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    長三角地區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)

    2015-08-08 22:17:50龍開勝王雨蓉趙亞莉陳利根
    中國人口·資源與環(huán)境 2015年8期
    關(guān)鍵詞:相關(guān)者補償利益

    龍開勝 王雨蓉 趙亞莉 陳利根

    摘要 生態(tài)補償是調(diào)整利益相關(guān)者利益、維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要政策工具,政府付費項目是生態(tài)補償?shù)闹匾愋??;陂L三角地區(qū)上海、蘇州和湖州生態(tài)補償實踐的調(diào)查,運用利益相關(guān)者分析和比較分析方法,辨識地方政府付費型生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng)差異并揭示原因。按照影響力、參與度和經(jīng)濟利益性的不同,將生態(tài)補償補償利益相關(guān)者分為核心、次核心I、次核心II和邊緣型。結(jié)果表明,三地實踐中,市、縣(區(qū))政府是核心利益相關(guān)者,與我國地方政府權(quán)威具有一致性;現(xiàn)行補償制度沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等次核心利益相關(guān)者I討價還價的資格,成為其在環(huán)境治理和民生改善項目上有限響應(yīng)的法律約束條件;次核心利益相關(guān)者II(媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu))雖然有主動響應(yīng)的積極性,但參與度還不高;農(nóng)戶的利益相關(guān)者屬性和類型因地而異,且農(nóng)戶、企業(yè)和社會公眾的響應(yīng)比較微弱。同時,不同利益相關(guān)者利益目標和屬性亦存在沖突,不同地區(qū)利益相關(guān)者在監(jiān)督與審計、制度調(diào)整以及環(huán)境治理和民生投入方面的響應(yīng)也不完全一致。利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng)差異,與生態(tài)補償制度安排、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和地方政府偏好等深層次原因緊密相關(guān),這也是今后我國地方政府付費型生態(tài)補償項目設(shè)計需要重視的問題。隨著我國生態(tài)補償制度的不斷發(fā)展,基于利益相關(guān)者視角,地方政府付費型生態(tài)補償項目設(shè)計,應(yīng)注重增加利益相關(guān)者的滿意度和公眾參與度,注重生態(tài)補償制度安排與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)融合。

    關(guān)鍵詞 生態(tài)補償;利益相關(guān)者;地方政府;響應(yīng);長三角地區(qū)

    中圖分類號 X37; X24

    文獻標識碼 A

    文章編號 1002-2104(2015)08-0043-07

    doi:103969/jissn1002-2104201508006

    資源與環(huán)境問題是我國城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型中的突出問題[1],這一問題與社會生產(chǎn)生活緊密相關(guān),涉及城鄉(xiāng)主體繁多,利益錯綜復(fù)雜。生態(tài)補償是解決環(huán)境資源問題,合理調(diào)整利益相關(guān)者利益,實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外部效應(yīng)內(nèi)部化的一種重要工具[2],在我國越來越受到重視。

    目前,生態(tài)補償利益相關(guān)者研究已受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。一方面,現(xiàn)有文獻借鑒企業(yè)治理領(lǐng)域的傳統(tǒng)利益相關(guān)者理論,為生態(tài)補償利益相關(guān)者治理提供解決思路。李芬等從相關(guān)利益者的主動性、重要性、利益需求性出發(fā),將鄱陽湖生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者分為核心利益相關(guān)者、次核心利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者3類,探討了核心利益相關(guān)者的受償意愿與經(jīng)濟補償問題[3];陳傳明按照相關(guān)利益者的合法性、權(quán)力性、緊急性3個特征,將福建天寶巖國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者分為核心層、緊密層和外圍層,分析了核心利益相關(guān)者的影響力和利益關(guān)系[4];鄭海霞等從影響程度、積極性、參與性、權(quán)力4個方面,對金華江流域生態(tài)服務(wù)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者進行剖析,闡述了不同利益相關(guān)者之間的沖突[5]。還有研究基于利益相關(guān)者視角,探討了生態(tài)公益林補償[6]、城市生態(tài)環(huán)境共同治理[7]、政府主導(dǎo)型流域生態(tài)補償制度設(shè)計[8]等現(xiàn)實問題。另一方面,生態(tài)補償利益相關(guān)者的行為也受到學(xué)者關(guān)注??滤l(fā)等運用動態(tài)博弈理論剖析了退耕還林工程期滿后主要利益相關(guān)者的行為機理[9];邵景安等以江西山江湖和青海三江源為例,使用生態(tài)時限法和EXCEL統(tǒng)計方法分析農(nóng)牧民對初始參與生態(tài)建設(shè)工程的響應(yīng)差異[10];馬巖等以甘肅省退耕還林(草)重點實施區(qū)為例,分析了退耕還林工程的農(nóng)戶響應(yīng)與影響因素[11];陳厚濤等探討了退耕農(nóng)戶的生態(tài)建設(shè)意愿與行為,發(fā)現(xiàn)退耕農(nóng)戶生態(tài)建設(shè)行為受到生態(tài)建設(shè)意愿的顯著正向影響[12]。這些成果為生態(tài)補償利益相關(guān)者分析奠定了基礎(chǔ)。不過,由于生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)的不確定性、非市場性和被動性特征,企業(yè)利益相關(guān)者界定和分類方法在生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者分析上仍然具有局限性[13];生態(tài)補償利益相關(guān)者行為的分析,也主要集中在農(nóng)戶等少數(shù)利益主體上,對于政府、村委會以及企業(yè)、公眾等利益相關(guān)者行為的系統(tǒng)分析有待加強。

    在過去的數(shù)十年中,我國生態(tài)補償研究集中在生態(tài)脆弱的中西部偏遠地區(qū)的退耕還林(草)、生態(tài)公益林等項目,主要是中央政府支付型生態(tài)補償,對地方付費型補償?shù)年P(guān)注相對較少。目前,上海、江蘇、浙江部分地區(qū)已經(jīng)逐步建立了地方政府付費的流域水環(huán)境、水源地、重要生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)補償項目,為探討地方付費的生態(tài)補償提供了良好素材。本研究運用利益相關(guān)者分析、比較分析等方法,揭示長三角地區(qū)地方政府付費型生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性與行為響應(yīng)的差異,為優(yōu)化生態(tài)補償項目設(shè)計、強化生態(tài)補償利益相關(guān)者治理提供依據(jù)。

    龍開勝等:長三角地區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)

    中國人口·資源與環(huán)境 2015年 第8期

    1 研究區(qū)域、數(shù)據(jù)與方法

    1.1 研究區(qū)域及生態(tài)補償概況

    本研究選擇位于長三角核心地區(qū)的上海市、江蘇蘇州市和浙江湖州市為研究區(qū)域,能夠較好地代表該地區(qū)地方政府主導(dǎo)型生態(tài)補償實踐狀況。三地生態(tài)補償實踐基本情況如下:

    (1)上海市。2009年,上海市頒布《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》、《生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付辦法》等規(guī)定,建立以上海市政府轉(zhuǎn)移支付為主的基本農(nóng)田、公益林、水源地的生態(tài)補償機制,轉(zhuǎn)移支付資金充分考慮各區(qū)縣資源環(huán)境客觀需求、財政投入、補償成效和工作考核等因素,生態(tài)保護越好的區(qū)縣將獲得更多的補償資金。

    (2)江蘇蘇州。自2010年開始,蘇州市開始實施生態(tài)補償政策,并于2014年出臺《蘇州市生態(tài)補償條例》,建立了水稻田、水源地村、生態(tài)濕地村和生態(tài)公益林補償制度。按照條例規(guī)定,蘇州市、縣級市(區(qū))財政部門統(tǒng)籌生態(tài)補償工作,承擔生態(tài)環(huán)境保護責任的鎮(zhèn)人民政府,街道辦事處和縣級市(區(qū))人民政府其他派出機構(gòu),村(居)民委員會,集體經(jīng)濟組織成員為主要補償對象。特別是太湖和陽澄湖沿岸村莊按人口、土地面積和沿湖岸線長度等因素的差異,每年可獲得上百萬的補償資金。

    (3)浙江湖州。2006年,湖州市出臺《湖州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見》,設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金,明確規(guī)定支持江河水系源頭地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展,促進保護地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展。

    總結(jié)上述地區(qū)生態(tài)補償實踐,具有以下特點:

    (1)政府付費型生態(tài)補償。補償資金主要由地方政府在其轄區(qū)內(nèi)通過安排專項資金、財政轉(zhuǎn)移支付等方式推行。

    (2)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償為主,主要為水源地、基本農(nóng)田、濕地以及公益林補償。

    (3)生態(tài)補償主要目標是保護自然生態(tài)系統(tǒng),不以減緩貧困、增加就業(yè)等作為主要目標。

    (4)生態(tài)補償實施主要采用政府命令-控制手段,農(nóng)戶自愿參與或者自愿交易型的生態(tài)補償機制尚待建立。

    1.2 研究數(shù)據(jù)及其來源

    用于分析生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性及行為響應(yīng)差異的數(shù)據(jù)、資料及其來源如下:

    (1)當?shù)卣l(fā)布的關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)和政策文件,通過政府官方網(wǎng)站收集整理。

    (2)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況及生態(tài)環(huán)境情況等材料,通過網(wǎng)站和統(tǒng)計年鑒收集整理。

    (3)當?shù)厣鷳B(tài)補償實施的總體狀況以及相關(guān)總結(jié)報告。來源于政府公開的總結(jié)報告以及部門調(diào)研。調(diào)研部門為江蘇省農(nóng)業(yè)委員會、蘇州市農(nóng)業(yè)委員會以及浙江湖州長興縣、上海嘉定區(qū)、浦東新區(qū)當?shù)刎撠熒鷳B(tài)補償實施的工作人員進行訪談。訪談內(nèi)容包括:生態(tài)補償實施背景、內(nèi)容、制度調(diào)整、成效、面臨的問題、期望與建議。

    (4)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)和訪談收集的資料,選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊進行深度訪談。訪談采取半結(jié)構(gòu)化、面對面方式,訪談對象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施生態(tài)補償負責人、村委會負責生態(tài)補償村干部、農(nóng)戶三類。訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)有:2013年8月上海嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)、華亭鎮(zhèn),蘇州張家港市大新鎮(zhèn)、金港鎮(zhèn)、錦豐鎮(zhèn),常熟市碧溪街道、梅李鎮(zhèn),浙江湖州市長興縣虹星橋鎮(zhèn)、林城鎮(zhèn);2013年10月,蘇州市吳中區(qū)東山鎮(zhèn);2014年2月,蘇州市吳中區(qū)臨湖鎮(zhèn)、相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)、北橋街道。訪談按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶的順序開展,每個鎮(zhèn)選擇1個村進行訪談,每村完成有效農(nóng)民訪談10份左右。此項工作與部門調(diào)研同時開展,即完成部門調(diào)研后到實地進行考察。

    訪談內(nèi)容包括:鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟社會發(fā)展概況,農(nóng)戶家庭人口、就業(yè)、收入狀況,生態(tài)補償構(gòu)成和數(shù)量、使用去向,補償帶來的影響,對補償涉及主體重要性的認知,針對生態(tài)補償采取的應(yīng)對措施及影響因素,對補償實施的期望、意見和建議。

    每次訪談完成后,整理訪談資料,對每個問題的受訪者回答結(jié)果逐一分析,并按照回答的同質(zhì)性及研究目的進行歸納總結(jié),將多樣化的回答結(jié)果整理成有限類型。

    1.3 研究方法

    基于文件、資料收集和訪談獲得的數(shù)據(jù),采用利益相關(guān)者分析方法,總結(jié)生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性并對其進行分類,進一步采用比較分析方法探討利益相關(guān)者沖突以及對生態(tài)補償?shù)捻憫?yīng)情況和影響因素,為補償項目優(yōu)化提供依據(jù)。

    利益相關(guān)者理論是利益相關(guān)者分析的基礎(chǔ),該理論最早起源于企業(yè)管理,強調(diào)任何一個企業(yè)的發(fā)展離不開利益相關(guān)者的投入和參與,公司治理中應(yīng)重視利益相關(guān)者的利益、參與及合作,并建立了利益相關(guān)者界定的多維細分法等方法。但傳統(tǒng)企業(yè)利益相關(guān)者理論對利益的界定比較廣義,為避免所有利益相關(guān)者均與生態(tài)利益有聯(lián)系而不具有區(qū)分性的不足,充分考慮生態(tài)補償項目與其他一般經(jīng)濟項目的聯(lián)系與區(qū)別,結(jié)合利益性—影響力[14]、參與度—影響力[15]等利益相關(guān)者分析常用的細分指標,建立一個以影響力、參與度以及經(jīng)濟利益性作為屬性評價指標的三維界定方法,指標定義及刻畫尺度如下:

    (1)影響力:指利益相關(guān)者是否擁有影響生態(tài)補償?shù)牡匚?、能力和相?yīng)的手段及其討價還價能力狀況。如果利益相關(guān)者擁有影響生態(tài)補償?shù)挠行Чぞ撸砻饔绊懥Ω?;如果利益相關(guān)者不擁有影響生態(tài)補償?shù)牡匚缓湍芰?,則影響力為低。

    (2)參與度:指參與生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者占該利益相關(guān)者群體的比例,及其投入生態(tài)補償?shù)馁Y源、信息和技術(shù)等要素狀況。如果利益相關(guān)者參與比例大,且投入要素多,參與度為高;如果利益相關(guān)者參與比例小,投入要素少,參與度為低。

    (3)經(jīng)濟利益性:指利益相關(guān)者的經(jīng)濟利益是否受到生態(tài)補償?shù)挠绊?。如果利益相關(guān)者是費用支付者或者受償者,或者經(jīng)濟利益受到直接影響,表明經(jīng)濟利益性高;如果利益相關(guān)者不是支付者或受償者,經(jīng)濟利益不受直接影響,表明經(jīng)濟利益性低。

    將上述指標中介于“高”和“低”的情形界定為“中”,三類指標定性評價結(jié)果作為利益相關(guān)者識別的依據(jù)。

    2 研究結(jié)果與分析

    2.1 生態(tài)補償利益相關(guān)者及其利益

    利益相關(guān)者理論不但關(guān)注誰是利益相關(guān)者,還強調(diào)利益相關(guān)者利益的具體內(nèi)容。廣義上,利益相關(guān)者是任何能夠影響組織目標的實現(xiàn),或者受到組織實現(xiàn)其目標過程影響的團體或個人[16]。依據(jù)利益相關(guān)者定義及實地調(diào)查結(jié)果,上海、蘇州和湖州三地生態(tài)補償利益相關(guān)者包括各級政府、村委會、農(nóng)戶、企業(yè)、媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)和社會公眾等不同部門、社會群體與個人??h級及以上政府主要承擔生態(tài)補償規(guī)則制定、生態(tài)補償資金支付和補償實施監(jiān)督職責,核心利益目標是增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好環(huán)境基礎(chǔ);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)戶、企業(yè)等利益相關(guān)者主要是為了獲取生態(tài)補償資金,追求經(jīng)濟利益最大化,保護生態(tài)系統(tǒng)不是首要目標,損害經(jīng)濟利益的生態(tài)補償項目不受其歡迎;媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)作為第三方性質(zhì)的非政府機構(gòu),追求優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境、呼吁生態(tài)補償并監(jiān)督生態(tài)補償實施是其主要職能,但這類機構(gòu)一般不是補償資金的支付者或者接受者,與其經(jīng)濟利益變化無直接關(guān)系。對于社會公眾而言,主要是享有生態(tài)補償所帶來的良好環(huán)境,也就是生態(tài)環(huán)境保護所帶來的正外部性,但社會公眾不直接支付生態(tài)補償費用。

    2.2 生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性、類型及其沖突

    以文件收集和訪談資料為依據(jù),按照1.3的標準分地區(qū)將10個利益相關(guān)者在影響力、參與度和經(jīng)濟利益性上的屬性進行整理,得到各利益相關(guān)者屬性(表1)。然后,借鑒Mitchell et al.的評價思路[17],按照評價指標全部為“高”、全部為“低”的標準,將生態(tài)補償利益相關(guān)者分別劃分為核心和邊緣利益相關(guān)者,其他則為次核心利益相關(guān)者;次核心利益相關(guān)者包含受償者和第三方機構(gòu),其在生態(tài)補償中的作用不同,進一步按照屬性中含有“高”和沒有“高”的標準,劃分為次核心利益相關(guān)者I和II(見表1)。

    表1 生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性及類型

    Tab.1 Attributes and categories of the PES stakeholders

    由表1,可見三地生態(tài)補償利益相關(guān)者既有共性也有差異:

    (1)市、縣(區(qū))政府是核心利益相關(guān)者。市、縣(區(qū))政府是生態(tài)補償支付者,對生態(tài)補償有高度影響力和參與度,居于核心地位。這與我國地方政府的權(quán)威具有一致性,且不因地域差異而存在明顯差別。

    (2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會屬于次核心利益相關(guān)者Ⅰ。三地實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會均是生態(tài)補償?shù)闹苯邮軆斦撸鷳B(tài)補償水平和期限、方式直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的經(jīng)濟利益。但這類利益相關(guān)者的影響力不足,其自身利益訴求的有效表達面臨困難,與核心利益相關(guān)者在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的優(yōu)勢地位存在明顯差距。

    (3)媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)屬于次核心利益相關(guān)者Ⅱ。媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)在生態(tài)補償中的經(jīng)濟利益性較低,理論上而言能夠以良好的專業(yè)技能和號召力推動生態(tài)補償。但現(xiàn)實中,與核心利益相關(guān)者和次核心利益相關(guān)者Ⅰ相比,這些機構(gòu)在生態(tài)補償中的影響力和參與度還不高,因此歸于次核心利益相關(guān)者Ⅱ。

    (4)企業(yè)和社會公眾處于邊緣位置。這些利益相關(guān)者既不是生態(tài)補償資金支付者,也不是受償者,經(jīng)濟利益性、參與度和影響力均比較低,只是潛在的利益相關(guān)者。

    (5)農(nóng)戶利益相關(guān)者類型因地而異。湖州市生態(tài)補償中,農(nóng)戶能夠直接獲得補償資金;蘇州生態(tài)補償資金直接支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村,農(nóng)戶不是直接受償主體;上海生態(tài)補償中,基本農(nóng)田補償資金直接支付給農(nóng)戶。由于農(nóng)戶在生態(tài)補償中經(jīng)濟利益性存在差異,因而屬于不同的利益相關(guān)者類型。

    基于上述分析結(jié)果,本研究還發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者目標和屬性上存在一定的沖突,體現(xiàn)在:

    (1)市、縣(區(qū))政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)戶、企業(yè)之間的沖突。市、縣(區(qū))政府的目標是以最小的資金投入最有效地保護生態(tài)環(huán)境,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)戶和企業(yè)則希望獲得更多的補償資金用于經(jīng)濟建設(shè)、環(huán)境保護及改善民生。

    (2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會低影響力和高經(jīng)濟利益性的沖突,意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會只能接受既定補償,并承擔生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展多重職責,無法改變補償對其帶來的制約及不利影響。

    (3)公眾、媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的強烈追求與其承擔補償責任較小的沖突。這些利益相關(guān)者享受了生態(tài)環(huán)境改善帶來的正外部性,卻不直接承擔補償費用,享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)不匹配。

    2.3 利益相關(guān)者行為響應(yīng)分析

    利益相關(guān)者行為受到其自身利益需求和屬性的驅(qū)動。上海、蘇州和湖州生態(tài)補償實施過程中,利益相關(guān)者基于各自的利益目標而在制度調(diào)整、環(huán)境治理、民生投入、監(jiān)督與技術(shù)支撐上采取不同的應(yīng)對措施(見表2),體現(xiàn)出不同的行動積極性。表2中,“√”表示此類行為被顯著觀測到,“”表示此類行為沒有被觀測到或者能夠被觀測到但不具普遍性。

    由表2及實地調(diào)研資料,利益相關(guān)者響應(yīng)情況進一步探討如下:

    (1)市、縣(區(qū))政府是核心利益相關(guān)者,具有改變既定制度的能力和意愿。三地政府通過監(jiān)督、考核以及制度

    表2 生態(tài)補償利益相關(guān)者行為響應(yīng)情況

    Tab.2 Responses of the stakeholders to the PES program

    調(diào)整,不斷優(yōu)化生態(tài)補償政策,行為響應(yīng)具有主動性。蘇州市還在生態(tài)補償政策執(zhí)行專項審計和推動法治化方面行動積極,但上海和湖州則行動遲緩。

    (2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會作為次核心利益相關(guān)者Ⅰ,其響應(yīng)實質(zhì)上是對補償資金的再分配和政策執(zhí)行響應(yīng)。由于生態(tài)補償資金需要??顚S?,意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的響應(yīng)方式和范圍受到限制,這類利益相關(guān)者在能夠促進群體福利的環(huán)境治理和民生投入上響應(yīng)明顯。

    (3)媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)等次核心利益相關(guān)者Ⅱ的目標是生態(tài)環(huán)境保護,其技術(shù)和專業(yè)技能優(yōu)勢是信息和技術(shù)支撐響應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ),與經(jīng)濟利益的弱相關(guān)性使其在監(jiān)督響應(yīng)上更具積極性。這些利益相關(guān)者為推動生態(tài)補償發(fā)揮了一定積極作用。不過調(diào)研也表明,目前而言,環(huán)保NGO發(fā)揮的作用要弱于媒體。

    (4)企業(yè)、農(nóng)戶和社會公眾的行為響應(yīng)有待進一步觀測。理論推理表明生態(tài)補償會對邊緣利益相關(guān)者的生產(chǎn)和消費產(chǎn)生影響,這些利益相關(guān)者會在生產(chǎn)和消費上發(fā)生改變,但實地調(diào)研資料難以支持這樣的結(jié)論。盡管調(diào)研發(fā)現(xiàn)上海、蘇州和湖州等地均有企業(yè)關(guān)停和搬遷,個別企業(yè)用于污染治理的費用有所增加,水源地、濕地生態(tài)補償村范圍內(nèi)確實有個別從事養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶轉(zhuǎn)向種植水生蔬菜,但這些觀測結(jié)果僅具有個案意義,相對于當?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶和社會公眾的龐大數(shù)量而言,其行為響應(yīng)的固定方式尚不明確。這些利益相關(guān)者的響應(yīng),需要隨著補償?shù)膶嵤┻M一步觀測。

    2.4 利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)差異原因

    調(diào)研結(jié)果還表明,各利益相關(guān)者屬性、類型及其行為響應(yīng),與生態(tài)補償制度設(shè)計以及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展等深層次原因具有緊密聯(lián)系,具體表現(xiàn)如下:

    (1)生態(tài)補償制度安排。生態(tài)補償制度安排是各利益相關(guān)者屬性和行為的基礎(chǔ)。首先,上海、蘇州和湖州生態(tài)補償屬于地方政府支付型補償,政府在政策實施監(jiān)督和制度調(diào)整上具有非常高的主動性。其次,現(xiàn)行制度安排下,媒體、環(huán)保NGO、科研機構(gòu)等次核心利益相關(guān)者Ⅱ處于第三方中介位置,這與其在技術(shù)、信息提供和監(jiān)督功能上的響應(yīng)相適應(yīng)。再次,現(xiàn)行制度沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶等利益相關(guān)者對補償標準和范圍討價還價的資格,且限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村生態(tài)補償資金的使用范圍。這種制度安排成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村在環(huán)境治理和民生改善項目上有限響應(yīng)的法律約束條件,并使農(nóng)戶和企業(yè)對生態(tài)補償?shù)年P(guān)注度和響應(yīng)意愿更低。由于現(xiàn)行補償機制是自上而下的約束性機制,一旦生態(tài)補償水平降低,利益相關(guān)者不作為或者破壞生態(tài)環(huán)境的行為就有反彈的風險。另外,三地在生態(tài)補償制度上也存在差異,上海和湖州生態(tài)補償制度安排中農(nóng)民具有一定的直接受益權(quán)利,蘇州生態(tài)補償?shù)墨@得者直接規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村,使農(nóng)戶這一利益相關(guān)者的屬性和類型產(chǎn)生差異。

    (2)發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營方式。長三角地區(qū)已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平比較發(fā)達的階段,農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重日益降低,非農(nóng)經(jīng)濟總量占比居于全國前列,地方政府擁有建立以生態(tài)環(huán)境保護為唯一目標的生態(tài)補償制度的經(jīng)濟條件,與中西部地區(qū)已經(jīng)實施的兼具扶貧目標的“退耕還林”工程具有明顯差別,從而削弱了農(nóng)戶在補償中的地位。經(jīng)濟發(fā)展又推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生計的改變,導(dǎo)致該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平比較高,農(nóng)村居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量較少,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是老年人口或者外來人口,社會大眾對生態(tài)補償?shù)年P(guān)注度低,難以形成有效參與和監(jiān)督。在生態(tài)補償實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的調(diào)研表明,普通公眾對生態(tài)補償只是聽說過,并不清楚具體內(nèi)容,對生態(tài)補償最為了解的只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的負責補償實施的負責人。這與已有研究中利益相關(guān)者的認知差異影響其參與行為的結(jié)論[18]是一致的。

    (3)地方政府因政績追求而對生態(tài)保護的偏好。我國現(xiàn)行體制下,地方政府官員晉升的重要途徑仍然是出色政績基礎(chǔ)上的激烈競爭。龐大的經(jīng)濟總量以及優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境,極為符合當前的社會需求,能夠提高官員晉升競爭力。毫無疑問,發(fā)達地區(qū)各級政府為在中國生態(tài)文明建設(shè)上取得領(lǐng)先于其他地區(qū)的政績,推動地方政府在生態(tài)補償制度上的調(diào)整響應(yīng)??蒲袡C構(gòu)、媒體和環(huán)保NGO等次核心利益相關(guān)者Ⅱ以信息和技術(shù)優(yōu)勢積極推動生態(tài)補償項目發(fā)揮作用,有助于生態(tài)補償取得預(yù)期成效,符合地方政府對環(huán)境保護政績的追求和偏好,為地方政府所鼓勵。

    3 研究結(jié)論

    長三角地區(qū)上海、蘇州和湖州等地的生態(tài)補償實踐,是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護機制的重要創(chuàng)新,這些實踐探索的一個顯著特征是地方政府是生態(tài)補償?shù)母顿M者。本研究依據(jù)利益相關(guān)者理論構(gòu)建生態(tài)補償利益相關(guān)者界定的指標體系,并在實地調(diào)研和比較分析基礎(chǔ)上,將利益相關(guān)者分析運用于揭示長三角地區(qū)生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性、類型及行為響應(yīng)。結(jié)果表明,三地生態(tài)補償實踐中利益相關(guān)者類型既有一致性也有差異,且不同利益相關(guān)者目標和屬性存在一定的沖突。由于地方政府在生態(tài)補償中具有高度的影響力、參與度和經(jīng)濟利益性,居于主導(dǎo)地位,政府在決策和資金支付上的作為或者不作為,直接影響生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性。同時,其他利益相關(guān)者要么影響力較低要么參與度不夠,響應(yīng)意愿較低,只能被動接受既定制度安排,在生態(tài)補償中發(fā)揮的作用還非常有限。

    隨著中國地方政府財政收入的增長,以及地方政府對環(huán)境保護政績的追求,地方政府付費型生態(tài)補償將在我國更多地方建立。根據(jù)本研究,生態(tài)補償利益相關(guān)者屬性及行為響應(yīng)既與生態(tài)補償制度安排相關(guān),也與發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營方式以及地方政府對生態(tài)保護的偏好等深層次原因緊密相關(guān)。因此,為更好地推動生態(tài)利益相關(guān)者治理,保護生態(tài)環(huán)境,需要重視政府之外的利益相關(guān)者利益保護,科學(xué)引導(dǎo)利益相關(guān)者行為,提高利益相關(guān)者滿意度和參與度,充分發(fā)揮各類利益相關(guān)者的積極作用,同時還要注重生態(tài)補償制度安排與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)融合,這也是我國長三角地區(qū)生態(tài)補償實踐的重要經(jīng)驗借鑒。

    (編輯:于 杰)

    參考文獻(References)

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