國際跨界河流與邊界河流合作比較研究

錢人瑜，錢振健，李 智

(河海大學商學院，南京 211100)

國際水法的一個重要原則是不從法律上對國際跨界河流與邊界河流進行區(qū)分，而將其全部視為國際共享水道。然而在國際共享河流的管理中，過于注重術(shù)語的正確使用有時反而會將重要的基本問題淡化。國際邊界河流的合作是權(quán)利與義務(wù)對等的合作，水資源合作開發(fā)項目需要在沿岸國一致同意的基礎(chǔ)上才得以進行;而國際跨界河流上、下游之間存在著一定的不對稱性:上游國家具有一定的地理區(qū)位優(yōu)勢。我國在國際跨界河流的開發(fā)中，下游國家往往強調(diào)水資源的公平和合理開發(fā)利用，阻止我國在上游地區(qū)的合作開發(fā)，卻忽視了在這類國際河流的成功合作中往往是利用上游區(qū)位優(yōu)勢的合作。

國際河流按照河流跨越邊界線的方式劃分為國際跨界河流與邊界河流。國際跨界河流是指邊界線跨越河床的國際河流，跨越國家界線以上和以下的河流分屬不同的國家，國家之間呈上下游的關(guān)系;國際邊界河流是指邊界線與河床重疊并前進的河流，國家之間呈左右岸的關(guān)系［1］。為了理清不同類型國際河流合作的特征，把握國際跨界河流與邊界河流合作中的重點，本文選取了國際上具有代表性的國際跨界河流與邊界河流進行流域性涉水條約的比較分析。通過對流域性涉水條約的分析，更加證實了在國際河流管理中對國際邊界河流與跨界河流劃分的重要性。國際河流管理者需要抓住兩種類型河流的共性規(guī)律，區(qū)別對待國際邊界河流與跨界河流的個性特征。本文結(jié)合我國國際跨境河以及國際邊界河流的管理問題，提出了相應(yīng)的合作政策建議，可為提升我國在國際河流合作中的實踐成效提供借鑒。

1 研究數(shù)據(jù)與方法

Alistair［2］認為國際河流管理最大的挑戰(zhàn)在于將合作政策投入到實踐中，而國際河流涉水條約是合作實踐中具有法律約束效力的文本，它對國家行為的塑造有著獨特的作用。因此，在多個視角下對國際河流涉水條約的研究顯得極為重要。Wounters［3］通過對以往的國際河流流域性涉水條約的分析，預(yù)測將來最有風險面臨政治壓力的流域。Zeitoun［4］提到在國際河流合作與糾紛的解決中，對涉水條約的理解是相當重要的。因此，本文從全球范圍內(nèi)選取了15條具有長期和穩(wěn)定合作的國際跨界河流以及邊界河流的流域性條約進行分析，樣本中的數(shù)據(jù)均源于俄勒岡州立大學匯編的跨界河流爭議數(shù)據(jù)庫(TFDD)，包括國際邊界河流的63條和國際跨界河流的188條流域性條約。通過對流域性涉水條約的總結(jié)，國際跨界河流與邊界河流的主要合作內(nèi)容如表1所示。

2 國際跨界河流與邊界河流合作比較分析

2.1 國際跨界河流與邊界河流合作主體比較

國際河流合作的主體是具有享受國際法權(quán)利和承擔國際法義務(wù)能力的國際河流流域國家或國際組織。根據(jù)聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》，國家間關(guān)于跨界水協(xié)定主要有3種類型的機構(gòu)安排［5］，如表2所示。

1)主權(quán)國家作為國際河流合作的主體必不可少。

無論是跨界河流還是邊界河流，任何國際河流合作都是在承認國家擁有對國際河流利用開發(fā)的主權(quán)基礎(chǔ)上，代表流域國的自身利益或流域國之間存在的共同利益。經(jīng)樣本統(tǒng)計分析，國際邊界河流大多屬于2個沿岸國的共享河流，國際邊界河流雙邊合作的條約數(shù)量是多邊合作的條約數(shù)量的9.5倍;而國際跨界河流大多屬于多個沿岸國的共享河流，雙邊合作的條約數(shù)量是多邊合作條約數(shù)量的2.2倍。盡管2種類型的跨界河流中都是存在的雙邊合作更多，但相比國際邊界河流，因涉及的國家較多，國際跨界河流的合作問題更難解決。多個國家共享的跨界河流需要在流域多邊合作的機制框架下，針對具體項目(如水電、防洪、基礎(chǔ)設(shè)施等)建立專門的管理機構(gòu)，確保雙邊合作協(xié)議的順利進行。

表1 國際跨界河流與邊界河流的主要合作內(nèi)容

2)主權(quán)國家需要讓渡部分利益給聯(lián)合委員會，使其擁有部分衍生權(quán)利。

在國際邊界河流與跨界河流的涉水條約中有超過70%的條約涉及聯(lián)合委員會的建立、任務(wù)以及職能的規(guī)定。國際河流主權(quán)國家有必要自發(fā)建立聯(lián)合委員會以便協(xié)調(diào)沿岸國之間的利益，促進沿岸國之間的合作，確保合作政策更好地實施。加拿大與美國對國際邊界河流五大湖流域的聯(lián)合管理無疑是一個成功的案例。該合作的突破口在于加拿大承認了美國的主權(quán)，美國也同意讓渡出部分主權(quán)給五大湖國際聯(lián)合委員會，使其擁有一定的司法權(quán)和仲裁權(quán)等衍生的權(quán)利。這些權(quán)利有利于國際聯(lián)合委員會更好地促進合作政策的實踐。

3)多國共享的跨界河流的主權(quán)國家不管沿岸國重要性如何，都極有必要確保所有沿岸國參與聯(lián)合委員會。

表2 國際跨界河流與邊界河流合作主體比較分析

如圖1、2所示:本文對從1900—2009年的國際跨界河流與邊界河流涉及全流域聯(lián)合委員會的條約比例進行分析，發(fā)現(xiàn)國際邊界河流聯(lián)合委員會的管轄范圍以全流域為主，而在國際跨界河流中，建立覆蓋全流域的聯(lián)合委員會是個循序漸進的過程。該過程受多種因素影響，在19世紀初期，國際河流的合作受到“一戰(zhàn)”和“二戰(zhàn)”的影響，對國際河流的合作開發(fā)和利用基本處于停滯狀態(tài)。從“二戰(zhàn)”至20世紀末，以水力發(fā)電、水量分配、農(nóng)業(yè)灌溉、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的雙邊合作居多。從1997年至今，隨著萊茵河、多瑙河等發(fā)達地區(qū)國際河流將合作的重心轉(zhuǎn)向流域一體化的管理，多國跨境河流涉及全流域委員會條約的比例基本處于上升趨勢。由此可以對未來作出預(yù)測:多國共享河流的主權(quán)國家不管沿岸國重要性如何，都極有必要確保所有沿岸國都參與到聯(lián)合委員會中。

圖1 國際邊界河流涉及全流域聯(lián)合委員會的條約比例

圖2 國際跨界河流涉及全流域聯(lián)合委員會的條約比例

2.2 國際跨界河流與邊界河流合作機制比較分析

國際河流合作機制按照合作目的分為利益協(xié)調(diào)機制以及糾紛解決機制。其中利益協(xié)調(diào)機制主要有數(shù)據(jù)和信息交流機制、水益分配機制、水資源綜合利用機制;糾紛解決的政策工具主要有仲裁手段、外交手段、通過聯(lián)合委員會解決爭端。涉及上述合作政策手段的條約比例如圖3所示。

國際河流合作機制更加偏向于利益協(xié)調(diào)機制而非糾紛解決機制。數(shù)據(jù)和信息交流機制作為最基本的合作機制，主要是指為了促進利益在沿岸國之間的公平合理分配以及預(yù)防糾紛的發(fā)生而在沿岸國之間進行必要的數(shù)據(jù)和信息交流的過程。經(jīng)本文樣本統(tǒng)計分析，國際跨界河流中數(shù)據(jù)和信息交流更為普遍，尤其是在多個國家之間的數(shù)據(jù)和信息交流，有超過一半(54%)的涉水條約包含數(shù)據(jù)和信息交流。

水益分配機制是指為了平衡上下游或者左右岸之間的水益公平分配，沿岸國之間簽訂的協(xié)議包含具體條款的條約，主要包括補償性支付以及均等支付的條款。經(jīng)學者分析，幾乎所有的國際邊界河流流域條約都不涉及補償性支付條款，但有超過一半(66%)的條約涉及成本均攤機制;在國際跨界河流合作政策中，補償性支付是一種慣用的經(jīng)濟手段，約占有具體條款的條約數(shù)量的71%，其中大部分(93%)的條約是下游向上游國的補償支付［6］。

水資源綜合利用機制是基于共同利益原則的合作機制，在國際邊界河流合作中應(yīng)用較為廣泛。它不僅注重沿岸國之間的利益公平分配，還以水資源可持續(xù)發(fā)展為目標，兼顧水資源效益與水資源生態(tài)環(huán)境保護。該機制的運行需要沿岸國之間更加緊密的合作。

圖3 國際邊界河流與國際跨界河流合作機制比較分析

2.3 國際跨界河流與邊界河流合作內(nèi)容比較分析

本文對于國際跨界河流的合作內(nèi)容進行分析，如圖4所示。

1)國際邊界河流合作重點在于水質(zhì)保護、邊界問題以及水電開發(fā)。

由于國際界河跨境影響更為直接、權(quán)利與義務(wù)的對等性，國際邊界河流對水質(zhì)保護更為重視。如圖4所示，國際邊界河流關(guān)于水質(zhì)保護的涉水條約占總條約比例最大，盡管水質(zhì)保護的合作內(nèi)容也存在于國際跨境河流中，但大部分國際邊界河流沿岸國依據(jù)條約成立專門針對水質(zhì)保護的聯(lián)合委員會進行管理，包括共同制定水質(zhì)保護戰(zhàn)略規(guī)劃、確立水質(zhì)目標、進行聯(lián)合監(jiān)測等。水質(zhì)保護過程中所需的成本由兩國共同承擔。

在本文國際河流條約樣本中，除了鴨綠江以外，其余河流都是按照《巴黎合約》和《最后議定書》確立的國際邊界河流的劃界原則，即可航行的河流、湖泊以其航路的主航道或中心線為分界線;不可航行的湖泊、河流以兩岸距離的中心線為邊界線［7］。沿岸國對被劃入本國一側(cè)的界河水面享有絕對的主權(quán)，是自己領(lǐng)土的一部分。盡管國際邊界河流邊界線的劃定已經(jīng)確定，但是邊界的劃分只是水面的劃分，而無法改變河流具有流動性的特征，由于水土流失導致的河流改道、航道中心線偏移，國際邊界河流分界線的偏移、國家邊界線也隨之改變的邊界糾紛問題。因此，國際邊界河流的邊界安全保護顯得極為重要。

國際邊界河流沿岸國對邊界河流的水電開發(fā)采用的是共同管理的方式，即大型水電工程需要經(jīng)過沿岸國一致同意才可以建設(shè)。伊泰普水電站被認為是共同開發(fā)的成功案例。伊泰普聯(lián)營公司由巴西和巴拉圭政府授權(quán)，負責施工建設(shè)和經(jīng)營伊泰普水電站，兩國電力公司各出資一半，分別擁有一半的水電站產(chǎn)權(quán)。到目前為止，該項目運行良好。

2)國際跨界河流合作重點在于水電開發(fā)、水量分配、水質(zhì)保護。

國際跨界河流的水電合作開發(fā)情況較國際邊界河流更為復雜。在跨界河流中，上游地區(qū)的水電開發(fā)可能會給下游地區(qū)帶來水資源生態(tài)安全的威脅，也可能起到防洪、增加下游地區(qū)發(fā)電效益的作用;相比之下，下游地區(qū)的水電開發(fā)也可能影響上游地區(qū)對水資源的未來利用。因此，不顧下游國利益單方面的水電開發(fā)或者一味地抑制上游國開發(fā)都是不明智的選擇。國際跨界河流的水電開發(fā)應(yīng)該充分利用上游的地理區(qū)位優(yōu)勢，在健全的利益補償機制下平衡上下游之間的地理不對稱性。

界河上的水量分配相對簡單，由于沿岸國基本處于同一位置，河水的貢獻率以及利用方式大體相似，水量基本平均分配。而國際跨界河流由于上下游地理位置不同，河水貢獻率、利用方式等差異較大，對國際河流的利用產(chǎn)生的影響也不盡相同。因此，水量的合理分配成為國際跨界河流值得關(guān)注的重點。在本文所選取的國際跨界河流樣本中，成功的水量分配合作都是預(yù)留足夠的生態(tài)水，對流域的剩余水量按照沿岸國對國際跨界河流河水的貢獻率作為劃分依據(jù)進行水量分配。其中最為典型的是美國、墨西哥在科羅拉多河上進行的水量分配的合作。

水質(zhì)保護也是國際跨界河流中合作的重點。與國際邊界河流不同的是，國際跨界河流沿岸國呈現(xiàn)上下游的關(guān)系，上游地區(qū)為了保護水質(zhì)，不僅要投入保護和治理經(jīng)費，同時還要限制污染型企業(yè)發(fā)展，這些都是以犧牲發(fā)展機會為代價的。如果上游地區(qū)得不到合理補償，就會失去繼續(xù)保護水質(zhì)的積極性，取而代之的將是向下游輸出水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟性。因此，國際跨界河流水質(zhì)保護的合作要建立在受益補償原則的基礎(chǔ)上，平衡上下游之間的不對稱性。

圖4 國際邊界河流合作范圍

圖5 國際跨界河流合作范圍

3 國際跨界河流與邊界河流合作比較分析結(jié)論

綜合上述對國際跨界河流與邊界河流合作的主體、機制、內(nèi)容的比較分析，更加證實了按照河流穿越邊界線的劃分是極有必要的，但這不代表國際跨界河流與邊界河流沒有共同的規(guī)律可循。面對國際跨界河流與邊界河流合作政策的共同點，我們更應(yīng)該把握規(guī)律，抓住規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上理清國際跨界河流與邊界河流的合作政策的不同點，以便將合作政策應(yīng)用在實際具體的國際河流中。

3.1 國際跨界河流與邊界河流合作共同點

1)承認國家的主權(quán)是國際邊界河流與跨界河流合作政策的首要原則，任何國際河流的合作政策都是在相互承認主權(quán)的基礎(chǔ)上進行實踐的。沿岸國自愿建立聯(lián)合委員會對共享流域進行管理是必然趨勢，主權(quán)國家應(yīng)該讓渡部分權(quán)利給聯(lián)合委員會使其擁有獨立的權(quán)利。其中，聯(lián)合委員會作為糾紛解決的機構(gòu)顯得極其重要。

2)國際河流政策機制大部分的目的在于協(xié)調(diào)沿岸國之間的利益分配，數(shù)據(jù)和信息交流機制作為國際邊界河流和跨界河流合作政策實踐的基礎(chǔ)政策手段，在數(shù)據(jù)和信息充分交流的基礎(chǔ)上才能有序地進行水電開發(fā)、水量分配、水質(zhì)保護、防洪防災(zāi)等合作內(nèi)容。

3)無論該國際河流進行何種開發(fā)利用，都需要注意水資源生態(tài)保護的內(nèi)容。對于水電開發(fā)、水量分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合作開發(fā)內(nèi)容，只有在政策實施前做好充分的跨界環(huán)境影響評價，考慮到水生態(tài)系統(tǒng)的整體性，才能保障合作政策的順利實施。對于水質(zhì)保護合作內(nèi)容，更是如此，只有對水資源生態(tài)系統(tǒng)足夠重視，才能更好地見證水質(zhì)保護合作政策的成效。

3.2 國際跨界河流與邊界河流合作的不同點

1)對于多個國家共享的跨界河流沿岸國更有必要建立管轄范圍覆蓋全流域的聯(lián)合委員會。而對于國際邊界河流，在建立職能廣泛、覆蓋全流域的聯(lián)合委員會的管轄下，應(yīng)該注意針對具體的合作項目建立專門的聯(lián)合委員會。

2)國際邊界河流的政策往往更加注重水質(zhì)保護、邊界問題合作內(nèi)容;而國際跨界河流的政策則更加注重水量分配、水電開發(fā)的合作內(nèi)容。由于國際跨界河流存在上下游之間的不對稱性，更加需要在充分的數(shù)據(jù)和信息交流的基礎(chǔ)上，通過受益補償機制，平衡上下游之間的不對稱性。而國際邊界河流的對稱性決定了權(quán)利與義務(wù)的均等性，國際邊界河流的開發(fā)利用大部分基于水益平均分配的原則，即合作開發(fā)政策實施之前，確定項目投入的成本以及所獲得的收益平均分配。

3)國際河流水資源綜合利用即基于共同利益原則，將各國際河流流域作為一個整體進行統(tǒng)一管理的手段。相對于國際跨界河流，國際邊界河流更容易進行流域一體化管理機制。

4 對我國國際邊界河流以及跨界河流的借鑒和啟示

我國主要擁有8條國際跨境河流與9條國際邊界河流，這兩類型河流存在的現(xiàn)狀問題有相似之處，也有不同之處。我國國際跨界河流主要分布在我國西南、西北地區(qū)，且我國大部分處于國際跨界河流的上游地區(qū)，具有一定的地理區(qū)位優(yōu)勢。為避免下游國家因為上、下游之間存在的不對稱性所造成的誤解，我國有必要針對國際跨界河流本身的不對稱性采取相應(yīng)的措施。我國國際邊界河流主要分布在我國東北地區(qū)，大部分國際邊界河流簽訂的的合作協(xié)議只停留在合作政策框架下。我國有必要借鑒國際上成功的合作經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體國情與周邊國家針對具體項目，簽訂合作條約并指定實施機構(gòu)。

4.1 對我國國際跨界河流的政策建議

1)構(gòu)建合適的國際跨界河流流域機構(gòu)和合作平臺。

多邊國家在國際跨界河流上建立覆蓋全流域的委員會是必然趨勢。我國應(yīng)當主動地參與到下游國家的合作中。因此，我國需要構(gòu)建合適的類似流域機構(gòu)委員會的管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)上下游之間存在的不對稱關(guān)系。構(gòu)建這樣的流域機構(gòu)和合作平臺并不代表我國放棄國家主權(quán)，放棄我國擁有本國范圍內(nèi)的水權(quán);相反，我國應(yīng)當在考慮流域長遠利益的基礎(chǔ)上，讓渡部分權(quán)利給這樣的流域機構(gòu)，使其可以協(xié)調(diào)溝通沿岸國的關(guān)系，解決國際河流合作開發(fā)中的糾紛。

2)完善利益協(xié)調(diào)機制，尤其注意數(shù)據(jù)和信息交流機制與受益補償機制在協(xié)調(diào)上下游利益中的作用。

國際跨界河流往往比國際邊界河流更加需要數(shù)據(jù)和信息交流工作，充分的數(shù)據(jù)和信息交流機制可以平衡國際跨界河流上、下游之間存在的信息不對稱性。我國需要增強信息監(jiān)測、信息整合等技術(shù)手段，形成高效穩(wěn)定的信息傳遞和信息共享機制。其次，受益補償機制可以從經(jīng)濟利益角度平衡上下游的不對稱性。為提升我國在上游地區(qū)水資源有序開發(fā)或者保護的積極性，受益的下游國理應(yīng)對我國進行補償。這一具體機制的落實需要我國在國內(nèi)試先完善基礎(chǔ)點差機制、效益評價機制、成本分攤機制和權(quán)利救濟制度的應(yīng)用［8］。

4.2 我國國際邊界河流的政策建議

1)針對具體合作項目構(gòu)建流域機構(gòu)

我國國際邊界河流眾多，但仍沒有一個針對具體合作項目的流域機構(gòu)。我國需要加深與沿岸國的合作，針對水電開發(fā)、洪水問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水質(zhì)保護等方面分別建立流域機構(gòu)，這些組織可以以公共或“公司”的名義成立，通常擁有社區(qū)設(shè)施的特許權(quán)，其基本任務(wù)應(yīng)該包括洪水、旱情等重大突發(fā)事件的處理，負責設(shè)施的建設(shè)和長期管理等。我國只有建立專門的流域機構(gòu)才能在邊界河流管理中達到公平合理利用的目標。

2)我國國際邊界河流可以循序漸進地進行水資源綜合管理

水資源的綜合管理的實施需要更為緊密的合作，我國國際邊界河流可以基于共同利益原則，循序漸進地進行水資源綜合管理。水資源綜合管理要做到既滿足自身發(fā)展需要，又兼顧共同沿岸國的利益與需要;既堅持水資源的開發(fā)利用，又保障流域的生態(tài)平衡;既維護當下的水資源效益，又兼顧流域水資源的長遠發(fā)展。借鑒五大湖、瓜迪亞納河的經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)水資源的綜合管理。

［1］談廣鳴.國際河流管理［M］.北京:中國水利水電出版，2011.

［2］Rieu-Clarke A.The role of treaties in building international watercourse regimes:a legal perspective on existing knowledge［J］.Water Policy，2010，12(6):822-831.

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［5］流域組織國際網(wǎng).跨界河流、湖泊與含水層流域水資源綜合管理手冊［M］.北京:中國水利出版社，2013.

［6］董芳.國際涉水條約中跨界水條約和界水條約的異同點［J］.水利經(jīng)濟，2013，(6):13-17.

［7］商務(wù)印書館.國際條約集，1648—1948［M］.北京:商務(wù)印書館，1984.

［8］黃錫生，崢嶸.論跨界河流生態(tài)受益者補償原則［J］.長江流域資源與環(huán)境，2012，21(11):1402-1406.