政治與行政分合視閾下的政府責(zé)任探析

[摘 要]政府責(zé)任具有歷時性和共時性雙重屬性，而政治與行政的關(guān)系是行政現(xiàn)代化的中心問題。政治與行政關(guān)系的演進(jìn)經(jīng)歷了政治化的行政、政治與行政兩分、政治與行政的雙向互動三個階段。在政治化的行政時期，行政完全隸屬于政治，政府的責(zé)任模糊化，主要體現(xiàn)為以家長式負(fù)責(zé)的方式替老百姓做主；在政治與行政兩分時期，政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在行政機關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問題上；在政治與行政的雙向互動時期，政府的責(zé)任主要表現(xiàn)為道德責(zé)任、法律責(zé)任、公平責(zé)任、回應(yīng)責(zé)任和生態(tài)責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]政府責(zé)任；政治與行政；政治行政化；行政政治化

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2015）04-0051-05

政府責(zé)任伴隨著國家的形成而產(chǎn)生，尤其以契約論者為代表，認(rèn)為政府存在的主要責(zé)任是維護(hù)公民自由和財產(chǎn)安全。而隨著公民的民主意識不斷增強，社會對政府責(zé)任提出了更高的要求。本文從歷史演化的角度來分析政府責(zé)任的演進(jìn)，尤其以政治與行政關(guān)系的變化為立足點，梳理政府責(zé)任的范疇。

一、政府責(zé)任的界定

政府是一個歷史范疇，一般是指國家和社會的管理機構(gòu)。喬耀章對政府的種種概念，包括中國的和外國的、古代的和現(xiàn)代的都進(jìn)行了梳理，得出的規(guī)律和結(jié)論是：（1）任何一個政府概念都是特定歷史時期的產(chǎn)物，18世紀(jì)的政府不同于19世紀(jì)的政府，也不同于20世紀(jì)的政府；（2）任何一個政府概念都是為了特定的利益和目的而界定的，政府的定義是與政治家、思想家的政治設(shè)計、社會設(shè)想緊密相聯(lián)系的；（3）政府的涵義隨著政府自身的發(fā)展而不斷豐富，它由粗線條向細(xì)致化、細(xì)膩化、細(xì)線化的方向轉(zhuǎn)變

[1]（P3）。在此分析基礎(chǔ)上，喬耀章將政府界定為：“政府是由現(xiàn)實的少數(shù)人員組成的受一定傳統(tǒng)、習(xí)慣、規(guī)范、法令、規(guī)章約束公共事務(wù)管理行為的制度化了的行使公共權(quán)力的組織。”[1]（P5）

政府作為一個歷史范疇使得政府責(zé)任具有歷時性和共時性的雙重屬性，因而給政府責(zé)任一個精確的涵義與明確的結(jié)構(gòu)是復(fù)雜的。從詞源上來看，政府責(zé)任不同于責(zé)任政府，政府責(zé)任的核心詞是“責(zé)任”，“政府”是對“責(zé)任”的限定，表明是政府的責(zé)任而不是社會的責(zé)任、公民的責(zé)任等。庫珀認(rèn)為，客觀責(zé)任與從外部強加的可能事務(wù)相關(guān)，源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待；主觀責(zé)任則與那些我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事務(wù)相關(guān)，根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰[2]（P63-74）。陳建先把政府責(zé)任表現(xiàn)界定為兩個方面，即積極責(zé)任和消極責(zé)任。積極責(zé)任是指政府主動地完成自身職責(zé)；消極責(zé)任則是指政府不完成或誤完成職責(zé)時所承擔(dān)的消極后果。無論是積極責(zé)任的履行還是消極責(zé)任的追究都需要一定的機制和達(dá)成途徑[3]。

從政府責(zé)任的二重性方面來看，政府責(zé)任可以劃分為抽象的政府責(zé)任與具體的政府責(zé)任。抽象的政府責(zé)任是指由憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等法律條文規(guī)定的國家行政機關(guān)及其工作人員必須承擔(dān)的責(zé)任；具體的政府責(zé)任是指國家行政機關(guān)及其工作人員運用法律規(guī)定的權(quán)力時作出行政行為侵犯行政相對人的權(quán)利時必須承擔(dān)的責(zé)任。

二、政府責(zé)任：政治化的行政階段

從歷史發(fā)展的時期來看，政治化的行政主要是從原始社會開始到19世紀(jì)中后期，在當(dāng)時的歷史環(huán)境下，并不真正存在實質(zhì)意義上的行政，不存在政治與行政的領(lǐng)域分野，行政完全融于政治之中，行政完全隸屬于政治，所以稱之為政治化的行政。

在傳統(tǒng)政治中政府負(fù)責(zé)的方式是家長式的，其核心是替老百姓做主。這種責(zé)任心的動力是個人的道德修養(yǎng)，是官員的自悟。因此，在那個時期強調(diào)的就是官員的個人修養(yǎng)問題，即“修身、齊家、治國、平天下”。然而對于這樣的責(zé)任觀念并沒有一種評估與衡量的標(biāo)準(zhǔn)，完全基于個人修養(yǎng)，官員們在責(zé)任心上擁有很大的差異性也就很正常。另一方面，在當(dāng)時的政治社會環(huán)境下，公民對政府的依賴性很強，也就是依賴于政府解決一切問題。在這樣的互動關(guān)系中，老百姓始終處于被動地位，沒有訴求和表達(dá)自己意愿的途徑和合適的場所。并且政府“恩賜性地為老百姓做些事，他所期待的是老百姓的感恩戴德。如果老百姓心安理得地承受下來，官員們就會感到失落，就有可能失去再次為老百姓盡責(zé)的動力”[4]。

在早期資本主義發(fā)展階段，一方面是控制和推翻王室權(quán)威以及努力消除擔(dān)任政府公職的特權(quán)途徑；另一方面是通過憲政安排、代議制政府、選舉制、任期制、職務(wù)輪換制（政黨分肥）來實現(xiàn)對政府行政的重塑和控制[5]。由此，公共行政在民主主義的追求中被建構(gòu)起來，由于民主政治的壓力，社會經(jīng)濟生活相對簡單，市場經(jīng)濟方興未艾，行政職能和事務(wù)的簡單以及政府規(guī)模和運作空間的狹小，就成為這一時期政府行政的重要特征。在西方國家近現(xiàn)代公共行政發(fā)端和形成的過程，正是中世紀(jì)早期的那種帶有父權(quán)家長制特征的統(tǒng)治和管理體系不斷消解的過程，是行政系統(tǒng)由私人服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的過程，是行政事務(wù)不斷擴張及其日益細(xì)致地分化并不斷地通過公正而有效的服務(wù)來謀求公共行政的獨立性和社會地位的過程。

在這種情況下，不論是中國抑或外國，政府責(zé)任都處于模糊化階段，即使政府盡了自己的責(zé)任，以家長式負(fù)責(zé)的方式替老百姓做主，政府居高臨下而老百姓卻完全處于被動的地位，這樣雖然能夠一時地解決一些問題，但培養(yǎng)不出公民意識和公民美德來。所以在這樣的條件下，政府的責(zé)任形成不了政府與公民之間的平等、信任和合作的關(guān)系[6]。因此，政治與行政的關(guān)系在政治化的行政階段中，這些都無法保證使整個政府具有高度的責(zé)任心。

三、政治與行政兩分時期的政府責(zé)任

在威爾遜之前，德國的史坦因、布隆赤里和法國的狄克洛克對政治與行政二分法都做過初探，布隆赤里（Johann K. Bluntschli）認(rèn)為，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而另一方面，‘行政管理則是‘國家在個別和細(xì)微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”[7]（P15）。這里已明確告訴我們，政治與行政是政府所具有的兩種不同的功能，二者是相互區(qū)別的。endprint

威爾遜在就任美國總統(tǒng)之前認(rèn)為應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離開，將政策與嚴(yán)格執(zhí)行政策的行政任務(wù)分離開，“行政處于特定的‘政治范圍之外。行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……公共行政是細(xì)致地和系統(tǒng)地執(zhí)行公共法律。普通法的每一次應(yīng)用都是一次行政活動。例如，稅額評定和征收、對罪犯執(zhí)行絞刑、郵件的運送和投遞、陸軍和海軍的裝備與征兵等?！盵8]（P35-36）威爾遜認(rèn)為，政黨分贓制的弊端是由行政和政治問題聯(lián)系在一起造成的。斯蒂爾曼二世認(rèn)為，政治與行政二分法使行政發(fā)展和裁量——其范圍是通常廣泛的——合理地發(fā)展成為一個性質(zhì)截然不同的領(lǐng)域，擺脫了政治的干預(yù)和介入。“二分法”成為進(jìn)步黨改革的重要工具，它在將職業(yè)化、專門技能和功績制的價值觀引入現(xiàn)行的政府事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，為公共活動的新標(biāo)準(zhǔn)提供了發(fā)展空間。

在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治中，威斯敏斯特制度表明：第一，說明責(zé)任和負(fù)有責(zé)任的關(guān)系較為清楚。根據(jù)法律，每一個公務(wù)員通過該部門的等級制結(jié)構(gòu)對內(nèi)閣負(fù)有責(zé)任，最終對人民負(fù)有責(zé)任。第二，一般認(rèn)為，政策問題與行政問題之間有嚴(yán)格的區(qū)分。第三，行政被認(rèn)為是匿名的和中立的，即任何決策或政策不與個人相關(guān)，只是以部長的名義執(zhí)行決策和政策；在政黨政治的意義上說，行政是無黨派的，可以為任何無黨派領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù) [8]（P37）。

關(guān)于政治和行政區(qū)分的經(jīng)典性的判定，則是德國學(xué)者馬克斯·韋伯于1918年在慕尼黑大學(xué)所做的《政治：一種職業(yè)》的著名演說中作出的。他指出，政治家的唯一特征恰恰是與文官相對立。政治的實質(zhì)在于堅定、熱情、有道德感，對政策決定敢于個人負(fù)責(zé)，并且承認(rèn)政治作用暫時性的特點。行政的實質(zhì)是認(rèn)真地執(zhí)行政治權(quán)威的命令。似乎這個命令同他自己的信念是一致的[9]（P115）。

政治與行政二分法的發(fā)展時期，從淵源來看就是為了增強政府的責(zé)任心，避免彼此之間的扯皮與推諉，減少交易成本。政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在行政機關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問題上。

在當(dāng)時實際的政治環(huán)境下，政治與行政之間的完全分離是不可能的，但是對于推進(jìn)政府責(zé)任是有一定效益的，尤其是等級制中的上下級之間的責(zé)任對象。總之，政治與行政兩分法希冀以民主選舉、政黨政治來保證和體現(xiàn)民主，而以政治上中立并受到專業(yè)技術(shù)訓(xùn)練的、具有職業(yè)生涯的文官來保障效率。這樣，民主和效率便在政治和行政二分的觀念中得到了統(tǒng)一。正是在這一觀念下，公共行政在西方才成了“真正獨立的技術(shù)性的”領(lǐng)域，眾多的文官成為這一領(lǐng)域的主人；而行政學(xué)也才得以從政治學(xué)中分離出來，成為一門真正獨立的學(xué)科。

四、雙向互動：行政政治化和政治行政化

20世紀(jì)60年代末、70年代初興起“新公共行政學(xué)派”，其中以1971年“明諾布魯克宣言”標(biāo)志著“新公共行政學(xué)派”誕生，這份宣言表達(dá)了對政治與行政二分的強烈不滿。新公共行政學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)研究局限在一個非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，把研究焦點放在行政機關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問題上，很少重視與社會、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，普遍使用了“邏輯實證論”的研究方法。這種邏輯體系將研究局限于資料匯集和統(tǒng)計分析上，通過這種方式來表現(xiàn)其客觀性事實，從而使行政學(xué)研究遠(yuǎn)離社會生活，使研究不能影響或參與到?jīng)Q策過程中?；谶@種認(rèn)識，新公共行政學(xué)派要求，在行政學(xué)研究的過程中，社會科學(xué)家應(yīng)以其專業(yè)的知識和才能從事價值判斷，將價值理論放在優(yōu)先考慮的地位。唯有如此，行政研究者才能深入社會與政治，關(guān)心行政的相關(guān)問題并且積極地宣傳自己對現(xiàn)實問題的認(rèn)識與批判。行政學(xué)者不僅是學(xué)術(shù)研究者，更應(yīng)是改革社會、推進(jìn)社會發(fā)展的倡導(dǎo)者。由此可見，在現(xiàn)實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。

繼新公共行政學(xué)派之后，“新公共管理學(xué)派”對政治與行政二分的原則做出了進(jìn)一步的批評，它在新公共行政學(xué)派肯定行政人員的政治價值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了對文官的政治控制的要求。在新公共管理學(xué)派看來，行政是具有濃厚的政治色彩的，公務(wù)員與政務(wù)人員之間的相互影響是不可避免的，與其回避他們之間的這種相互影響，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理學(xué)派認(rèn)為，通過政治任命和明確的責(zé)任機制使高層公務(wù)員對政治家負(fù)責(zé)，可以加強對高層公務(wù)員的政治控制，增強他們對社會和政治的回應(yīng)性。

行政政治化主要表現(xiàn)為官僚權(quán)力的極度膨脹。約翰·格林伍德和戴維·威爾遜從六個方面分析了官僚權(quán)力膨脹的原因。（1）任期。一個頻繁調(diào)動的、暫時的大臣很難與職務(wù)常任的文官競爭。（2）專業(yè)知識。大臣們因缺乏專業(yè)知識而使一些高級文官幾乎壟斷了有關(guān)政策制定的知識。（3）部門和人員規(guī)模。大臣與文官在數(shù)量上嚴(yán)重不平衡，大臣們很難控制自己的部門。（4）工作負(fù)擔(dān)。沉重的工作負(fù)擔(dān)使得大部分工作都是在精力有限的沒有過問的情況下進(jìn)行的。（5）信息來源。在很大程度上要依靠文官提供信息，文官操縱了信息就在很大程度上操縱了大臣。（6）執(zhí)行政策。制定的政策有時被無意忽略；有時因文官的自置權(quán)而被取消；有時被蓄意阻撓[10]（P87-93）。

政治行政化主要是行政官僚權(quán)力和影響的持續(xù)增長。政治與行政的沖突主要表現(xiàn)為大眾參與和官僚的沖突、官僚與民主的沖突、專業(yè)知識和政治的沖突或是技術(shù)與民主的沖突等。因此，在這樣的互動機制中，政府責(zé)任主要表現(xiàn)在五個方面。（1）道德責(zé)任。政治倫理化是我國傳統(tǒng)政治的顯著特征，它強調(diào)執(zhí)政者的道德自覺?？鬃诱f：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。（2）法律責(zé)任。首先，行政行為必須有法律依據(jù)；其次，行政機關(guān)必須按照法律程序做出同等的法律約束；再次，在新時期新的環(huán)境下行政主體對不同層次的行政法律規(guī)章進(jìn)行修訂，減少法律的盲點；最后，政府要對其工作的社會影響的負(fù)面規(guī)定做出相應(yīng)的反饋，既關(guān)心投入也提高產(chǎn)出，提升行政效率。（3）公平責(zé)任。公平與效率問題是經(jīng)濟發(fā)展中的一個主要問題。在民主意識不斷健全的時代，政府必須處理好公平問題，使社會的效益惠及全體公民。維護(hù)和保障社會公平是政府的根本目標(biāo)，也是“評價政府計劃可行性的核心準(zhǔn)則”[11]（P52）。（4）回應(yīng)責(zé)任。政府回應(yīng)就是在現(xiàn)代政府公共管理的過程中，政府對公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程。羅伯特·達(dá)爾曾斷言：“民主的重要特征就在于政府不斷地對其公民的意愿作出回應(yīng)” [12]（P1）。（5）生態(tài)責(zé)任。由于資源的稀缺性，如果政府不加管制，民眾欲望的無限性將使有限性資源得不到充分的利用，最終影響生態(tài)平衡甚至下一代人的發(fā)展。從前瞻性來看，政府生態(tài)責(zé)任迫在眉睫。endprint

五、結(jié) 語

“認(rèn)識歷史是為了走向未來，回顧一個學(xué)科的發(fā)展歷史，恰恰是為了尋找這個學(xué)科的發(fā)展方向”[13]（P12）。政治與行政關(guān)系的緊張與沖突，在深層次上體現(xiàn)了植根于西方國家政治—行政制度和文化中的民主與效率、有效性與合法性等價值取向之間的沖突。在對西方政治與行政關(guān)系的演化分析中，可以梳理出在不同的歷史發(fā)展時期政府責(zé)任所呈現(xiàn)的范疇。

第一，政府責(zé)任的重心位移不斷轉(zhuǎn)換。由最初的維持政治統(tǒng)治和社會秩序到提高行政效率，后來進(jìn)一步發(fā)展到公平、公正、正義、倫理道德和生態(tài)責(zé)任等。

第二，在國家與公民的博弈過程中，公民的政治意識與政府責(zé)任的壓力成正比，換言之，公民的政治意識越強，訴求的渠道越廣，政府責(zé)任的壓力就越大。

第三，政府責(zé)任主體的多元化。隨著社會自身力量的發(fā)展、壯大，尤其是一些非營利性組織和第三部門的不斷成熟與完善，使得政府責(zé)任的

承擔(dān)方式發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，有利于減輕政府的

責(zé)任，增強社會的活力，最終形成政府、社會與公民的良性互動。

第四，建立在回應(yīng)性基礎(chǔ)上的前瞻性是責(zé)任政府的應(yīng)有之義。真正的責(zé)任政府應(yīng)該既能夠積極地對社會民眾的要求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益，同時應(yīng)隨著行政環(huán)境的變化而隨機應(yīng)變，主動地、前瞻性地去解決社會公共問題。這是對現(xiàn)代責(zé)任政府提出的更高要求。

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責(zé)任編輯： 王 篆endprint