新《預(yù)算法》改革亮點（一）

吳雪

【摘 要】2014年8月31日新發(fā)布的新《預(yù)算法》有諸多亮點，本文擬對新的內(nèi)容進(jìn)行解析，從基層工作的角度來看新《預(yù)算法》，權(quán)作拋磚引玉，以饗讀者。

【關(guān)鍵詞】《預(yù)算法》；改革；亮點

原《預(yù)算法》的缺陷和滯后性。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，主要是對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。

近年來在推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式確定下來。因此預(yù)算也要與時俱進(jìn)，比如毛澤東時代是斗爭、鄧小平時代是改革開放、江澤民時代穩(wěn)定與發(fā)展、胡錦濤是時代和諧，習(xí)近平時代是中國夢。

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、公開預(yù)算、透明財政，建立現(xiàn)代財政制度。預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。

2014年6月30日中共中央政治局召開會議，通過了《深化財稅體制改革總體方案》。比如營改增，2015年全國消失營業(yè)稅。地稅局職能弱化。

目前經(jīng)濟(jì)形勢“三疊重加”，高速變?yōu)橹懈咚俚膿Q擋期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，寬松貨幣政策的消化期。實實在在的不要水分的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。比如沿海為了完成出口任務(wù)，給予企業(yè)不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

預(yù)算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年。2003年，第十屆全國人大出臺五年立法規(guī)劃，預(yù)算法的修訂，位列第一類立法規(guī)劃，屬于本屆人大要審議的法律草案。按照當(dāng)年立法規(guī)劃，預(yù)算法修訂的提請審議機(jī)關(guān)或起草單位，為人大常委會預(yù)工委。

2004年，人大預(yù)工委成立起草小組，并出臺了一部修訂草案。針對這部草案，還曾召集過好幾次專家征求意見。多位與會的財稅法專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹，修訂的草案頗為先進(jìn)，很多理念符合公共財政的要求。

但這部“先進(jìn)”的草案，很快就流產(chǎn)。人大預(yù)工委起草的草案，在跟財政部門交換意見時，被指難以貫徹執(zhí)行。2003年到2007年，第十屆人大任期內(nèi)，預(yù)算法修正草案甚至未曾上會審議，基本被擱置。

2008年，第十一屆全國人大立法規(guī)劃出臺，預(yù)算法修訂再度被列為第一類立法規(guī)劃，即“任期內(nèi)提請審議的法律草案”；不同的是，這次草案提請審議機(jī)關(guān)或起草單位，為全國人大常委會預(yù)工委和財政部。

2010年年初，由人大預(yù)工委和財政部，合力起草了第一部修訂稿。但直到2011年11月份，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會通過了預(yù)算法修正案草案，當(dāng)年12月份，預(yù)算法才第一次上會審議。

據(jù)多次參與修訂起草案的財稅法專家介紹，各部門在一審稿上分歧很多。正因為分歧多，預(yù)算法修正案初次上會審議并沒有做太多公開報道。地方債是其中一個分歧焦點，一審稿建議賦予地方舉債權(quán)，類似中央政府，進(jìn)行債務(wù)余額管理；在常委會小組審議時，這一建議招來不少反對的聲音。

2012年6月末，預(yù)算法二審上會，后向社會公眾公開征集意見。二審稿最終獲得33萬條反饋意見，并招來無數(shù)“板磚”，被指行政部門主導(dǎo)的色彩太重、規(guī)定粗糙、離社會預(yù)期太遠(yuǎn)等。

8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議舉行閉幕會。會議以161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)，表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定。9月1日，全國人大公開了預(yù)算法的修訂條款。

一、預(yù)算公開首次入法

隨著我國民主進(jìn)程的不斷發(fā)展，人民群眾對于財政收入支出要求知悉，也符合社會主義的本質(zhì)要求。因此新新《預(yù)算法》規(guī)定除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當(dāng)在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。如何解決公眾“看不懂”預(yù)算的問題，一直是關(guān)注焦點。從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開，到二審稿將向社會公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開時效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，預(yù)算法的修改正在一步步完善。值得關(guān)注的是，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責(zé)任。