中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問(wèn)題與機(jī)制創(chuàng)新

郭朝先　劉艷紅 楊曉琰 王宏霞??

摘要 當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題迫切需要我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮更大作用，生態(tài)文明建設(shè)的提出為我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)巨大的機(jī)遇，但資金投入不足成為制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)關(guān)鍵問(wèn)題。盡管環(huán)保產(chǎn)業(yè)多元化、社會(huì)化投融資方式正逐步形成，但仍存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、渠道單一、效益低下、機(jī)制不活等問(wèn)題，最為關(guān)鍵的是機(jī)制不活，其他問(wèn)題是由機(jī)制不活產(chǎn)生的。一方面，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的治理存在巨大需求，需要大量的資金投入；另一方面，我國(guó)又存在大量的社會(huì)資金，需要尋找投資出路。因此，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問(wèn)題的根本出路需要設(shè)計(jì)一個(gè)良好的機(jī)制，吸引社會(huì)資金的大量進(jìn)入，并提高資金的使用效率。本文認(rèn)為，創(chuàng)新我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制，目標(biāo)是形成一個(gè)多元、綠色、市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，從而為綠色投資提供足夠的市場(chǎng)激勵(lì)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的資金支持。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新是“推力”和“引力”兩種力量作用下形成的，其中，“推力”包括社會(huì)推力和政府推力，“引力”包括政府引力和市場(chǎng)引力。創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，主要任務(wù)包括投融資模式創(chuàng)新和綠色金融創(chuàng)新兩大方面。文章最后提出了對(duì)策建議，包括轉(zhuǎn)變政府職能，營(yíng)造促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境；加大政府環(huán)保投入力度，提高政府投入資金引導(dǎo)能力；大力發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行環(huán)境污染第三方治理；大力推行PPP投融資模式，提高模式適配性；不斷推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，豐富環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資工具。

關(guān)鍵詞 環(huán)保產(chǎn)業(yè)；投融資；機(jī)制創(chuàng)新；第三方治理；綠色金融

中圖分類(lèi)號(hào) F0629 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）08-0092-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.08.012

環(huán)保產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是21世紀(jì)“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持快速發(fā)展勢(shì)頭，其增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超過(guò)同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)更是保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2012〕19號(hào)）提出，要在“十二五”期間使節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)15%以上，到2015年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4.5萬(wàn)億元。但是，由于環(huán)保產(chǎn)品屬于準(zhǔn)“公共物品”，具有較強(qiáng)“正外部性”，導(dǎo)致在純粹市場(chǎng)條件下其供應(yīng)往往不足，環(huán)保產(chǎn)業(yè)要想快速發(fā)展離不開(kāi)政府政策支持，離不開(kāi)科學(xué)的市場(chǎng)化機(jī)制設(shè)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，更好利用市場(chǎng)機(jī)制包括市場(chǎng)化投融資機(jī)制來(lái)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即是明證。當(dāng)前，我國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題迫切需要環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)揮更大作用，但是，當(dāng)前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨最大的制約因素是資金投入不足，問(wèn)題根源則是投融資機(jī)制不暢，缺乏一個(gè)有效的市場(chǎng)化機(jī)制將巨大的社會(huì)資金導(dǎo)入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。本文對(duì)如何構(gòu)造一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的市場(chǎng)化投融資機(jī)制以及應(yīng)采取的政策措施進(jìn)行探討。

1 我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模逐步擴(kuò)大，在投融資模式和綠色金融創(chuàng)新方面積極開(kāi)展了探索，取得一定進(jìn)展，隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來(lái)戰(zhàn)略機(jī)遇期，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模和機(jī)制創(chuàng)新將有新突破。

1.1 生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資將出現(xiàn)“井噴”

環(huán)保產(chǎn)業(yè)因具有較強(qiáng)的正的外部性而成為具有政策依賴性特征的產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法律本身的缺陷和法律實(shí)施的缺失，法律在引導(dǎo)環(huán)保投融資和環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的潛力和作用還沒(méi)有有效地發(fā)揮出來(lái)，尚不能為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的投融資及其他各項(xiàng)保障措施，提供強(qiáng)有力的法律保障。這些情況，在“生態(tài)文明建設(shè)”提出后，將徹底轉(zhuǎn)變。

郭朝先等：中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問(wèn)題與機(jī)制創(chuàng)新

中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

2012年黨的十八大報(bào)告提出把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局中，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，這極大地拓寬了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，開(kāi)辟專(zhuān)章 “加快生態(tài)文明制度建設(shè)”提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這將掃清長(zhǎng)期以來(lái)阻礙環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度性障礙，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的積極影響。

2014年4月24日十二屆全國(guó)人大八次會(huì)議審議通過(guò)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，自2015年1月1日起施行?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性、綜合性法律。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在理念、制度、保障措施等方面都有重大突破和創(chuàng)新，將對(duì)我國(guó)全面構(gòu)建環(huán)境法律法規(guī)框架產(chǎn)生重大推動(dòng)作用。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在完善制度方面，注重運(yùn)用市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)政策，明確提出了財(cái)政、稅收、價(jià)格、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、重污染企業(yè)退出激勵(lì)機(jī)制，以及作為綠色信貸基礎(chǔ)的企業(yè)環(huán)保誠(chéng)信制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》釋放出強(qiáng)烈信號(hào)，企業(yè)必須加大環(huán)境投入，這些都給環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)企業(yè)創(chuàng)造了很好的商業(yè)機(jī)會(huì)。

圍繞著建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建美麗中國(guó)，近年來(lái)國(guó)家出 臺(tái)了一系列的環(huán)保政策措施，全面推進(jìn)環(huán)境治理，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資將出現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。2014年政府工作報(bào)告重申指出，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)施大氣、水、土壤治理“三大環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃”。目前《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也已出臺(tái)，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》即將出臺(tái)，專(zhuān)家估計(jì)，僅這三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃涉及的環(huán)保投資將會(huì)超過(guò)6萬(wàn)億元。[1]

1.2 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資快速增長(zhǎng)，但目前處在較低水平上

按照目前中國(guó)環(huán)保投資統(tǒng)計(jì)的口徑，環(huán)保投資范圍主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、老工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資3個(gè)方面。2005-2013年全國(guó)環(huán)境污染治理投資情況見(jiàn)表1。

2013年中國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為9 037.2億元，2005-2013年年均增長(zhǎng)18.1%，但2010-2013年年均增長(zhǎng)僅為10.7%，其中，2011年出現(xiàn)短暫的負(fù)增長(zhǎng)。從環(huán)境污染治理投資占GDP比重來(lái)看，2005年為1.29%，2010年為1.66%，2012年和2013年均為1.59%，總體水平大體保持不變。從環(huán)境污染治理投資的結(jié)構(gòu)來(lái)看，近年來(lái)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資往往超過(guò)60%，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資多數(shù)時(shí)候不及30%，工業(yè)污染源治理投資所占份額很少，均在10%以下。如果將上述三者簡(jiǎn)單歸為末端（基礎(chǔ)設(shè)施）、過(guò)程（工業(yè)）和源頭治理（“三同時(shí)”）三種類(lèi)型，那么很容易判斷，目前我國(guó)的環(huán)境污染治理仍側(cè)重于末端治理，而對(duì)源頭和過(guò)程中的治理投資顯然不足。繼續(xù)延續(xù)這種投入和治理模式，效果顯然是不理想的。

表1 全國(guó)環(huán)境污染治理投資額

Tab.1 Nationwide investment on environmental pollution treatment

1.3 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資渠道增多，多元化投融資格局初步形成

目前，中國(guó)在環(huán)保投融資領(lǐng)域，除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和銀行貸款之外，投融資渠道不斷增多，多元化投融資格局正逐步形成，增強(qiáng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲取資金的可能性和可行性。中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資進(jìn)入了改革發(fā)展期，公私合營(yíng)PPP模式（包括BOT、BT、TOT等）、環(huán)境金融（綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)等）、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易等市場(chǎng)化融資不斷涌現(xiàn)，并形成了一批政府與市場(chǎng)、財(cái)政與市場(chǎng)資本相結(jié)合的投融資體系。

（1）環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式進(jìn)入推廣應(yīng)用階段。隨著政策的不斷完善，民間資本、外資等各種社會(huì)資本開(kāi)始大量進(jìn)入到污水、垃圾處理、供水等領(lǐng)域。2014年國(guó)家提出在環(huán)保的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力吸引社會(huì)資本參與（PPP模式），并強(qiáng)化了相關(guān)政策支撐。2014年12月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2 724號(hào)），其中包含《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1 800億元。其中污水處理、供水、環(huán)境治理等項(xiàng)目合計(jì)達(dá)到15個(gè)。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各省已披露2015年環(huán)保PPP項(xiàng)目的計(jì)劃投資，總額已突破1萬(wàn)億元[2]。

（2）綠色信貸規(guī)模不斷增大，“銀政投”綠色信貸計(jì)劃付諸實(shí)施。綠色貸款，一般是指銀行用較優(yōu)惠的利率和其他條件來(lái)支持有環(huán)保效益并同時(shí)限制有負(fù)面環(huán)境效應(yīng)的貸款項(xiàng)目。2012年，銀監(jiān)會(huì)制定下發(fā)綠色信貸綱領(lǐng)性文件——《綠色信貸指引》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大力開(kāi)展綠色信貸，促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)提出了明確要求，成為中國(guó)銀行業(yè)實(shí)行綠色信貸的綱領(lǐng)性文件。截至2014年6月末，21家主要銀行機(jī)構(gòu)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和服務(wù)貸款余額4.16萬(wàn)億元，占其各項(xiàng)貸款的6.43%。其中，工業(yè)節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目余額3 470.1億元，節(jié)能服務(wù)貸款余額349.3億元，建筑節(jié)能及綠色建筑貸款余額565.4億元，綠色交通運(yùn)輸項(xiàng)目貸款余額1.98萬(wàn)億元。[3]2015年1月19日，銀監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)改委在京聯(lián)合發(fā)布《能效信貸指引》，成為繼發(fā)布《綠色信貸指引》之后綠色信貸發(fā)展歷程又一標(biāo)志性事件。能效信貸作為銀行支持用能單位提高能源利用效率、降低能源消耗而提供的信貸融資方式，是綠色信貸的重點(diǎn)領(lǐng)域。目前，國(guó)家正在推動(dòng)地方啟動(dòng)“銀政投”綠色信貸計(jì)劃。該計(jì)劃由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、地方政府和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)共同出資，形成資金池，面向中小環(huán)保企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，解決企業(yè)環(huán)保融資難問(wèn)題。在“銀政投”計(jì)劃中，政府資金以無(wú)息方式注入并循環(huán)使用，大幅提高資金使用效率和效果，同時(shí)降低企業(yè)融資成本。該計(jì)劃已經(jīng)在海南、山東等地開(kāi)展試點(diǎn)。

（3）綠色證券呈現(xiàn)一定規(guī)模。據(jù)報(bào)道，截至2014年底，滬深兩市共有77家環(huán)保主營(yíng)上市公司，其中，市值在200億元以上的有8家，100億-200億元的有14家，100億元以下的有55家。在22家市值100億元以上的環(huán)保上市公司中，國(guó)有企業(yè)11家、民營(yíng)企業(yè)11家，充分反映民營(yíng)環(huán)保企業(yè)正越來(lái)越被資本市場(chǎng)接受和推崇。

（4）綠色保險(xiǎn)從試點(diǎn)走向正式實(shí)施。綠色保險(xiǎn)又稱(chēng)為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險(xiǎn)，以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。2007年，為建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)開(kāi)始在全國(guó)試點(diǎn)實(shí)施。2013年1月，環(huán)保部和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，指導(dǎo)15個(gè)試點(diǎn)省份在涉及重金屬企業(yè)、石油化工等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，首次提出了“強(qiáng)制”概念。2007年至今，投保企業(yè)已超過(guò)2.5萬(wàn)家次，保險(xiǎn)公司提供的風(fēng)險(xiǎn)保障金累計(jì)超過(guò)600億元。2014年，全國(guó)有22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）近5 000家企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，涉及重金屬、石化、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物處置、醫(yī)藥、印染等行業(yè)[4]。

（5）環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的陸續(xù)成立，為企業(yè)提供了更多的投融資新平臺(tái)。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前已成立的以環(huán)保為主題的基金約有15只，其中指數(shù)型基金3只，主動(dòng)管理的產(chǎn)品12只（8只為普通股票基金，4只為混合型基金），其中鵬華環(huán)保產(chǎn)業(yè)、銀河美麗優(yōu)萃、申萬(wàn)菱信中證環(huán)保、華寶興業(yè)生態(tài)中國(guó)為2014年發(fā)售。另外，重慶批準(zhǔn)設(shè)立規(guī)模為10億元的環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金[5]。

（6）環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)開(kāi)辟了環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資新天地?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)4種環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易。目前，我國(guó)主要開(kāi)展了排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2007年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織江蘇、浙江、湖南、湖北、河南、河北、山西、陜西、內(nèi)蒙古、天津等11個(gè)?。▍^(qū)、市）開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。2014年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)提出，到2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。2011年底，中國(guó)確定在北京、上海、廣東、天津、湖北、深圳和重慶7個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)。截至2014年10月底，全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)一、二級(jí)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共納入控排企業(yè)2 000余家，每年發(fā)放配額約12億t，共交易配額2 896萬(wàn)t，成交額12.8億元。中國(guó)是全球最大的碳賣(mài)家，據(jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)可提供的CDM項(xiàng)目占到世界總需求的50%以上。截至2015年2月28日，已獲得CERs（核證減排量）簽發(fā)的中國(guó)CDM項(xiàng)目已達(dá)1 433個(gè)[6]。

2 當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資存在的主要問(wèn)題

在肯定我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模、渠道、方式取得重要進(jìn)展的同時(shí)，我們要清醒看到還存在下述問(wèn)題。

2.1 環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資總體水平低，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“虛化”嚴(yán)重

我國(guó)環(huán)保投資水平大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的環(huán)保投資占GDP比例在1%-2%時(shí)，至多只能防止環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化；而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，則環(huán)保投資額要占到同期GDP比例的3%-5%才行。從環(huán)境污染治理投資占GDP比重來(lái)看，我國(guó)環(huán)境污染治理投資額水平總體保持不變，2005年為1.29%，2010年為1.66%，2012年和2013年均為1.59%。但是，2011年英國(guó)環(huán)保投資占GDP比重為5.28%，法國(guó)為5.27%，意大利為3.14%，日本為6.17%[7]。

從2012年起，我國(guó)開(kāi)始區(qū)分“環(huán)境污染治理直接投資”。環(huán)境污染治理設(shè)施直接投資是指直接用于污染治理設(shè)施、具有直接環(huán)保效益的投資，具體包括老工業(yè)污染源、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”以及城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中用于污水處理及再生利用、污泥處置和垃圾處理設(shè)施的投資。因此污染治理設(shè)施直接投資的統(tǒng)計(jì)口徑小于環(huán)境污染治理投資總額。

從表1數(shù)據(jù)看，環(huán)境污染治理直接投資大約只有環(huán)境污染治理投資總額的一半，主要的原因是城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中絕大部分并不能認(rèn)定為屬于直接環(huán)保投資行為。據(jù)此計(jì)算，2005-2013年我國(guó)環(huán)境污染治理直接投資占GDP比重處于低位徘徊狀態(tài)，均在0.8%以下?？梢?jiàn)，擠掉“水分”的環(huán)保投資水平更低、占GDP比重更低。

表2顯示的環(huán)境污染治理投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重情況。2005-2013年在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，僅有2%左右的投資用于環(huán)境污染治理。更為嚴(yán)峻的是，用于前期源頭污染治理的“三同時(shí)”環(huán)保投資，僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的0.7%左右。偏低的環(huán)保投資，不利于我國(guó)環(huán)境污染的治理，甚至不能阻止新增污染的發(fā)生，更遑論解決歷史累積的環(huán)境污染欠賬。

2.2 政府環(huán)境治理投入不足，中央財(cái)政比重尤其偏低

人們普遍認(rèn)為，我國(guó)環(huán)保投資過(guò)度依賴政府投資。這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，并不意味著我國(guó)政府財(cái)政環(huán)保投資過(guò)度，實(shí)際上我國(guó)政府對(duì)環(huán)保投入也是不足的。鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資具有很強(qiáng)的正外部性，因此政府財(cái)政參與投入對(duì)

表2 環(huán)境污染治理投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重

Tab.2 Ratio of total pollution treatment investment to overall fixed asset investment

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》、《中國(guó)環(huán)境年鑒（2014）》數(shù)據(jù)整理。

于環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)、正常運(yùn)轉(zhuǎn)乃至產(chǎn)生效益，都具有十分重要的意義。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在一份文件中曾指出“公共財(cái)政機(jī)制是解決環(huán)境問(wèn)題方案的一部分，每1美元的公共資金可以調(diào)動(dòng)3-15美元的私有投資”。用財(cái)政資金提供激勵(lì)是將環(huán)保項(xiàng)目的外部性內(nèi)生化的主要手段之一。國(guó)際上，政府財(cái)政資金參與環(huán)境治理投入的通行做法包括：一是提供綠色貸款貼息；二是提供綠色貸款擔(dān)保；三是價(jià)格補(bǔ)貼；四是政府采購(gòu)；五是對(duì)綠色債券免稅；六是財(cái)政出資建立綠色銀行。[8]

表3反映了近年來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出情況。表3顯示，我國(guó)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政支出保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是環(huán)保財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重始終保持在較低是水平上，一般僅為2.50%左右。一般地，政府環(huán)保投入主要體現(xiàn)在“211環(huán)境保護(hù)”預(yù)算科目。但有報(bào)道指出，“211環(huán)境保護(hù)”預(yù)算科目統(tǒng)計(jì)功能較強(qiáng)，資金保障功能較弱，一些地方該科目處于“有渠無(wú)水”的狀況，突出表現(xiàn)為支出執(zhí)行不到位，存在資金被挪作他用的可能。由于地方政府財(cái)政資金投入不足，部分已經(jīng)建成的治污設(shè)施因運(yùn)行費(fèi)無(wú)法保證而處于停運(yùn)或運(yùn)行不足的地步。

表3還顯示，在國(guó)家財(cái)政環(huán)保領(lǐng)域總支出中，中央占比嚴(yán)重偏低，2009-2013年都在3%以下。這種情況，非

表3 我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出情況

Tab.3 Public expenditure on environment protection in China

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）》數(shù)據(jù)整理。

常不利于關(guān)系全局、跨地區(qū)環(huán)境污染的治理，不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.3 綠色金融品種較少，綠色信貸程度低

總體上看，與國(guó)外的綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)相比，我國(guó)處于起步階段，綠色金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和種類(lèi)都比較單一，有些產(chǎn)品與服務(wù)仍然缺失，目前最為常見(jiàn)的是商業(yè)銀行綠色信貸和能效融資，而其他綠色金融產(chǎn)品屈指可數(shù)，目前我國(guó)還沒(méi)有一款綠色債券，更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“綠色投資銀行”。

銀行信貸是我國(guó)金融體系的主體，占全部社會(huì)融資總量的90%以上。但是現(xiàn)階段缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)環(huán)保投資的引導(dǎo)機(jī)制，制約金融機(jī)構(gòu)環(huán)保投資的瓶頸仍未解決。一方面，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目往往沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，銀行等信貸機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目支持的積極性，供給方不愿貸；另一方面，有環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目信貸需求的企業(yè)，以中小型企業(yè)居多，缺乏必要的融資擔(dān)保能力，很難獲得銀行的信貸支持，需求方貸不到。同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)融資平臺(tái)（產(chǎn)品）缺乏，環(huán)境金融產(chǎn)品種類(lèi)單一，現(xiàn)階段金融和資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)境治理的支持力度仍然較小。

赤道原則是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)最常用的社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則，目前接受赤道原則的金融機(jī)構(gòu)全球共計(jì)79家，覆蓋了全球80%的項(xiàng)目融資，但國(guó)內(nèi)僅興業(yè)銀行1家屬于赤道銀行。2013年發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計(jì)制度》明確了12類(lèi)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目和服務(wù)的綠色信貸統(tǒng)計(jì)范疇，并對(duì)其形成的年節(jié)能減排能力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，基于此，各銀行真實(shí)的綠色信貸狀況得以顯現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，2013年，興業(yè)銀行綠色信貸余額占全行貸款余額比重最高，為13.1%，其他銀行占比都在個(gè)位數(shù)水平上，工商銀行占比為6%，建設(shè)銀行為5.6%，中國(guó)銀行為3.4%，招商銀行為5.2%，浦發(fā)銀行為8.6%，平安銀行占比僅為1.3%9]。

2.4 社會(huì)化環(huán)保投融資機(jī)制不健全，投資回報(bào)難保障

現(xiàn)階段社會(huì)化資金進(jìn)入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，主要集中在通過(guò)各種“公私合營(yíng)”（PPP）形式進(jìn)入污水處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。即使是社會(huì)化投資較多的污水處理設(shè)施領(lǐng)域，其市場(chǎng)化程度也是不夠的。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，目前內(nèi)地城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已達(dá)到50%左右，但工業(yè)污染治理的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例只有5%左右，而工業(yè)污染已占到總污染的70%以上。

當(dāng)前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資缺口大，究其原因是由于市場(chǎng)化機(jī)制尚未形成，社會(huì)資金難以獲得必要投資回報(bào)，阻礙了社會(huì)資金的進(jìn)入。一是有關(guān)法律法規(guī)體系不完善、環(huán)境執(zhí)法力度偏弱，企業(yè)違法成本低，使得企業(yè)寧可被政府罰款也不愿加大環(huán)保投資購(gòu)置設(shè)備治理污染。二是以行政審批為主要特征的傳統(tǒng)投資機(jī)制沒(méi)有根本改變，市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用也沒(méi)有得到充分發(fā)揮。三是價(jià)格體系不完善，價(jià)格與價(jià)值是脫離的，價(jià)格由政府物價(jià)部門(mén)核準(zhǔn)，不以價(jià)值為基準(zhǔn)，不合理的價(jià)格機(jī)制抑制了社會(huì)資金的流入。四是現(xiàn)有的企業(yè)上市融資、地方政府債券、企業(yè)債券等能夠用于環(huán)保融資的政策都還不夠完善，制約了社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

3 創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制及對(duì)策建議

我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資領(lǐng)域存在的問(wèn)題可以概括為總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、渠道單一、效益低下、機(jī)制不活，最為關(guān)鍵的是機(jī)制不活，其他問(wèn)題是由機(jī)制不活產(chǎn)生的。當(dāng)前，我國(guó)一方面對(duì)環(huán)境污染的治理存在巨大需求，需要大量的資金投入；另一方面，我國(guó)又存在大量的社會(huì)資金，需要尋找投資出路。因此，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資問(wèn)題的根本出路需要設(shè)計(jì)一個(gè)良好的制度，吸引社會(huì)資金的大量進(jìn)入，并提高資金的使用效率。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制等改革要求。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新最終目標(biāo)應(yīng)是，形成一個(gè)多元、綠色、市場(chǎng)化投融資機(jī)制，從而為綠色投資提供足夠的市場(chǎng)激勵(lì)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的資金支持。其中，多元包括多樣化的投融資主體、多樣化的投融資模式和多樣化的綠色金融產(chǎn)品。多樣化的投融資主體包括政府（各級(jí)政府和政府相關(guān)部門(mén)）、投資機(jī)構(gòu)（銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司等）、投資機(jī)構(gòu)（資產(chǎn)管理公司、融資租賃公司、投資基金公司等）、中介機(jī)構(gòu)（技術(shù)交易所、評(píng)估機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等）、企業(yè)（排污企業(yè)和治污企業(yè)）等。圖1顯示創(chuàng)新我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制的基本思路。

圖1 中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新

Fig.1 Innovation of investment and financing mechanism

of China environmental protection

圖1顯示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新是“推力”和“引力”兩種力量作用下形成的。其中，“推力”包括社會(huì)推力和政府推力，“引力”包括政府引力和市場(chǎng)引力。廣大人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求日益提高是驅(qū)動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的社會(huì)力量，這種社會(huì)力量一方面會(huì)直接推動(dòng)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新，另一方面，通過(guò)驅(qū)動(dòng)政府通過(guò)制定更為完善的環(huán)保法律法規(guī)和更加嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法，來(lái)推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新。與此同時(shí)，政府還是引導(dǎo)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新的引導(dǎo)力量，這體現(xiàn)在政府對(duì)環(huán)保事業(yè)的資金投入（包括財(cái)政貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)和稅收減免等）和政府采購(gòu)方面，不但如此，政府還通過(guò)引導(dǎo)和培育環(huán)保市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)然，市場(chǎng)力量是引致環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的決定性力量?！笆袌?chǎng)引力”來(lái)自于環(huán)保市場(chǎng)的空間拓展，以及有效率的環(huán)保市場(chǎng)所能給予相關(guān)參與者為治理污染和保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生正的經(jīng)濟(jì)效益，具體包括改革環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、形成環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)和環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？梢?jiàn)，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

當(dāng)前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新的主要任務(wù)包括投融資模式創(chuàng)新和綠色金融創(chuàng)新兩大方面。環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資模式創(chuàng)新主要是指各種政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，如建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、移交-經(jīng)營(yíng)-移交（TOT）等，還包括其他形式的特許經(jīng)營(yíng)模式，以及合同能源管理等。綠色金融創(chuàng)新要求銀行、金融服務(wù)供應(yīng)商、資產(chǎn)管理部門(mén)、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)引導(dǎo)資本進(jìn)入環(huán)境友好型投資項(xiàng)目，項(xiàng)目融資過(guò)程中注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)評(píng)，政府在制定投融資政策時(shí)，應(yīng)充分考慮投融資的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體，注重投融資政策的綠色效果。綠色金融創(chuàng)新成果包括綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)、設(shè)立環(huán)保銀行、設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金等。需要注意的是，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新完成的兩大任務(wù)的前提是政府作用的“更好”發(fā)揮，和一個(gè)有效率環(huán)保市場(chǎng)的“形成”、“拓展”和“開(kāi)放”。

總之，環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)力量共同參與，尤其是政府和市場(chǎng)合理定位和相互協(xié)調(diào)，需要在很多領(lǐng)域推進(jìn)改革，才能最終形成一個(gè)理想的多元、綠色、市場(chǎng)化投融資機(jī)制。為此，提出如下對(duì)策建議。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，營(yíng)造促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境

與普通競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于典型的政策法規(guī)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑完善的政策法規(guī)支撐體系，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件。針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸制約，需要發(fā)揮政府規(guī)劃引導(dǎo)、政策激勵(lì)和調(diào)控的作用。當(dāng)前重點(diǎn)任務(wù)包括三項(xiàng)：一是推動(dòng)資源環(huán)境領(lǐng)域價(jià)格和稅費(fèi)改革，要形成合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。比如，脫硫電價(jià)、城鎮(zhèn)污水、污泥處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等。二是強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，形成促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倒逼機(jī)制。三是切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，尤其是堅(jiān)決克服環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，從而催生對(duì)環(huán)保設(shè)備、產(chǎn)品和服務(wù)的更多市場(chǎng)需求。

3.2 加大政府環(huán)保投入力度，提高政府投入引導(dǎo)能力

當(dāng)前，雖然我國(guó)對(duì)各地區(qū)、各行業(yè)污染物排放強(qiáng)度下降有明確要求，但對(duì)政府環(huán)保投入并沒(méi)有明確要求。政府應(yīng)該象重視教育、科技投入那樣，明確加大環(huán)保投入，比如，明確提出“兩個(gè)不低于”的環(huán)保投入目標(biāo)要求：各級(jí)政府環(huán)保投入增速不低于當(dāng)年GDP增速，增量不低于上年。鑒于中央政府環(huán)保投入比重過(guò)于偏低的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配原則，適當(dāng)加大中央環(huán)境保護(hù)投入力度，優(yōu)化政府內(nèi)環(huán)保資金投入結(jié)構(gòu)。在明確環(huán)保投入力度的同時(shí)，政府應(yīng)研究確定環(huán)境保護(hù)投資的統(tǒng)計(jì)口徑，建立環(huán)境保護(hù)投融資效益評(píng)估體系，防止環(huán)保投資的“虛化”和“盲投”。

改進(jìn)政府環(huán)保投入方式，提高政府投入對(duì)社會(huì)資金投入的引導(dǎo)能力。今后，政府環(huán)保投入應(yīng)更多采用下述形式：政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)，給予治污企業(yè)尤其是第三方治理的企業(yè)貸款貼息、融資擔(dān)保、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資公司等環(huán)保投入予以風(fēng)險(xiǎn)與收益補(bǔ)償，以拓展環(huán)保市場(chǎng)，吸引更多社會(huì)資本參與環(huán)保投入。

3.3 大力發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行環(huán)境污染第三方治理

落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題決定》，大力發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，有利于利用市場(chǎng)化機(jī)制解決我國(guó)環(huán)保問(wèn)題，有利于遏制我國(guó)生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢(shì)。

環(huán)境污染第三方治理最顯著的兩個(gè)特征是：一是專(zhuān)業(yè)的公司做專(zhuān)業(yè)的事情，改變過(guò)去企業(yè)自行治污不夠?qū)I(yè)的問(wèn)題；二是變“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”為“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”，企業(yè)產(chǎn)生污染之后不一定由其做處理，但是要承擔(dān)費(fèi)用，交給第三方專(zhuān)業(yè)的公司來(lái)做處理。由此，帶來(lái)兩方面的好處：一是提高治污效率、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)業(yè)化提高治污效率和效果；二是增強(qiáng)政府的環(huán)保執(zhí)法效能，政府將執(zhí)法重點(diǎn)從點(diǎn)多面廣的排污企業(yè)轉(zhuǎn)到數(shù)量有限的專(zhuān)業(yè)環(huán)保企業(yè)。

做好第三方治理，政府應(yīng)把原來(lái)“運(yùn)動(dòng)員”、“教練員”的角色交還給市場(chǎng)，甚至可以把部分“裁判員”的權(quán)利讓渡給公眾。政府還要制定好規(guī)則，及時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，做好引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督工作。在放權(quán)的同時(shí)，政府還應(yīng)在第三方治理市場(chǎng)失靈的地方有所作為。要研究實(shí)施第三方治理企業(yè)優(yōu)惠稅收政策。完善第三方治理主體的社會(huì)評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等平臺(tái)的作用，逐步在行業(yè)內(nèi)建立基于項(xiàng)目業(yè)績(jī)的信用評(píng)價(jià)體系，包括行業(yè)“黑名單”及“推薦名單”的誠(chéng)信體系等，形成全國(guó)第三方服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.4 大力推行PPP投融資模式，提高模式適配性

PPP模式即PublicPrivatePartnership，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在PPP模式下，政府和私人企業(yè)就環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定的合約，以引入私人企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)方式，從而增加環(huán)保服務(wù)規(guī)模和提高環(huán)保服務(wù)質(zhì)量。

順利推進(jìn)PPP投融資模式運(yùn)作，深化政府和社會(huì)資本合作需要轉(zhuǎn)變政府職能，政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。PPP模式運(yùn)行的關(guān)鍵是合理設(shè)計(jì)合同，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

在操作模式選擇上，對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

3.5 不斷推進(jìn)綠色金融創(chuàng)新，豐富環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資工具

結(jié)合我國(guó)環(huán)境金融發(fā)展現(xiàn)狀與環(huán)境保護(hù)需求，現(xiàn)階段，我國(guó)發(fā)展環(huán)境金融的領(lǐng)域應(yīng)是全方位的，包括綠色信貸、綠色證券、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易（包括節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易）、資產(chǎn)證券化、環(huán)境保護(hù)基金、融資擔(dān)保、融資租賃，設(shè)立專(zhuān)門(mén)投資環(huán)保領(lǐng)域的綠色銀行，設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，以及發(fā)行環(huán)保彩票等。相關(guān)政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)這些綠色金融創(chuàng)新應(yīng)持鼓勵(lì)支持態(tài)度，對(duì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新可能出現(xiàn)的失敗和風(fēng)險(xiǎn)采取寬容態(tài)度，在制度設(shè)計(jì)上結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際上一些成功做法，制定相關(guān)優(yōu)惠政策。

（編輯：王愛(ài)萍）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]李靜.專(zhuān)家：水土大氣治污投資將超6萬(wàn)億[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-12-29（3）.[Li Jing. Expert： Investment in Treatment of Atmospheric， Soil and Water Pollution Will Reach More Than 6 Trillion Yuan [N]. Economic Information Daily， 2014-12-29（3）.]

[2]江旋.環(huán)保：披露PPP項(xiàng)目總額已突破1萬(wàn)億[OL]. [2015-2-15]. http：//www.yicai.com/news/2015/02/4576318.html.[Jiang Xuan. Environment Protection： Announce That Total Investment of PPP has Break 100 million yuan [OL]. [2015-2-15]. http：//www.yicai.com/news/2015/02/4576318.html.]

[3]毛宇舟.銀監(jiān)會(huì)發(fā)文力挺綠色信貸，上市銀行披露語(yǔ)焉不詳[N].證券日?qǐng)?bào)，2015-2-17（B2）.[Mao Yuzhou. China Banking Regulatory Commission Issued to Support Green Credit， But the Listed Banks Thought That It Should Contain More Details[N].Securities Daily， 2015-2-17（B2）.]

[4]冷翠華.環(huán)責(zé)險(xiǎn)現(xiàn)狀：22個(gè)省市5000家企業(yè)處于保障期[N].證券日?qǐng)?bào)，2015-3-5（B2）.[Leng Cuihua. Current Situation of Environmental Liability Insurance： 5000 Companies in 22 Provinces Are in the Guarantee Period[N]. Securities Daily， 2015-3-5（B2）.]

[5]劉慶華.錯(cuò)過(guò)了漲停的環(huán)保股 借道15只主題基金來(lái)補(bǔ)救[N].金融投資報(bào)，2015-3-4（7）.[ Liu Qinghua. Missed the Chance of Environment Protection Stocks Limitup， Try the 15 Thematic Funds to Remedy[N]. 2015-3-4（7）.]

[6]中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制網(wǎng)[EB/OL].[2015-3-20].http：//cdm.ccchina.gov.cn.[Clean Development Mechanism in China[EB/OL]. [2015-3-20]. http：//cdm.ccchina.gov.cn.]

[7]聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)[DB/OL].http：//data.un.org.[United Nations Comtrade Database [DB/OL]. http：//data.un.org.]

[8]馬駿，施娛.綠色金融政策和在中國(guó)的運(yùn)用[J].新金融評(píng)論，2014，（2）：79-107.[Ma Jun， Shi Yu. Green Finance Policy and Its Applications in China[J]. China Finance Review， 2014，（2）：79-107.]

[9]毛宇舟.上市銀行綠色信貸摸底：監(jiān)管口徑下規(guī)模占比多為個(gè)位數(shù)[N].證券日?qǐng)?bào)，2014-5-6（B1）.[Mao Yuzhou. Survey on Listed Banks Green Credit Thoroughly： Under the Supervision， the Majorities Scale Share Less Than 10% [N]. Securities Daily， 2014-5-6（B1）.]

Investment and Financing on Chinas Environmental Protection

Industry： Problems and Solutions

GUO Chaoxian1 LIU Yanhong2 YANG Xiaoyan1，2 WANG Hongxia2

（1.Institute of Industrial Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836，China；

2.Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488，China）

Abstract

The increasing severe environmental problems facing China nowadays calls for a bigger role to play by the environmental protection industry. The state strategy to promoting ecological progress provides a great chance for the blossoming of environmental protection industry. Lack of investment， however， constitutes the key barrier for its development. Although a diversified environmental protection industry and a socialized investment and financing structure emerge， problems such as insufficiency of investment funds， unbalanced structure， too narrow channels， low efficiency， and rigidity of mechanisms exist， and the rigid mechanisms are the root of all other problems. On the one hand， the country faces mountainous tasks of pollution abatement， which requires huge investments； on the other hand， a great amount of social funds are looking for chances to invest and make profits. The key lies in a welldesigned mechanism which can attract those social capitals with the efficient usage. This paper argues that the innovation aiming at a diversified， green and marketoriented

investment and financing mechanism is necessary in order to provide market stimulus for green investment and sufficient funds for the development of environmental protection industry. This innovation is most possible to succeed under the joint of a driving and pulling force. The driving force comes from the society and the government， while the pulling force comes from the government and market. The key is to well manage the relationship of government and market， and the main tasks cover the innovation on investment and financing modes and on green finance as well. The paper puts forward some policy suggestions， including creating a policy environment conducive to the environmental protection development， increasing government investment and its piloting capacity， promoting the role of market in pollution abatement， expanding the application of PPP modes and diversifing the investment and financing instruments.

Key words environmental protection industry； investment and financing； mechanism