人民政協(xié)建議案論析

李祥營

摘要：建議案有利于發(fā)揮人民政協(xié)的整體功能，有利于發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。人民政協(xié)建議案的發(fā)展和變化主要體現(xiàn)在政協(xié)章程的修訂和相關(guān)配套規(guī)則的制定之中。建議案在理論和實(shí)踐層面都缺乏相應(yīng)的深入，面臨理論、制度和實(shí)踐困境。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)、完善人民政協(xié)制度，必須從思想上、理論上、制度上及實(shí)踐上深化對建議案的探索。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);建議案;協(xié)商民主

建議案是人民政協(xié)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，是人民政協(xié)履行職能的重要形式，是人民政協(xié)在組織委員進(jìn)行專題調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，以政協(xié)全體會議或常務(wù)會議名義提出的重要建議。建議案有利于發(fā)揮人民政協(xié)的整體功能，有利于發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。

一、人民政協(xié)建議案的演變

建議案是在新中國成立前籌備人民政協(xié)的過程中提出的，并作為政協(xié)提案的獨(dú)特形式發(fā)揮作用。建議案雖然是反映重要內(nèi)容、采取莊重方式的民主參與形式，但是在理論和實(shí)踐層面都缺乏相應(yīng)的深入。在歷次政協(xié)章程的修訂和配套制度的制定中，建議案僅在規(guī)則和程序方面有一些發(fā)展變化。

首次對建議案做出規(guī)定的是1949年制定的《中國人民政協(xié)協(xié)商會議組織法》。該組織法規(guī)定，中國人民政協(xié)全體會議的職權(quán)包括“在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案”[1];在中國人民政協(xié)全體會議閉幕后設(shè)立的全國委員會的職權(quán)包括“協(xié)商并提出對中華人民共和國中央人民政府的建議案”[1]59。在1954 年新中國的第一部憲法頒布以后，人民政協(xié)通過的第一部章程已經(jīng)不再對建議案做出規(guī)定，而是提出“密切聯(lián)系群眾，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映群眾的意見和提出建議”[1]212-213。人民政協(xié)的職權(quán)主要體現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線組織內(nèi)部。

1978年，全國政協(xié)五屆一次會議對章程進(jìn)行了第一次修改。在本次修改后，章程依然沒有對建議案做出規(guī)定，甚至連“建議”也不再提及。章程只是規(guī)定“就有關(guān)國家政治生活和革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項(xiàng)，進(jìn)行民主協(xié)商和開展活動”“為國家建設(shè)廣開言路”[2]。1982年，全國政協(xié)五屆五次會議宣布新章程即時(shí)生效。章程恢復(fù)了全國政協(xié)和地方政協(xié)職權(quán)中關(guān)于提出建議案的規(guī)定。章程規(guī)定全國委員會“參與對國家大政方針的討論，提出建議和批評”，地方委員會“參與對國家和地方事務(wù)的重要問題的討論，提出建議和批評”[3]。關(guān)于人民政協(xié)的常務(wù)委員會，章程明確提出“全國委員會全體會議閉會期間，審查通過提交全國人民代表大會及其常務(wù)委員會或國務(wù)院的重要建議案”“地方委員會全體會議閉會期間，審議通過提交同級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會或人民政府的重要建議案”[3]413-416。

1994年，全國政協(xié)八屆二次會議頒布的章程的第一個(gè)修正案，對建議案的規(guī)定沿襲了上一部章程的內(nèi)容，并增加了“通過建議案、提案和其他形式向國家機(jī)關(guān)和其他組織提出建議和批評”[3]542的內(nèi)容。2000年，全國政協(xié)九屆三次會議頒布的章程的第二個(gè)修正案，對建議案的相關(guān)內(nèi)容未做修改。2004年，全國政協(xié)十屆二次會議頒布的章程的第三個(gè)修正案，在參政議政規(guī)定中增加了“通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議”[4]的內(nèi)容。此后，章程沒有再修改，有關(guān)建議案的內(nèi)容延續(xù)至今。

在與章程相配套的規(guī)定中，《全國政協(xié)全體會議工作規(guī)則》規(guī)定：“全體會議可就涉及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大事項(xiàng)、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，向中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院提出建議案。”“全體會議期間，參加政協(xié)的黨派、團(tuán)體或占總數(shù)四分之一以上的委員聯(lián)名，可提出建議案草案。建議案草案經(jīng)主席會議審議通過后，由常務(wù)委員會決定是否提請全體會議審議?！盵4]《全國政協(xié)常務(wù)委員會工作規(guī)則》規(guī)定常務(wù)委員會的職權(quán)包括“全國委員會全體會議閉會期間，審查通過提交中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院的重要建議案”?！度珖瘑T會主席會議工作規(guī)則》規(guī)定主席會議的主要任務(wù)包括“審查以全國委員會或常務(wù)委員會名義向中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院提出的重要建議案”?！度珖瘑T會提案工作條例》規(guī)定：“提案委員會對涉及全局問題的重大提案，可以提請主席會議審議通過后以建議案形式向有關(guān)方面提出。”

二、人民政協(xié)建議案的困境

人民政協(xié)建議案的發(fā)展和變化主要體現(xiàn)在政協(xié)章程的修訂和相關(guān)配套規(guī)則的制定之中。建議案缺乏相應(yīng)的基本理論研究，在人民政協(xié)日常工作中很少被運(yùn)用。這導(dǎo)致建議案這種人民政協(xié)的民主形式長期被忽視，在一定程度上對人民政協(xié)工作的深入開展及理論創(chuàng)新發(fā)展帶來了影響，制約了人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)重要作用的發(fā)揮。人民政協(xié)建議案面臨理論、制度和實(shí)踐困境。

（一）人民政協(xié)建議案缺乏學(xué)理上的深入探索

不少文獻(xiàn)從歷史沿革、重要原則、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，以及與協(xié)商民主、法律、群眾路線的關(guān)系等方面對政協(xié)提案進(jìn)行了分析。與人民政協(xié)的提案相比，有關(guān)建議案的研究非常少。目前，學(xué)術(shù)刊物上的相關(guān)文章只有區(qū)區(qū)數(shù)篇，且多為通俗性和實(shí)用性的介紹。理論界對建議案與提案、人民政協(xié)、協(xié)商民主之間的關(guān)系都缺乏明確的論述。政協(xié)委員的提案占據(jù)主要部分，黨派、團(tuán)體等方面的提案數(shù)量非常稀少，以政協(xié)名義提出的建議案更是幾乎沒有。這種情況導(dǎo)致產(chǎn)生“人民政協(xié)只是協(xié)商載體而不是協(xié)商主體”的經(jīng)驗(yàn)性誤解。事實(shí)上，人民政協(xié)的建議案由全體會議或常務(wù)會議提出，一般是提交給中國共產(chǎn)黨、人民代表大會或人民政府的。這體現(xiàn)出人民政協(xié)與黨委、人大、政府之間的協(xié)商關(guān)系，是政協(xié)作為協(xié)商主體的重要體現(xiàn)。以人民政協(xié)建議案為視角，我們必須充分認(rèn)識人民政協(xié)作為協(xié)商主體和協(xié)商載體的雙重特性，分析政協(xié)同黨委、人大、政府之間的關(guān)系，構(gòu)建各部門之間的協(xié)商合作機(jī)制，以為形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全局性、高層次的協(xié)商民主格局提供理論基礎(chǔ)。

（二）人民政協(xié)建議案缺乏對具體規(guī)則和程序的規(guī)定endprint

章程對建議案的規(guī)定非常簡略，甚至不太明確。在與章程相配套的規(guī)章制度中，《全國政協(xié)全體會議工作規(guī)則》對建議案的內(nèi)容、提交對象、條件和程序做出了初步規(guī)定。但是與《全國委員會提案工作條例》和每年提交的專門的提案工作報(bào)告相比，這些規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠細(xì)致和突出。在工作程序方面，政協(xié)提案的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、內(nèi)容、活動規(guī)則和具體步驟等都有詳細(xì)的規(guī)定，并設(shè)置專門的提案委員會，而建議案在這些方面完全缺失。在政協(xié)提案轉(zhuǎn)為建議案方面，只規(guī)定涉及全局問題的重大提案可以提請主席會議通過后以建議案形式向有關(guān)方面提出。在日益制度化、規(guī)范化和程序化的民主進(jìn)程中，政協(xié)建議案制度性和程序性的不足，規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制的缺失，必然影響建議案在政協(xié)日常工作中的運(yùn)用，使具備條件的提案主體寧愿選擇一般性提案而不是選擇更高要求和規(guī)格的建議案。政協(xié)建議案在制度規(guī)范方面的困境，成為其發(fā)揮作用的主要障礙。要借鑒政協(xié)提案的制度性規(guī)定逐步予以解決。

（三）人民政協(xié)建議案很少在日常工作中運(yùn)用

在政協(xié)的日常工作中，提案是一項(xiàng)全局性、基本性的工作，是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的主要實(shí)現(xiàn)形式。提案一般分為委員提案、黨派團(tuán)體提案、專委會提案及作為特別形式的建議案等幾種類型。從歷年全國政協(xié)和地方政協(xié)的提案來看，委員提案占絕大多數(shù)，黨派團(tuán)體提案及專委會提案所占的比例一般不超過5%。新中國成立初期，人民政協(xié)建議案曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。比如：全國政協(xié)一屆一次會議通過的《請政府明定十月一日為中華人民共和國國慶日，以代替十月十日的舊國慶日》的建議案就產(chǎn)生了重大影響。改革開放以來，全國政協(xié)沒有再采用建議案，僅是保留相關(guān)制度性規(guī)定;地方政協(xié)運(yùn)用建議案的情況也非常少見。對政協(xié)議會化、權(quán)力化的擔(dān)憂，政協(xié)自身機(jī)構(gòu)的某些特點(diǎn)，也影響了政協(xié)職能的全面發(fā)揮，使政協(xié)作為整體機(jī)構(gòu)的功能被淡化。為此，政協(xié)建議案缺乏不斷創(chuàng)新的動力，缺少切實(shí)可行的具體方法舉措。雖然政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用在不斷增強(qiáng)，但是作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的特性及其職能依舊缺乏實(shí)踐上的突破。這使政協(xié)難以發(fā)揮整體職能及主體作用，削弱了政協(xié)在國家政治體制中的地位。

三、人民政協(xié)建議案的完善

人民政協(xié)建議案是政協(xié)履行職能的重要形式，是推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的重要途徑，是發(fā)揮政協(xié)整體功能的重要體現(xiàn)。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)、完善人民政協(xié)制度，必須從思想上、理論上、制度上及實(shí)踐上深化對建議案的探索，發(fā)揮建議案在政協(xié)工作中的重要作用。

（一）充分認(rèn)識人民政協(xié)建議案的重要作用，破除觀念上的偏差

建議案是提案的一種特別形式。建議案作為高層次的重要建議，有利于引起決策機(jī)關(guān)的高度重視。不向西方“兩院”制傾斜，不向權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)展，按照協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的定位履行職能，是政協(xié)必須始終堅(jiān)持的政治規(guī)則，是政協(xié)發(fā)揮作用的基本前提，也是政協(xié)堅(jiān)持中國特色社會主義制度自信的重要體現(xiàn)。政協(xié)必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終圍繞中心、服務(wù)大局，始終堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題。人民政協(xié)建議案作為提案的重要形式，應(yīng)在政治上堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義道路，在實(shí)踐上為促進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化民主化提供重要建議，在影響上體現(xiàn)出對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題和全局性問題的關(guān)注。人民政協(xié)在國家法律和規(guī)章制度的范圍內(nèi)運(yùn)行并發(fā)揮整體作用，不會影響人民代表大會制度作為國家根本政治制度的地位，不會對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位產(chǎn)生挑戰(zhàn)，反而能更好發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的作用。建議案具有主體上的整體性、程序上的高層次、議題上的重要性和形式上的莊重性，是人民政協(xié)履行職能的重要載體。

（二）深入探索人民政協(xié)建議案的基本理論，為實(shí)踐提供理論指導(dǎo)

要充分認(rèn)識建議案是提案的一種重要形式，并在此前提下構(gòu)建建議案的相關(guān)理論。隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的變化，建議案也要發(fā)生變化。要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，不斷彰顯建議案的重要性，發(fā)揮建議案的基本功能。要闡釋建議案的性質(zhì)和功能。人民政協(xié)建議案是實(shí)現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的重要載體，是提案辦理協(xié)商的重要內(nèi)容，是協(xié)商民主在政協(xié)領(lǐng)域的突出體現(xiàn)。要認(rèn)識政協(xié)與黨委、人大、政府之間的關(guān)系。建議案是政協(xié)與黨委、人大、政府溝通關(guān)系的重要橋梁和紐帶，是政協(xié)彌合高層機(jī)構(gòu)關(guān)系缺漏的重要形式，是體現(xiàn)政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位的重要方式。這有利于避免政協(xié)僅僅關(guān)注委員、黨派團(tuán)體及專委會等與黨政部門之間的關(guān)系，忽視政協(xié)作為整體與黨政部門之間的關(guān)系。建議案與一般提案相輔相成、相互促進(jìn)。建議案能夠突出政協(xié)的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，一般提案能夠突出政協(xié)的協(xié)商民主重要渠道作用。這對于實(shí)現(xiàn)政協(xié)主體功能和載體功能的有機(jī)結(jié)合具有重要意義。

（三）完善人民政協(xié)建議案的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)建議案的規(guī)范化運(yùn)行

要在《全國委員會提案工作條例》的基礎(chǔ)上，盡快制定《建議案工作條例》，以確保建議案依法開展、有序運(yùn)行?！督ㄗh案工作條例》應(yīng)對基本原則、工作規(guī)范、運(yùn)行程序等方面的內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定，使建議案做到有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，推進(jìn)建議案的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。要在全局性的政治格局中，把建議案作為重要橋梁和紐帶，理順政協(xié)同黨委、人大、政府之間的關(guān)系。要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，加強(qiáng)政協(xié)與黨委、人大、政府工作的有效銜接，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作用、人大的權(quán)力機(jī)關(guān)作用、政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)作用和政協(xié)的協(xié)商機(jī)關(guān)作用，體現(xiàn)出中國特色政治制度格局的優(yōu)勢。要在建議案的內(nèi)在工作規(guī)范中，健全關(guān)于主體及職責(zé)和提出、審查、處理程序的規(guī)定，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行和符合民主集中制要求的制度體系。這能夠確保建議案發(fā)揮高效務(wù)實(shí)的協(xié)商民主效能，使建議案充分體現(xiàn)政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能。

（四）積極運(yùn)用人民政協(xié)建議案，創(chuàng)新建議案的具體方法舉措

要認(rèn)清不同類型的建議案的特征，發(fā)揮不同形式建議案的優(yōu)勢，進(jìn)一步發(fā)揮建議案在協(xié)商民主中的作用。要適當(dāng)加強(qiáng)建議案的提出力度，探索針對各種形式的建議案的具體方法。對于委員建議案，要發(fā)揮委員的專業(yè)素養(yǎng)和政治能力優(yōu)勢，在提案委員會和主席會議審議通過后，把委員提出的涉及全局問題的重大提案轉(zhuǎn)化為建議案。對于黨派團(tuán)體建議案，要發(fā)揮它們的黨派性及行業(yè)性功能，對政黨關(guān)系、行業(yè)關(guān)系等方面的議題進(jìn)行深入調(diào)研，形成內(nèi)容詳盡、建議合理的調(diào)研報(bào)告。對于專委會建議案，要發(fā)揮專家和高級管理人員匯集的優(yōu)勢，利用專家學(xué)者的理論素養(yǎng)和實(shí)際工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對不同領(lǐng)域的重要議題形成導(dǎo)向正確、立足實(shí)踐的重要建議。對于界別建議案，要突出政協(xié)組織的顯著特色，發(fā)揮界別緊密聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，突出不同界別的各自利益訴求和公共價(jià)值追求，形成反映界別群眾利益和意愿的重要建議。

參考文獻(xiàn)：

[1] 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編：上卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009：58.

[2] 全國政協(xié)研究室.中國人民政協(xié)全書：上卷[M].北京：中國文史出版社，1999：207-208.

[3] 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編：中卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009：413-415.

[4] 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編：下卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國文史出版社，2009：695.

責(zé)任編輯：林華山endprint