地方立法的現(xiàn)狀、問題及其改進(jìn)對策

張紅昌

一、地方立法的現(xiàn)狀

一個國家的法律規(guī)范不僅存在規(guī)范領(lǐng)域的差別，且往往在立法權(quán)限以及效力等級上也存在重大差異。尤其是對于中國這樣一個地域遼闊、民族眾多、實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)等多種特殊政策發(fā)展模式的國家來說，除了制定適應(yīng)全國（港、澳特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)除外）的憲法、法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范之外，尚需要授權(quán)地方享有地方立法權(quán)。由此，地方立法機(jī)關(guān)得以因地制宜，在憲法、法律的框架和指導(dǎo)下制定出適應(yīng)地方實(shí)際的法律規(guī)范，以更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

我國《憲法》《立法法》就對地方立法權(quán)限等問題作出了明確且細(xì)致的規(guī)定。例如《立法法》第二條指出，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用《立法法》。不僅如此，《立法法》第七十二條至七十九條對行使地方立法權(quán)的主體、范疇、程序等事項(xiàng)作出了具體規(guī)定，這些都成為地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)限、制定地方法律規(guī)范的直接依據(jù)。

依據(jù)《憲法》《立法法》等法律規(guī)范，我國各地方立法機(jī)關(guān)積極行使地方立法權(quán)，在促進(jìn)地方社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面取得了一系列重要成效。地方立法機(jī)關(guān)行使地方立法權(quán)、制定地方法律規(guī)范主要呈現(xiàn)以下幾個特征。

1.積極行使地方立法權(quán)、所制定的地方法律規(guī)范數(shù)量較多。

地方立法權(quán)的設(shè)立，意在于充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的積極性和能動性，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，以制定科學(xué)有效的地方法律規(guī)范。并且，為了令地方立法權(quán)得以充分行使，《立法法》對地方立法主體、立法權(quán)限等方面都作出較為靈活、寬泛、相對簡便的規(guī)定。因而，地方立法權(quán)在權(quán)力行使等方面具有較大的靈活性，而且程序沒有類似于制定憲法、法律的嚴(yán)格性。有鑒于此，地方立法機(jī)關(guān)充分利用地方立法權(quán)制定了涵蓋社會生活各方面所需要的地方法律規(guī)范。從交通到稅收、從食品到水資源，地方法律規(guī)范都對此作出了相應(yīng)的規(guī)定，呈現(xiàn)數(shù)量龐大的特點(diǎn)。故只要翻看各省、市、自治區(qū)所制定的地方法律規(guī)范，即可深切感受地方法律規(guī)范數(shù)量龐大的特點(diǎn)。

2.地方立法靈活性強(qiáng)。

設(shè)定地方立法權(quán)限的目的，在于地方得以根據(jù)授權(quán)制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的法律規(guī)范，能有針對性的促進(jìn)不同地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。與憲法、法律、行政法規(guī)等國家層面的法律規(guī)范相比，地方立法權(quán)限以及地方法律規(guī)范的制定都具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。正是基于此，各地方立法機(jī)關(guān)所制定出的地方法律規(guī)范不僅數(shù)量多，而且能夠以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為基礎(chǔ)，尤其是，地方立法權(quán)不僅包括普通的法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)，還包括特區(qū)立法權(quán)等特殊的地方立法權(quán)限，從而使部分地方立法機(jī)關(guān)能夠制定出各具特色的地方法律規(guī)范。甚至，現(xiàn)有地方法律規(guī)范的部分內(nèi)容能夠呈現(xiàn)出一定的新穎性和創(chuàng)造性。

3.地方立法權(quán)行使充分、為促進(jìn)地方發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

《憲法》《立法法》所規(guī)定的地方立法權(quán)限范圍寬泛，不僅人民代表大會及其常委會可得作為地方立法機(jī)關(guān)享有地方立法權(quán)，而且政府等行政機(jī)關(guān)也可得制定規(guī)章等法律規(guī)范。尤其是，民族自治地方立法權(quán)、特區(qū)立法權(quán)不僅在《憲法》《立法法》等法律規(guī)范中得以明確，而且這些立法權(quán)也得到了充分的行使。例如海南在享有普通地方立法權(quán)的同時，作為民族聚居地、中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)還享有民族自治地方立法權(quán)和特區(qū)立法權(quán)。海南省人大及其常委等地方立法機(jī)關(guān)即緊密圍繞國際旅游島建設(shè)、民族發(fā)展等內(nèi)容制定了頗具特色的地方法律規(guī)范，在推進(jìn)海南崛起、促進(jìn)民族繁榮等方面都發(fā)揮了極其重要的作用。

二、地方立法的主要問題

地方立法權(quán)的設(shè)定及其行使所具有的積極功能毋庸置疑。不過，在地方立法權(quán)的行使中，也逐漸暴露出了一些問題，值得重視和反思。大體而言，當(dāng)前地方立法的主要問題表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.部分地方立法盲目跟進(jìn)。

如前所述，地方立法權(quán)的設(shè)定是為了充分發(fā)揮地方的積極性和能動性，以根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)情況采用不同的發(fā)展策略，從而促進(jìn)各地區(qū)共同繁榮。不過，在地方立法權(quán)的實(shí)際行使中，出現(xiàn)了一些盲目跟進(jìn)的現(xiàn)象。質(zhì)言之，在地方法律規(guī)范亦或規(guī)范條文的設(shè)置上，必要性論證顯得不夠充分亦或比較薄弱。當(dāng)某地方立法機(jī)關(guān)制定了某項(xiàng)地方法律規(guī)范后，其他地方的立法機(jī)關(guān)也紛紛制定相同的法律規(guī)范。以電動車管理為例，當(dāng)某地出臺禁止電動車行使的法律規(guī)范之后，其他地方也紛紛跟進(jìn)，出臺類似的禁行規(guī)范。一個毋庸置疑的事實(shí)是，并非每個地方都適宜于出臺禁止電動車行使的法律規(guī)范，海口市擁有數(shù)量驚人的電動車即說明了電動車對于市民生活的重要性和便利性。因此，在地方立法的行使中，必須要深入思考、科學(xué)論證立法的必要性和緊迫性。只有確實(shí)存在立法必要性和緊迫性的場合，才能制定相應(yīng)的地方法律規(guī)范。

2.部分地方立法質(zhì)量亟待提高。

在《憲法》《立法法》等法律規(guī)范的指導(dǎo)下，各立法機(jī)關(guān)制定了數(shù)量龐大的地方法律規(guī)范。這些法律規(guī)范數(shù)量固然龐大，但是立法質(zhì)量卻不盡如人意。細(xì)言之，首先，部分地方性法律規(guī)范存在簡單援引、生搬硬套的現(xiàn)象。質(zhì)言之，地方性立法應(yīng)以本地區(qū)的客觀實(shí)際為中心，不能簡單地奉行“拿來主義”，隨意援引或任意拼湊。否則，其立法的合理性與科學(xué)性就會大打折扣。例如，為了保護(hù)海洋環(huán)境與海島資源，不少沿海省份都出臺了各自的地方海洋環(huán)境與海島保護(hù)規(guī)范。就現(xiàn)有的海洋環(huán)境與海島保護(hù)法律規(guī)范來看，即有幾個地方性立法主要內(nèi)容高度一致，僅僅是在適用地域等少數(shù)內(nèi)容上存在差別而已。其次，部分地方性立法超越了地方性立法的范疇，忽視甚或違背了地方性立法的科學(xué)性。雖然《憲法》《立法法》對地方立法權(quán)限、范疇等作出了明確的規(guī)定，但在地方立法權(quán)限的實(shí)際行使中，即有部分地方性立法超越了地方性立法的范疇。例如黑龍江省于2012年頒布的《黑龍江省氣候資源探測與保護(hù)條例》明確指出，“氣候資源為國家所有”、“本條例所稱的氣候資源，是指能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”。該條例一出臺，即飽受質(zhì)疑和批評?！肮嫒绱?，曬衣服也要經(jīng)過許可和審批嗎？”因此，在制定地方性法律規(guī)范的過程中，必須遵守立法規(guī)律，以確保所制定的地方法律規(guī)范具有科學(xué)性和合理性。

3.部分地方性法律規(guī)范的清理與修訂工作滯后。

地方性法律規(guī)范數(shù)量龐大，往往涵蓋了社會生活的多個方面。不過，就地方法律規(guī)范的現(xiàn)狀來看，不少地方立法機(jī)關(guān)往往過于重視制定法律規(guī)范，卻忽視了現(xiàn)有法律規(guī)范的清理工作，致使部分地方法律規(guī)范顯得有些雜亂，甚至?xí)?dǎo)致部分地方法律規(guī)范出現(xiàn)內(nèi)容和適用上的沖突。從應(yīng)然的立場來看，一部人不可能服從或無法依循的法律是無效的，并且不算是法律，因?yàn)槿藗儾豢赡芊那昂竺艿囊?guī)則或依其行事。不僅如此，不少地方性法律規(guī)范的修改工作嚴(yán)重滯后。依據(jù)《憲法》《立法法》等法律規(guī)范，地方性立法必須在法定授權(quán)的框架下來展開，且所制定的地方性法律規(guī)范必須符合《憲法》等基本法律的精神。依此，在《憲法》等基本法律規(guī)范作出了修改的情形之下，地方性法律規(guī)范必須及時作出相應(yīng)的修改或者調(diào)整。然而，部分地方性規(guī)范在《憲法》等基本法律規(guī)范作出了修改之后，依然“巋然不動”，沒有及時作出修改或調(diào)整，如此則難免會造成法律規(guī)范適用上的沖突和尷尬。

4.地方立法程序的規(guī)范性沒有受到應(yīng)有重視。

相對于《憲法》等基本法律規(guī)范而言，地方性立法不僅具有極大的靈活性，而且程序更為簡潔。不過，說其“程序更為簡潔”只是相對國家立法權(quán)而言，并非意味地方性立法程序可有可無、并不重要。然而，在地方性立法權(quán)的行使中，立法程序的規(guī)范性并沒有受到應(yīng)有的重視。從立法的基本原理出發(fā)，一個法律規(guī)范的出臺，要經(jīng)過一個比較嚴(yán)格且審慎的程序，例如必要性論證、草案起草、征求意見、表決等嚴(yán)格的程序和流程。但是部分地方性法律規(guī)范的制定和出臺，許多重要步驟都被簡化。尤其是，部分地方立法權(quán)的行使顯得頗為恣意。這些不規(guī)范、不合法的立法程序不僅有損地方法律規(guī)范制定的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，而且對地方立法國家機(jī)關(guān)尤其是地方立法機(jī)關(guān)的公信力造成嚴(yán)重?fù)p害。

三、地方立法的改進(jìn)對策

正如美國著名法學(xué)家伯爾曼在《法律與宗教》一書中所言，“法律必須要被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。尤其是，當(dāng)前依法治國已經(jīng)成為中國特色社會主義建設(shè)的重要目標(biāo)和內(nèi)容。其中，立法工作尤其是地方性立法的重要性已經(jīng)在黨的十八屆四中全會中被明確指出。鑒于此，做好地方性立法工作已成為當(dāng)前社會發(fā)展中的重要且迫切的任務(wù)。針對地方立法工作中所存在的相關(guān)問題，需要采取有針對性的措施，以加以提高和改進(jìn)。

1.加強(qiáng)地方立法的必要性論證。

地方立法權(quán)是國家整體立法權(quán)的重要組成部分，其行使需要尊重立法活動的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。針對部分地方立法所存在的盲目跟進(jìn)的問題，需要在今后的地方性立法活動中注重立法的必要性論證。質(zhì)言之，只有確實(shí)需要制定地方立法的領(lǐng)域和范疇，才制定相應(yīng)的地方性法律規(guī)范。反而言之，倘若現(xiàn)有的法律規(guī)范能夠有效解決本地區(qū)的實(shí)際問題，則沒有必要盲目跟進(jìn)。我們一定要為法律找到一個較好的根據(jù)。在地方立法必要性的論證中，不僅要充分論證立法必要性的積極成分，而且也要重點(diǎn)論證其消極成分，對制定地方性法律規(guī)范的不必要性作出科學(xué)細(xì)致科學(xué)的評估。

2.努力提高地方立法的質(zhì)量。

立法作為牽涉公民權(quán)利和義務(wù)的重要規(guī)范，無疑在制定內(nèi)容上必須體現(xiàn)科學(xué)性和合理性?！读⒎ǚā返诹鶙l即明確指出，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面神話改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。就地方立法工作而言，倘若所制定的地方法律規(guī)范不符合科學(xué)性、合理性的要求，不僅其適用效果會大打折扣，而且也會減少乃至喪失民眾的信仰。質(zhì)言之，法律的威力不僅只是來源于執(zhí)法人的嚴(yán)厲，而更多的是來源于法律本身制定得很明智。因此，為了提高地方立法質(zhì)量，需要做好以下幾個方面。首先，法律的生命在于運(yùn)用，而非具體的條條框框。因此，在制定法律規(guī)范的過程中，必須重視實(shí)際調(diào)研和分析，而非機(jī)械援引和照搬?？v觀法律的形成過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，法律不僅源于習(xí)慣，而且發(fā)展于習(xí)慣。法律規(guī)范在很大程度上都是對經(jīng)驗(yàn)內(nèi)容的指稱。鑒于此，在地方性法律規(guī)范的制定過程中，必須深入挖掘社會生活中的地方習(xí)慣等“本土因素”。尤其是，社會生活中形成的習(xí)慣和慣例仍然起到重要作用，甚至是法治的不可或缺的組成部分。在制定法律規(guī)范的過程中，一定要重視實(shí)踐調(diào)查和實(shí)證分析。我們要建立在自己社會行之有效的法律制度，必須認(rèn)識自己的社會現(xiàn)實(shí)，用自己的大腦物化出自己的法律。只有基于自己社會實(shí)際，才能獲得真正有活力、有實(shí)際效力的憲法和法律。司法實(shí)踐中為什么有很多精心制定的法律規(guī)范在實(shí)踐中，不能得到很好的運(yùn)用呢？其原因就在于，所制定的法律規(guī)范沒有深入切合實(shí)際，所以不能科學(xué)反應(yīng)實(shí)際。因?yàn)?，法律的信仰和?shí)踐又總是與這個社會獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)、獨(dú)特的歷史緊密聯(lián)系在一起的。

3.做好法律的清理與修訂工作。

地方立法機(jī)關(guān)不僅要充分行使地方立法權(quán)，制定出社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)，而且也要重視現(xiàn)有地方性法律規(guī)范的清理工作。針對地方立法機(jī)關(guān)多注重立法工作，忽視清理工作的現(xiàn)狀，建議地方立法機(jī)關(guān)定期開展對地方性法律規(guī)范的清理工作，將“廢舊”的地方性法律規(guī)范予以清除，以增強(qiáng)地方法律規(guī)范的規(guī)范效果。與此同時，地方性法律規(guī)范必須與《憲法》等法律規(guī)范保持統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，不能出現(xiàn)相沖突和矛盾。在處于上層位階的法律規(guī)范已經(jīng)作了相應(yīng)修改等變化的情況之下，地方立法機(jī)關(guān)也應(yīng)及時依法對相關(guān)地方法律規(guī)范作出修改或者調(diào)整，以確保國家的法律體系得以保持完整。

4.重視和規(guī)范地方性法律規(guī)范的立法程序。

在地方立法權(quán)的行使中，應(yīng)嚴(yán)格遵守法定的立法程序，不能忽略或隨意簡化。尤其是，需要轉(zhuǎn)變將立法作為工具恣意使用的觀念，對法律規(guī)范與立法工作應(yīng)樹立敬畏之心。法律不應(yīng)只圖方便；它應(yīng)當(dāng)致力于培養(yǎng)所有有關(guān)人員——當(dāng)事人、旁觀者和公眾——的法律情感。具體而言，在制定地方法律規(guī)范之前，需要對制定該地方法律規(guī)范的必要性進(jìn)行充分論證，只有確實(shí)存在立法必要的，才可以制定地方法律規(guī)范。尤其是，對地方法律規(guī)范的制定，需要詳細(xì)論證、科學(xué)規(guī)劃，反對恣意性立法和突擊式立法。與此同時，立法者的首要任務(wù)是使法律符合公意。因此，在制定地方規(guī)范的過程中，需要充分發(fā)揮多階層、多方面的力量。尤其是，需要充分聽取本地區(qū)不同群體、不同黨派、不同階層的意見和建議，以使所制定出來的地方性法律規(guī)范能夠具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。

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