從行政管理邁向公共管理

劉金柱 趙松芳

摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)建設(shè)不斷取得新成果的今天，我國(guó)的公共事務(wù)管理范式必然會(huì)發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，公共事務(wù)管理是一個(gè)較大的概念，其管理對(duì)象囊括日常生活中的大多數(shù)事務(wù)，如醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等。在過(guò)去的一段時(shí)間里，我國(guó)確立了基于專業(yè)化和法律制度進(jìn)行公共事務(wù)管理的基本原則，進(jìn)一步提高了公共事務(wù)管理范式的合理性。本文結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，在簡(jiǎn)單介紹公共事務(wù)管理范式的沿革的基礎(chǔ)上，對(duì)構(gòu)建我國(guó)公共事務(wù)管理范式主要策略進(jìn)行深入研究。

關(guān)鍵詞：公共事務(wù)；行政管理；范式

公共事務(wù)管理范式實(shí)際上是一種基于工商管理理論的公共管理模式，它對(duì)公共部門工作提出了新的要求，給原有的配套制度和政策帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。我國(guó)的公共事務(wù)管理起步較晚，時(shí)至今日仍然屬于新興事物，深入剖析傳統(tǒng)行政管理模式中存在的不足之處，并以公共事務(wù)管理理論為基礎(chǔ)，調(diào)整我國(guó)公共事務(wù)管理方式，是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

一、我國(guó)公共事務(wù)管理范式沿革與原因

在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，行政管理范式發(fā)揮著一定的作用，其顯然適應(yīng)傳統(tǒng)行政管理體制的需要。我國(guó)的第一部憲法于1954年出臺(tái)，明確規(guī)定了以中央政府部門管理體制為主的行政管理模式。在后續(xù)的發(fā)展中，行政管理體制改革始終在進(jìn)行，取得了一定的階段性成果。二十世紀(jì)八十年代，行政體制改革更進(jìn)一步，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行了一定的調(diào)整，賦予地方政府更多的管理權(quán)限，這為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更多的可能性，同時(shí)打破了人民公社政社合一的體制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制走上歷史舞臺(tái)，行政管理從此不再與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)掛鉤，然而此時(shí)的改革主要是為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)的行政管理體制依舊存在。

二十世紀(jì)八九十年代，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，政府在公共事務(wù)管理中仍占據(jù)主導(dǎo)角色，公共事務(wù)管理的實(shí)踐和理論研究也尚未擺脫行政管理帶來(lái)的影響，研究的主要課題都集中在如何推動(dòng)政府部門行政管理發(fā)展，相關(guān)理論體系和實(shí)踐方法仍然囿于行政管理范式，并沒(méi)有擺脫行政方面的限制。隨著時(shí)間的推移，二十世紀(jì)九十年代初期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一概念進(jìn)入人們的視野，對(duì)資本、人才、技術(shù)等要素進(jìn)行培育和發(fā)展，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要素，此時(shí)傳統(tǒng)的行政管理模式顯然已經(jīng)不再具有科學(xué)性與合理性，公共性開(kāi)始受到越來(lái)越多的關(guān)注，公民參與、公共管理成為新的課題，越來(lái)越多的公共領(lǐng)域開(kāi)始向公民開(kāi)放，傳統(tǒng)的行政管理模式不再占據(jù)主導(dǎo)地位，公共事務(wù)管理范式的實(shí)踐與理論研究由此進(jìn)入新階段。

進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，公共事務(wù)管理范式的轉(zhuǎn)變有效提高了公共事務(wù)管理的質(zhì)量，特別是在世界經(jīng)濟(jì)一體化、信息傳播網(wǎng)絡(luò)化的今天，公共事務(wù)管理的方法和內(nèi)容發(fā)生了一定的變化，我國(guó)公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變的歷程和原因由此可見(jiàn)一斑。

二、構(gòu)建我國(guó)公共事務(wù)管理范式的主要策略

不難看出，我國(guó)目前正處在行政管理向公共管理范式轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，在各方面因素集體推動(dòng)的同時(shí)，也不可避免面臨許多挑戰(zhàn)。結(jié)合當(dāng)前的情況，對(duì)構(gòu)建我國(guó)公共管理范式的主要策略進(jìn)行研究，可謂勢(shì)在必行。

（一）明確公共管理內(nèi)涵與外延

時(shí)至今日，公共管理的內(nèi)涵仍然不夠清晰，由此帶來(lái)兩點(diǎn)影響：一是影響公共管理工作的執(zhí)行和理論研究，二是導(dǎo)致公共管理教育無(wú)法快速發(fā)展。要解決這兩個(gè)問(wèn)題，必須盡快明確公共管理的內(nèi)涵，在社會(huì)實(shí)踐及學(xué)術(shù)研究的過(guò)程中，明確公共管理的具體定義?？梢詫⑵淅斫鉃樘囟ㄖ黧w為實(shí)現(xiàn)公共利益，向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的全部管理行為。與之相對(duì)應(yīng)的行政管理，指的是政府部門通過(guò)制定政策、執(zhí)行政策，對(duì)公共事務(wù)及內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程。行政管理不能僅以相關(guān)部門推行政務(wù)進(jìn)行理解，否則可能會(huì)存在一定的偏差。例如，如果將行政單純理解為相關(guān)部門推行政務(wù)，將很難闡明行政管理的目的，可能導(dǎo)致出現(xiàn)以權(quán)謀私等行為，同時(shí)忽視了公民在這個(gè)過(guò)程中的參與權(quán)，并沒(méi)有闡明公民在這個(gè)過(guò)程中所扮演的角色，更重要的是，此解釋忽略了被管理事務(wù)的性質(zhì)，導(dǎo)致公共事務(wù)管理工作遇到一定阻礙。因此，近年來(lái)有關(guān)專家和學(xué)者一直在對(duì)公共事務(wù)管理范式進(jìn)行研究和探索，提出了許多關(guān)于行政管理、公共管理的新思路和新理論，這同樣為公共事務(wù)管理范式的構(gòu)建提供了一定的支持。從從屬關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，行政管理實(shí)際上可以看作公共管理的分支或手段，未來(lái)，明確公共管理的內(nèi)涵、厘清其外延概念等，能使公共管理方式變得更加清晰，也能使之適用范圍更加合理，這對(duì)于提高我國(guó)公共事務(wù)管理范式的質(zhì)量有一定的積極作用。

（二）加強(qiáng)公共事務(wù)管理理念的傳播

從某種意義上來(lái)說(shuō)，公共事務(wù)管理范式是我國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步的必然選擇。從2002年中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立開(kāi)始，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入新階段，以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)體制改革逐步推進(jìn)。相關(guān)部門將職能重點(diǎn)放在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能上，加大力度開(kāi)展公共設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)食品安全管理工作，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)等目標(biāo)，打造服務(wù)型政府、法治型政府和效能型政府的愿景成為現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，公共事務(wù)管理體制也發(fā)生了一定的變化，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共事務(wù)的管理責(zé)任，逐漸由非營(yíng)利性組織承擔(dān)，以奉公守法、可持續(xù)發(fā)展為代表的各種新理論成果，開(kāi)始在公共事務(wù)管理范式中得到應(yīng)用。

不難看出，公共事務(wù)管理理論及實(shí)踐的變化，完全符合時(shí)代發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的趨勢(shì)，想要保證公共事務(wù)管理范式得到進(jìn)一步發(fā)展，必須加快公共管理理念傳播速度，提升效果。具體來(lái)說(shuō)，盡快建立合同外包制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的公共事務(wù)管理體系，允許公民參與公共事務(wù)治理、保證社會(huì)公平，是未來(lái)發(fā)展的必要方向，同時(shí)盡快建立針對(duì)公共物品供給的管理機(jī)制，為公共管理理念的傳播打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只有這樣，人們才能認(rèn)識(shí)到公共事務(wù)管理的重要性，相關(guān)部門、社會(huì)和個(gè)人共同參與公共事務(wù)管理，公共產(chǎn)品的供給和配置才能更加公平、準(zhǔn)確，我國(guó)的公共事務(wù)管理范式才會(huì)越來(lái)越完善。

（三）加大公共管理人才培養(yǎng)力度

受起步時(shí)間較晚、可供參考的發(fā)展成功案例不多等因素的影響，時(shí)至今日我國(guó)的公共管理人才培養(yǎng)體系仍然有一定的不足之處，目前執(zhí)行的公共事務(wù)管理人才培養(yǎng)體系更符合傳統(tǒng)行政管理模式的需求，很難培養(yǎng)出真正具有現(xiàn)代公共精神和理念、擁有專業(yè)化管理能力的公共事務(wù)管理人才，這對(duì)構(gòu)建公共事務(wù)管理范式十分不利。因此，在今后的發(fā)展中，相關(guān)部門應(yīng)盡快采取措施調(diào)整公共管理人才培養(yǎng)方法，對(duì)行政管理專業(yè)的育人模式進(jìn)行改進(jìn)，以現(xiàn)有行政管理專業(yè)為基礎(chǔ)，打破傳統(tǒng)育人模式的禁錮，將公共管理的理論、實(shí)踐方法融入人才培養(yǎng)體系。同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大公共管理專業(yè)本科的招生規(guī)模，為構(gòu)建公共事務(wù)管理范式提供充足的人力資源支持，相關(guān)部門、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織中從事公共行政工作的人員深造培訓(xùn)，傳達(dá)全新的公共管理理念、知識(shí)和技術(shù)，使之能夠在構(gòu)建公共事務(wù)管理范式的過(guò)程中發(fā)揮更大的作用。

（四）推動(dòng)公共事務(wù)管理實(shí)踐

在專家、學(xué)者的不懈努力下，我國(guó)的公共管理理論越來(lái)越成熟，各種各樣的研究成果如雨后春筍般涌現(xiàn)。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展，逐漸被人們所了解和廣泛應(yīng)用，相關(guān)部門更是大力進(jìn)行了一系列行政管理改革，為推動(dòng)公共管理發(fā)展進(jìn)步作出巨大努力。與此同時(shí)，長(zhǎng)時(shí)間形成的政治文化和行政管理體制，在一定程度上影響著我國(guó)公共事務(wù)管理范式，傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理范式在部分領(lǐng)域依舊被沿用，這給服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府和效能型政府的打造帶來(lái)一定的難度，也使公共產(chǎn)品無(wú)法實(shí)現(xiàn)多中心、互補(bǔ)建設(shè)，影響人們參與積極性和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)效果。

從實(shí)際情況來(lái)看，為解決此類問(wèn)題，要推動(dòng)資本、技術(shù)、人才等要素發(fā)展，相關(guān)部門必須盡快調(diào)整職能及管理手段，采取宏觀調(diào)控的方法保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的有關(guān)要求對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，允許社會(huì)中介組織發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)。國(guó)有資產(chǎn)的管理體制也必須作出一定調(diào)整，盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度并將其應(yīng)用到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)原有的勞動(dòng)人事、社會(huì)保險(xiǎn)等制度進(jìn)行改革，保證在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展條件下，國(guó)有企業(yè)仍能有序參與競(jìng)爭(zhēng)，這進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)公共事務(wù)管理向公共的角度發(fā)展，從公共事務(wù)管理的主體到內(nèi)容，都發(fā)生了一定的變化。

因此，在未來(lái)的工作中，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步大力推行公共事務(wù)管理范式，對(duì)傳統(tǒng)的行政管理范式予以改進(jìn)，廢止不符合新時(shí)期下公共事務(wù)管理需求的措施和制度，使新的公共事務(wù)管理范式得以在社會(huì)層面得到落實(shí)，為推動(dòng)公共事務(wù)管理發(fā)展做出努力。

（五）實(shí)行公共事務(wù)領(lǐng)域的多元化治理

在過(guò)去的行政管理模式下，主要的公共事務(wù)管理部門承擔(dān)所有的公共事務(wù)管理責(zé)任，集中了所有的管理權(quán)，在新的時(shí)代背景下要重新構(gòu)建公共事務(wù)管理范式，必須盡快推動(dòng)公共事務(wù)領(lǐng)域的多元化治理，對(duì)部門和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行細(xì)分，打破相關(guān)部門作為權(quán)力中心的傳統(tǒng)思維，將多元化理念引入其中。要從管理層面入手，強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，允許除了相關(guān)部門之外的非營(yíng)利性組織或機(jī)構(gòu)參與其中，形成由政府、非政府的國(guó)際組織以及各種社會(huì)團(tuán)體等共同管理的新局面，保證公共事務(wù)管理的有效性。此外，要建立、健全授權(quán)分權(quán)制度，通過(guò)授權(quán)的形式，允許第三方參與公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)，最終形成由非營(yíng)利組織、公民自主組織和非政府組織的多中心組織機(jī)構(gòu)，保證公共事務(wù)管理范式的合理性。

（六）實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的多元化合作

公共事務(wù)管理本身有一定的復(fù)雜性，對(duì)管理主體的要求較高，第三方參與的多元化管理模式，能夠在一定程度上保證公共事務(wù)管理效果，減輕政府部門在公共物品和公共服務(wù)方面的壓力。但第三方多為非營(yíng)利性組織，在不斷提供準(zhǔn)公共物品或混合公共物品的過(guò)程中，其必然要面臨資金不足的困境，因此往往只能為一部分對(duì)象提供支持和服務(wù)，僅依靠第三方進(jìn)行公共事務(wù)管理及服務(wù)，很難取得預(yù)期效果。在構(gòu)建公共管理范式的過(guò)程中，相關(guān)部門應(yīng)把握好讓權(quán)轉(zhuǎn)責(zé)的尺度，在轉(zhuǎn)移一部分責(zé)任的同時(shí)，從宏觀層面把控公共事務(wù)管理的大方向，并在與第三方合作時(shí)，對(duì)具體、復(fù)雜的公共管理工作進(jìn)行合作處理，真正做到同時(shí)兼顧大局和具體事務(wù)，保證公共事務(wù)管理的有效性。此外，在讓渡部分公共事務(wù)管理權(quán)利的過(guò)程中，對(duì)公共事務(wù)的種類、影響、管理難度等進(jìn)行綜合評(píng)判，保證多元主體合作的有效性。

（七）引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立競(jìng)爭(zhēng)模式

除上文提到的措施外，構(gòu)建公共管理范式還需要從引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制入手。所謂的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，指的是為保證公共事務(wù)管理質(zhì)量，由包括相關(guān)部門在內(nèi)的各個(gè)主體所進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，其中相關(guān)部門與第三方部門進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)必須保證公平公正，以共同完成公共服務(wù)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)。另外，各主體間的相互競(jìng)爭(zhēng)也十分重要，主要是在相關(guān)部門的引導(dǎo)下，各自治組織及非營(yíng)利性組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上提高公共事務(wù)管理及公共服務(wù)的質(zhì)量。另外，還需要促進(jìn)相關(guān)部門內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)擁有更多公共服務(wù)資源的部門參與公共事務(wù)管理，保證我國(guó)公共事務(wù)管理范式的構(gòu)建效果，提升公共事務(wù)管理的最終水平。

三、結(jié)語(yǔ)

目前，行政管理范式在公共事務(wù)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位。為了進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)公共管理效果，必須采取明確公共管理內(nèi)涵與外延、加強(qiáng)公共管理理念的傳播，加大公共管理人才培養(yǎng)力度，推動(dòng)公共管理實(shí)踐等措施，打破傳統(tǒng)行政管理范式的壟斷地位，為新的公共事務(wù)管理范式的建成打下基礎(chǔ)。

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作者簡(jiǎn)介：劉金柱（1988），男，碩士，講師，研究方向?yàn)楣补芾?、大學(xué)生思政教育。

趙松芳（1990），女，碩士，講師，研究方向?yàn)楣补芾?、職業(yè)技能培訓(xùn)、大學(xué)生思政教育。