法治視角下的社會治理創(chuàng)新

劉伶俐++++吳江龍

[摘 要]法治建設(shè)與創(chuàng)新社會治理是黨的十八大以來提出的新目標，法治與社會治理有著內(nèi)在的契合性，能夠有效地回應社會治理的基本訴求，促成社會治理所需的秩序，豐富社會治理的形式。在法治視角下，法治思維是實現(xiàn)社會治理的基本共識，法治方式是實現(xiàn)社會治理的價值選擇，社會善治是實現(xiàn)社會治理的價值目標。推進社會治理的法治路徑要通過立法、行政、司法等相關(guān)環(huán)節(jié)的完善，以立法為社會主體提供完善的規(guī)則體系，行政施行高效能的行為模式相配套，司法處理社會關(guān)系堅持公平正義，從而促進社會治理機制的不斷創(chuàng)新。

不同的社會形態(tài)，社會在運行中凸顯的社會矛盾不同，國家維系社會秩序的方式也隨之不同。在傳統(tǒng)社會，以國家行政力量為核心維護社會公共秩序是主要方式，依靠龐大的官僚體系能夠在一定程度上實現(xiàn)維系秩序的目標，但卻忽略了社會力量的成長。隨著現(xiàn)代化進程的發(fā)展，社會公共事務日趨增多，傳統(tǒng)管理模式的局限性日益凸顯，管理模式的局限與社會矛盾加劇之間的張力迫切要求社會管理模式的創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理體制”正是對社會管理訴求的積極回應，從“管理”到“治理”不是簡單地升級，而是在新的歷史條件下構(gòu)建新的社會發(fā)展模式推動社會良性運行，這對于中國未來的政治發(fā)展具有重要的意義。

一、法治與社會治理的耦合

（一）社會治理的主要維度

自20世紀80代以來，治理理論在對“政府失靈”和“以國家為中心”理論反思的基礎(chǔ)上，強調(diào)社會公共事務管理過程中，形成“國家一社會”的多元互動網(wǎng)絡(luò)?！爸卫怼笔侵父鞣N公共的或私人的機構(gòu)在管理共同事務時所采用方式的總和，也是在凋和各種沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！吧鐣卫怼笔窃谥卫淼恼Z境中產(chǎn)生的，一般來說，“社會治理”強調(diào)的是在公共事務治理過程中，改變“自上而下”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，致力于探索社會力量參與公共事務的變革之道，尋求國家與社會在合作中實現(xiàn)利益最大化。理解社會治理，要準確把握以下幾個維度：

1.主體和對象的多元性。傳統(tǒng)社會的管理是一種“全能國家”模式，政治系統(tǒng)內(nèi)部的行政主體享有絕對的權(quán)力資源對行政客體發(fā)生影響，行政客體因享有的資源極其有限而難以對整個行政系統(tǒng)產(chǎn)生逆向作用，這種模式嚴重地壓制了社會民間力量的壯大發(fā)展。社會治理主張社會多元主體共同參與社會公共事務，任何一種力量都能在政治系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生實質(zhì)性的作用，各種力量在系統(tǒng)內(nèi)部通過協(xié)商合作致力于實現(xiàn)利益的共贏。由于多元主體的參與必然表現(xiàn)出社會治理對象的多元性，治理的對象超越傳統(tǒng)的政府職能范圍，如社會組織、社會公民相互之間行為規(guī)范等。社會治理強調(diào)權(quán)力的合法性來源于社會治理主體的多樣性、社會治理對象的多元性。這是社會治理的最主要的特征。

2.共同體內(nèi)部具有一致性。傳統(tǒng)社會的管理模式是自上而下進行的，社會公共事務往往圍繞著統(tǒng)治者個人的意志進行運作，統(tǒng)治者根據(jù)掌握的信息進行制度的設(shè)計，這種制度安排缺乏民眾意見的有效表達而缺乏科學性。這種運作模式在適應社會公共事務的日益膨脹的需求時表現(xiàn)出信息不對稱的局限性，已經(jīng)難以保證決策的有效性。社會治理主張在共同體內(nèi)部針對公共問題必須達成共識，這種共識表現(xiàn)在兩個方面：第一，社會成員具有強烈的公共精神。針對社會公共事務，共同體內(nèi)部的成員具有強烈的意愿表達意識，他們希望能夠通過各種渠道表達自己的利益訴求，置身于公共事務的治理之中。第二，社會公共事務具有一致的決策機制。在社會治理格局中，治理目標的達成通過各方力量的協(xié)商、對話、討淪、妥協(xié)等方式，這種方式替代了原有的暴力對抗的方式，能夠在實現(xiàn)日標上達成共識，兼顧各方利益。

（二）法治與社會治理的有效銜接

傳統(tǒng)社會強調(diào)以政府為中心實現(xiàn)對社會的“管理”，其中蘊含了更多的“人治”色彩。現(xiàn)代化進程的加快主張“社會管理”要向“社會治理”轉(zhuǎn)變，“社會治理”更加強調(diào)的是多元主體的規(guī)則意識，強調(diào)運用法治思維和法治方式實現(xiàn)社會公共利益最大化。正是在此意義上，“法治”與“社會治理”能夠有效地結(jié)合起來。

1.法治能夠促成社會治理所需的秩序。歷史的經(jīng)驗告訴我們，任何的社會治理，最根本的任務是要維護社會穩(wěn)定的秩序。社會的有序運轉(zhuǎn)是人們進行生產(chǎn)活動的基本前提，沒有社會秩序，人們所追求的公共生活就難以有效地開展起來。因此，社會治理的首要任務是維護社會的公共秩序?，F(xiàn)代社會是一個多元社會，社會的多樣性既讓人類享受在豐富多彩的社會活動，同時也面臨著因為多樣化帶來的沖突和矛盾這也就給社會公共秩序的建構(gòu)帶來了挑戰(zhàn)。法治作為一種規(guī)范化和常態(tài)化的制度，對于社會公共秩序的建立具有積極的作用。常態(tài)化的制度規(guī)范要求人們在公共生活中必須遵守公共秩序。在紛繁復雜的社會活動中，人們總是有個人偏好，而因為這些個人偏好就容易產(chǎn)生不同的行為，這些不同的行為會制約著社會公共秩序的形成。法律作為一種共同的規(guī)范，鼓勵人們在公共生活中既要表達自己的意愿，也要尊重他人的行為選擇，相關(guān)的利益群體以法律作為根本的行為準則，當社會發(fā)生分歧時，法律作為標桿能夠仃效地調(diào)和人與人之間的矛盾，避免不必要的沖突。此外，法律具備的懲戒功能，具有威懾的作用。這種威懾作用能夠在社會發(fā)生矛盾時對行為主體產(chǎn)生重要的心理效應，有效地遏制違法行為的發(fā)生。因此，法治對于社會公共秩序的維系具有重要的意義。

2.法治建設(shè)能夠豐富社會治理的形式。傳統(tǒng)的治理模式是依靠行政機關(guān)的命令進行強制執(zhí)行，比如在現(xiàn)實生活中，在城市的一角經(jīng)常上演的城管和流動商販之間的“貓捉老鼠”游戲，這種城市管理的模式就是行政機關(guān)對流動商販進行強制沒收生產(chǎn)工具，或者是實行經(jīng)濟處罰，但這種單一化的管理模式不但未能有效地緩解社會糾紛，反而加劇了行政主體與客體之間的矛盾。

黨的十八屆三中全會明確指出：要改進社會治理方式，“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。這就要求在現(xiàn)代化過程中的治理要改變傳統(tǒng)模式中單一的做法，改變暴力執(zhí)法的做法。法治是社會治理的核心內(nèi)容，社會治理要求將法律與社會道德相結(jié)合，綜合運用多種手段，如教育、疏導等，將這些手段整合形成合力，共同改善社會治理的方式。同時，在針對具體的問題采取相應的治理方式之外，法治建設(shè)還關(guān)注相應領(lǐng)域的制度建設(shè)。比如針對流動商販，加強社會保障領(lǐng)域的制度規(guī)范，保障弱勢群體的利益，凋節(jié)社會群體的利益關(guān)系，在一定程度上實現(xiàn)社會的公平分配，推動社會的進步。

二、法治視角下社會治理的價值追求

作為人類創(chuàng)造的一種制度安排，法治是維護社會秩序最為有效的制度手段。在現(xiàn)代民主國家，法治是在既定法律規(guī)則下實現(xiàn)權(quán)利保障和權(quán)力制約的一項社會系統(tǒng)工程，當然也是成為現(xiàn)代民主國家的一種不二選擇。在法治的場域上分析社會治理，就是要實現(xiàn)社會多元主體在思維、行為和目標上的法治化，推動社會治理體制的創(chuàng)新。

（一）法治思維是實現(xiàn)社會治理的基本共識

思維是行動的先導，任何好的社會治理都必須建構(gòu)一種基本共識作為社會的支撐，只有整個系統(tǒng)內(nèi)部的成員以這種共識為標桿，才能引導人們的行為選擇和價值追求趨向于社會治理一法治思維足指在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。法治思維強調(diào)的是樹立一種規(guī)則意識，在社會中強化法律規(guī)范，引導人們崇尚法制。對于個體而言，公民要具備自身的權(quán)利意識，也要履行遵守法律的義務；對于社會組織而言，要具備維護社會法規(guī)、尊重法律權(quán)威的意識。通過這種規(guī)則意識的強化，讓社會成員將法治內(nèi)化為自己的生活方式。那么，在社會治理過程中要具備怎么樣的法治思維呢？

1.以人為本。任何一項制度安排，都是以尊重人的價值為起點的。黨的十八屆四中全會指出：“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕?！狈ㄖ嗡季S要求社會主體在參與社會公共事務的過程中，要以人民的利益為根本的出發(fā)點，尊重公民個體的權(quán)利，保障公民在公共生活中的自由，尊重人民的價值選擇，樹立“以人為本”的價值理念。

2.公平正義。自古以來，公平與正義是人類共同的價值追求。法治思維就是建立在公平正義的基礎(chǔ)上的。社會治理是一項系統(tǒng)的工程，涉及到社會的方方面面，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等，這些問題都關(guān)乎到社會成員的切身利益。社會治理主體在進行社會資源的價值分配時要具備公平正義的價值觀念，強調(diào)運用規(guī)則、理性的思維方式認識問題、分析問題，保證問題的解決能夠符合既定的規(guī)則，從而有效地實現(xiàn)社會利益最大化。

（二）法治方式是實現(xiàn)社會治理的價值選擇

法治方式與法治思維是內(nèi)外共生的關(guān)系，法治思維是內(nèi)在的思維模式，法治方式是外在表現(xiàn)形式。制度的規(guī)定只有由內(nèi)轉(zhuǎn)外、付諸于實踐才具有生命力。法治方式，就是指按照規(guī)范化的程序進行操作，從而達到社會治理的目標，社會治理必須以法治為首要的治理途徑才能實現(xiàn)最終的目標。首先，現(xiàn)代社會是一個充滿不確定性的社會，這些不確定的風險必須控制在規(guī)范化、常態(tài)化的機制內(nèi)，運用法治的方式將社會治理的內(nèi)容進行全面協(xié)調(diào)，并將社會風險控制在可預見的范圍內(nèi)，保證社會能夠良性運行。其次，法治是協(xié)調(diào)社會矛盾的最佳方式。當公民或組織之間出現(xiàn)糾紛時，合理的制度安排是保障公民或組織權(quán)利的有效手段，只有運用共同的規(guī)則合理地化解糾紛，避免社會治理中出現(xiàn)的灰色現(xiàn)象，才不至于將這些矛盾上升為嚴重的社會問題，保持社會穩(wěn)定的秩序。

社會治理的法治方式包括兩方面的內(nèi)容：一是加強社會法律體制的完善，針對目前法律制度存在的空白地帶進行補充完善，維護社會主義法治體系的權(quán)威。二是以法律體系作為社會治理的基本依據(jù)，社會治理過程中的所有行為規(guī)范都應當按照法律規(guī)定的內(nèi)容進行，管理主體不能逾越法律規(guī)定的范圍進行活動，保證權(quán)力的行使都能找到法律依據(jù)，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（三）社會善治是實現(xiàn)社會治理的價值目標

在治理與“善治”的關(guān)系中，“善治”可以被看作是治理的衡量標準和目標取向，所謂“善治”即是結(jié)果和目標意義上的“良好的治理”，就是將治理看作一種達成和服務于某種好的目標模式的國家構(gòu)建過程和方式。衡量達到社會善治的目標包含兩方面的主要內(nèi)容：

1.法制之善。法制之善是指社會治理過程中的制度安排能夠符合現(xiàn)代社會提倡的價值追求。法制之善首先表現(xiàn)在社會制度能夠保障社會成員的發(fā)展能夠在起點上具有平等的機會；其次是涉及到社會資源的分配時，社會成員能夠享有自由的權(quán)利參與公共事務的決策過程，通過良好的制度設(shè)計實現(xiàn)社會價值分配的公平化；最后是社會成員之間發(fā)生利益糾紛時，良好的制度設(shè)計能夠為社會弱勢群體提供制度上的保障，通過法律制度提供有效的救濟措施，為維護社會穩(wěn)定提供一套完善的法制體系。

2.行為之善。社會善治不僅僅是制度之善，如果說法制之善只是停留在文本上的規(guī)定，那么行為之善則是要求社會治理主體的行為與現(xiàn)代法制體系具有內(nèi)在的一致性，治理主體的行為具有正當性，公民個人在社會生活中能夠遵守法律規(guī)范，自覺履行個人義務；國家機關(guān)及其工作人員在行使法定的職權(quán)時符合按照法律的相關(guān)規(guī)定，不濫用權(quán)力，不違反法律規(guī)定的程序。

總之，社會善治包含著豐富的內(nèi)容，只有將這些內(nèi)容付諸于實踐，才能最終實現(xiàn)社會治理的價值追求。

三、實現(xiàn)社會治理的法治路徑

黨的十五大報告第一次將“建設(shè)社會主義法制國家”變更為“建設(shè)社會主義法治國家”，標志著執(zhí)政黨對于法治建設(shè)的高度重視。1999年，全國人民代表大會將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法修正案，將法治建設(shè)以最高的法律效力固定下來。要實現(xiàn)社會治理機制的創(chuàng)新必須依賴于法治，法治的各個環(huán)節(jié)需要對社會治理的訴求做出積極的回應。

（一）立法為社會主體提供完善的規(guī)則體系

多元主體參與的社會治理需要一整套有效的規(guī)則體系規(guī)范公民在社會生活中的行為。當前，我國在法律制度制定的過程中還存在著一些不足之處，一些領(lǐng)域由于存在著法律的漏洞，嚴重地阻礙了法律的有效實施、完善社會治理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，大力推進科學立法是法治建設(shè)的根本前提。

亨廷頓曾經(jīng)指出，一個快速轉(zhuǎn)型的社會內(nèi)在的存在著法治矛盾，一方面，多元利益主體的博弈需要法治去協(xié)調(diào)，另一方面，法律本身受制于國家制度的落后極易被腐蝕，而這進一步蠶食掉法律的權(quán)威。因此，立法在社會治理中顯得尤其關(guān)鍵?？茖W的立法首先要解決的是權(quán)力的界限，如何處理政府與社會之間的關(guān)系是一項重要的議題，立法應該高度重視權(quán)力的規(guī)范問題。社會治理主張多元主體參與公共事務，主體之間的相互交錯必然會交織成錯綜復雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。立法要科學合理地規(guī)范政府與社會的權(quán)力，明確政府行使權(quán)力的范圍，科學合理地構(gòu)建行使權(quán)力的機制，通過立法優(yōu)化政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將原先由政府承擔的部分只能交由社會自主協(xié)調(diào)，能夠充分調(diào)動社會多方力量參與公共事務的積極性。同時，立法還要關(guān)注如何建立完善的政府問責、追責體制，讓社會更多地參與在公共事務的決策與監(jiān)督之中，通過完善的制度保證事后的責任追究，保證政策的運行能夠控制在制度化的范圍之內(nèi)。