基于公共部門職能的風險管理績效評價機制

□文/尹建麗于得水

（1.常州機電職業(yè)技術學院；2.常州出入境檢驗檢疫局 江蘇·常州）

一、公共事務活動風險管理

公共事務活動風險是指公共事務活動中存在的相關不確定性，對公共事務管理組織及公共事務活動目標實現(xiàn)的影響。（圖1，資料來源于國家標準《公共事務活動風險管理指南（征求意見稿）》）

風險管理雖主要發(fā)源于金融領域，但在信息安全、食品安全、消費品安全等領域也得到了長足發(fā)展。安全、存儲與系統(tǒng)管理解決方案供應商賽門鐵克提出：賽門鐵克就是信息風險管理，保護和管理非結構化信息降低成本和風險；我國食品安全法規(guī)定國家建立食品安全風險監(jiān)測制度，食品安全風險管理在WTO體制下又稱作“風險分析”，最初由國際食品法典委員會提出，近十余年來用于WTO/SPS食品安全及其他公共危機事件；消費品安全領域如歐盟非食品類消費品快速預警系統(tǒng)（RAPEX），美國國家傷害監(jiān)測系統(tǒng)（NEISS）等。

圖1 公共事務活動風險管理過程

二、公共事務活動風險管理績效評價

風險管理本身就是績效管理，提高效率和效果、增強行動的合理性和有效地配置資源、保障目標的實現(xiàn)在可接受的程度內。風險管理應以關聯(lián)的、有效的和高效率的方式嵌入組織所有的實踐和過程。風險管理過程應該是這些過程的一部分而不是獨立于這些過程，尤其是風險管理應嵌入組織方針的制定、業(yè)務與戰(zhàn)略的策劃及評審，以及變更管理過程。風險管理往往與信息化技術緊密結合，WCO世界海關組織風險管理指南RMG指出，風險管理是所有國家海關通過自動化、完全的計算機系統(tǒng)來應用的方法。

卓越績效評價準則表明全面質量管理發(fā)生了最重要的變化，即質量和績效、質量管理和質量經營的系統(tǒng)整合，旨在引導組織追求“卓越績效”?！百|量”將以追求“組織的效率最大化和顧客的價值最大化”為目標，作為組織一種系統(tǒng)運營的“全面質量”。風險管理、績效管理等與質量管理都是深度融合的，并非多張“皮”。內部控制就是控制風險，控制風險就是風險管理，內部控制和風險管理僅是風險控制的兩種不同語義表達形式，并不存在本質上的區(qū)別。我國財政部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》借鑒了COSO報告的5要素框架形式，在內容上體現(xiàn)了其風險管理8要素框架，《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》中界定的內部控制實際上就是風險管理?？梢哉f，質量管理、風險管理、績效評價從本質上來講其管理目標是一致的。

三、公共事務活動風險管理績效評價機制的建立

（一）全面風險管理績效評價相關理論方法。20世紀80年代美國管理會計委員會從財務效益的角度發(fā)布了“計量企業(yè)業(yè)績說明書”，提出計量企業(yè)績效的評價指標；90年代，以銀行財務報表作為分析基礎、以股權收益率（ROE）為中心指標的杜邦分析法得到推廣。緊接著，EVA評價法的提出讓理論界耳目一新，EVA即經濟增加值，等于稅后利潤減去債務和股權成本后的剩余收入，體現(xiàn)了銀行創(chuàng)造的真實利潤。美國的卡普蘭和諾頓提出的BIS綜合平衡計分卡將銀行的愿景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與銀行的績效評價系統(tǒng)聯(lián)系起來，以實現(xiàn)戰(zhàn)略和績效的有機結合，實現(xiàn)對方的平衡。

BSC平衡計分卡績效考核體系與以往只重視財務考核的體系迥然不同，是從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個角度，將組織的戰(zhàn)略落實為可操作的衡量指標和目標值的一種新型績效管理體系。

（二）風險管理績效評價實現(xiàn)的路徑。風險管理績效評價必須嵌入政府績效管理體系中來，公共事務活動風險管理績效評價應在績效管理原有框架下進行，而不是另起爐灶?？冃гu估指標體系設計的基本價值準則是以政府使命和績效目標為依據，構建基于政府基本職能結構的指標模型、基于平衡計分卡的指標模型和基于政府運行過程的指標模型。

上海質量管理科學研究院在探索推進ISO31000風險管理系列標準的運用途徑中提出，《ISO31000風險管理：原則與指南》提出風險管理框架嵌入企業(yè)已經建立的管理體系的理念，為此，“管理體系認證+風險管理成熟度評價”認證模式，是基于企業(yè)已經建立并運行的管理體系，評價風險管理要素嵌入管理體系的成熟度和運行的績效，通過采用《ISO9004組織追求持續(xù)成功——質量管理方法》給出的評價方法，對實施風險管理關鍵要素和具體要素進行績效評價，作出風險管理成熟度評價。

風險管理績效評價實現(xiàn)的路徑應是：采用績效管理的理論方法，將公共事務活動風險管理績效評價嵌入到整體的績效管理體系中來，在原有體系中按需增加風險管理績效指標數(shù)。對于運行質量管理、卓越績效管理等體系的組織可以整合全面管理體系，ISO9001：2015標準引入了風險和機遇的應對措施、過程績效評價，以確保質量管理體系的符合性和有效性得到測量。

（三）風險管理績效評價模型。績效評價模型是構建績效評價指標體系的理論依據，它決定著績效評價的維度。常用的績效評價模型有以下幾種：邏輯模型、平衡計分卡、關鍵績效指標法、CAF通用模型、績效棱柱模型、項目等級評價工具等。借鑒西方國家如美國的經驗，可以從三方面來構建評估指標模型：1、基于政府基本職能結構的指標模型。政府職能是績效評估指標體系設計的基本依據，政府績效評價的指標結構和指標選擇必須基于政府的職能并體現(xiàn)政府職能轉變狀況，因為政府職能的實施情況就是政績的具體表現(xiàn)。職能是一個部門的核心和主業(yè)，也是“三定”中的首定，定好職能，后續(xù)才能按職設崗、以崗定人，所以政府改革核心是職能轉變。其績效評估指標體系的評估項、評估特征和評估子項應以業(yè)務風險、工作風險為主，即以職能績效為主；2、基于平衡計分卡的指標模型。將政府管理目標分解為平衡計分卡模式，從經濟管理、社會服務、內部流程、持續(xù)發(fā)展四個方面設計指標，并根據職能設置分指標。也可超越平衡主分卡，從政府管理的業(yè)績、成本、內部管理三個維度構建指標體系，并按職能構建分指標體系；3、基于政府運行過程的指標模型。借鑒美國國家績效審查委員會和政府會計標準委員會的經驗，以政府運作中的投入、過程、產出、結果等基本環(huán)節(jié)為邏輯框架，設計政府管理的投入指標、產出指標、結果指標、效率指標和成本效益指標。

在《中央企業(yè)綜合績效評價實施細則》中，企業(yè)綜合績效評價計分方法采取功效系數(shù)法和綜合分析判斷法。為了系統(tǒng)穩(wěn)定和更好地運行，政府需要根據自身情況，進行組織和研究相關的績效評估標準和打分規(guī)則，基于績效評估標準和規(guī)則的基礎上，數(shù)據標準化方可定制。系統(tǒng)開發(fā)可根據數(shù)據標準化定制運算方式，進行數(shù)據后臺運算，統(tǒng)計結果。根據政府績效總目標，確立各個層次分目標的相對重要性即權重，權重計算的數(shù)學方法是在統(tǒng)計學領域被普遍應用的“層次分析法”。它是將指標評估體系分解為多個層次，并按目標層、準則層、指標層排列起來，形成有序的多層次模型。吳慧芳在“政府績效評估體系的基本框架與構建方法”一文中，列舉了某職能局績效評估指標體系的評估項、評估特征和評估子項；劉萍、仲崇兵在“基于BSC的食品藥品監(jiān)督管理績效評價體系設計”一文中，介紹了食品藥品監(jiān)督管理績效評價現(xiàn)狀、基于平衡計分卡的績效評價體系設計，研究了平衡計分卡在食品藥品監(jiān)督管理績效評價中的應用，得出了把平衡計分卡法引入到食品藥品監(jiān)督管理部門績效評價中是可行的結論。平衡計分卡把組織的整體目標分解成為個人的目標，這樣完成了個人目標也就是完成了組織的戰(zhàn)略目標。香港政府在2000年出版的《績效評估的漸進指南》這樣寫道：單位成本固然重要，但它只是一個要素，只是一個比較容易評估的要素，在績效結構中，還有質量、成效等等其他關鍵因素。近年來，香港特別行政區(qū)政府通過績效評估的積極實踐，已經形成一套包括四個維度和若干示標的評估模式：目標維度、顧客維度、過程維度、組織和員工的維度。屬于行政部門、職能局的公共事務活動，應區(qū)別于專門的人事部門，十八屆三中全會決定要求強化權力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權管事管人，全面正確履行政府職能，進一步提高政府效率和效能。傳統(tǒng)“人治”的人事管理等已被“服務型”的人力資源與勞工保障所代替，所謂的隊伍風險隨著科學的治理能力提升，本身已包含在按職設崗、以崗定人之中。

四、公共事務活動風險管理績效評價機制的完善

哈耶克曾經說，一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。制度的有效性最終會體現(xiàn)為治理的有效性，由于制度實施中的委托-代理關系，存在當事人共謀的風險，因而對審計的公正性客觀性提出了挑戰(zhàn)；另一方面，從博弈論的觀點看，有效的制度是治理主體多方博弈的一種納什均衡。

（一）制度方面。風險管理和績效評價理論也在不斷發(fā)展當中，要不斷吸收新理論、新成果，使公共事務活動風險管理績效評價能夠持續(xù)改進。美國國會在1993年通過了《政府績效評價法案》，美國聯(lián)邦采購執(zhí)行委員會組建了一支績效管理行動團隊，來評判聯(lián)邦采購系統(tǒng)，并選擇了平衡計分卡理論來實施戰(zhàn)略引導、溝通目標績效以及衡量目標值的完成情況。公共部門要使用平衡計分卡進行績效評估還必須對其進行修正和整合，這樣才可以使平衡計分卡為構建科學、合理的公共部門績效評估體系提供框架支撐。

（二）信息化方面。電子政務可以促進公共部門工作效率，與績效評價目標相一致。國際貿易便利化與電子業(yè)務中心（UN/CEFACT）曾在其公布的33號和35號建議書中提出：“建立國際貿易單一窗口及指南”以及“建立國際貿易單一窗口的法律框架”。美國自動化商業(yè)環(huán)境（ACE）通過國際貿易數(shù)據系統(tǒng)（ITDS）整合單一窗口，加強信息化和智能化建設，將貿易便利化水平提高到世界前列，保障口岸貿易安全和貿易便利共贏?？冃гu估過程是一個信息的收集、篩選、加工、輸出、反饋的過程。風險管理信息化系統(tǒng)促進公共部門改“串聯(lián)”為“并聯(lián)”、建立起“扁平化”的組織結構，減少管理層次、拓寬管理幅度，縮短各部門、組織信息溝通的鏈條，消除信息孤島現(xiàn)象，為績效評估信息系統(tǒng)的創(chuàng)建提供良好的組織環(huán)境。

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