全面提高，必定會(huì)帶動(dòng)全市施工合同管理水平上一個(gè)新的檔次。

4.4 加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)考核，提高代理行為規(guī)范性

加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理，提高招標(biāo)代理工作質(zhì)量，保證招投標(biāo)各項(xiàng)工作的規(guī)范、有序，建議進(jìn)一步加強(qiáng)工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)綜合考核考評(píng)工作，建立通暢有序的對(duì)接渠道，通過(guò)行為處罰、通報(bào)、信用扣分等手段，建設(shè)招標(biāo)代理市場(chǎng)誠(chéng)信體系，建立招標(biāo)代理從業(yè)人員的信用檔案，規(guī)范招標(biāo)代理行為。

4.5 強(qiáng)化后續(xù)制約措施，提高合同備案率

針對(duì)部分單位遲遲未辦理施工合同備案的實(shí)際情況，建議管理部門(mén)加大對(duì)合同備案和履行的監(jiān)督檢查力度，根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)未備案單位實(shí)施處罰;同時(shí)強(qiáng)化施工許可證申領(lǐng)等后續(xù)制約措施，以提高合同備案率，切實(shí)維護(hù)承發(fā)包雙方的合法權(quán)益。

4.6 強(qiáng)化施工合同索賠管理

加強(qiáng)施工合同索賠管理工作，是培育和發(fā)展建筑市場(chǎng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。提高索賠意識(shí)是承包人亟待解決的問(wèn)題。合同管理索賠要求承包人在簽訂合同時(shí)要充分考慮各種不利因素，分析合同變更和索賠的可能性，采取最有效的合同管理策略和索賠策略;在整個(gè)合同履行過(guò)程中，要隨時(shí)結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，結(jié)合法律法規(guī)進(jìn)行分析研究，以便合理履行合同。

施工合同備案管理工作任重道遠(yuǎn)，需要我們合同備案管理部門(mén)及人員共同努力，為建設(shè)雙方搭建一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)。