淺析土地利用規(guī)劃與管理制度的改革

于天順 耿春雨

摘要：土地利用規(guī)劃與人們賴以生存、生產(chǎn)的土地被征用、征收制度息息相關(guān)，在探究土地利用規(guī)劃對(duì)管理制度改革影響時(shí)，還需對(duì)制度建設(shè)與改革方法進(jìn)行探討，剖析當(dāng)前土地利用規(guī)劃管理制度改革影響評(píng)價(jià)中存在的種種問(wèn)題，本文針對(duì)這些問(wèn)題提出了相關(guān)的改革措施。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；管理制度；改革

一、土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)立足于該地區(qū)的土地資源供需狀況和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)等一系列的方針、戰(zhàn)略都要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀磺闆r和社會(huì)條件進(jìn)行總體的安排和布局。統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地的基本情況，突出重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地，提出對(duì)耕地及農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保障規(guī)劃實(shí)施的政策建議。集中體現(xiàn)了土地參與宏觀調(diào)控的國(guó)家意志，是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的基本手段，是指導(dǎo)未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，也是各級(jí)政府部門(mén)依法行政和制定政策措施的重要依據(jù)。

通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，國(guó)家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門(mén)進(jìn)行合理配置，從全局的整體利益出發(fā)，對(duì)土地進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)利用，服務(wù)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，規(guī)劃期內(nèi)將全面推行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“區(qū)域協(xié)調(diào)”、“節(jié)約集約”和“生態(tài)友好”的土地利用戰(zhàn)略，堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地、改善土地生態(tài)環(huán)境為主。因此，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，強(qiáng)化區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能，不斷提高土地資源對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的保障能力。

二、土地征用、征收制度

土地是哺乳一切生靈的搖籃，是人類(lèi)一切生產(chǎn)活動(dòng)的載體，土地在我國(guó)既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，勢(shì)必影響到集體、個(gè)人的利益，需要嚴(yán)格按照土地征收法定程序進(jìn)行。否則就難以平衡各方利益，容易引發(fā)民眾不滿，造成群眾上訪，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收程序，對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用，但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，其中的缺陷就日益顯現(xiàn)，需要急待解決。

1、土地征收程序存在的問(wèn)題。土地征收是國(guó)家割讓農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為，被征收土地的民眾必須服從。雖然國(guó)家法律對(duì)土地征收方面有一定的規(guī)定，但是土地征收程序還是存在不夠完善、規(guī)范、合理的問(wèn)題。

2、土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題。征地補(bǔ)償是征地行為全過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相比之前有所提高，但仍存在不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于民眾的客觀需求，為此，經(jīng)常出現(xiàn)群眾上訪事件。

3、土地征收權(quán)的行使問(wèn)題。 由于土地征收是國(guó)家賦予政府的一種權(quán)利行為，導(dǎo)致有些政府打著“征用土地”的旗號(hào)濫用征地權(quán)的行使，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，致使侵害了國(guó)家和群眾利益，滋生許多腐敗現(xiàn)象。

4、土地收益分配和管理問(wèn)題。 土地征收過(guò)程中，政府先“低價(jià)征用”集體土地，土地需求者才可以使用，這“一征一出”產(chǎn)生了政府、集體、土地需求者之間的利益分配矛盾，導(dǎo)致地方政府挪用、截留補(bǔ)償收益的現(xiàn)象嚴(yán)重，而被征收的百姓實(shí)際拿到的補(bǔ)償款卻很微薄，這就誘發(fā)了民眾連年上訪，甚至越級(jí)上訪，給社會(huì)增添不穩(wěn)定因素。

5、有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞，不夠健全，經(jīng)不起實(shí)踐的推敲。比如雖然有禁止挪用補(bǔ)償款和其他有關(guān)費(fèi)用的行為的相關(guān)法律條文，但是對(duì)于這種違法的行為的法律制裁還是一個(gè)空白區(qū)域，而刑法的其他條款也沒(méi)有針對(duì)此行為做出相應(yīng)的判決，這樣就給腐敗現(xiàn)象的滋生提供了溫床。

三、相關(guān)改革措施

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。 依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類(lèi)：軍事用地；國(guó)家政府機(jī)關(guān)；能源、交通用地；公共設(shè)施用地；國(guó)家重點(diǎn)工程用地等等。

2、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合市場(chǎng)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況和被征收者的實(shí)際情況合理給出。 要保證土地征收程序的順利進(jìn)行以及被征收者的應(yīng)得利益。減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

3、事實(shí)的認(rèn)定。這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。申請(qǐng)要符合法律規(guī)定，核準(zhǔn)要嚴(yán)格按照法律程序來(lái)實(shí)行，不能有隨意性和投機(jī)心理，更不能簡(jiǎn)化程序和暗箱操作。

4、土地征收范圍的確定。被征收者有權(quán)知道土地征收的范圍，并對(duì)不知情的事宜可以提出異議。召開(kāi)村民代表大會(huì)和征地協(xié)調(diào)會(huì)，被征地農(nóng)民要自愿簽字畫(huà)押，如有爭(zhēng)議，可向政府有關(guān)部門(mén)提出復(fù)議或申訴，對(duì)復(fù)議或申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟，充分尊重和體現(xiàn)廣大群眾的知情權(quán)。

5、土地征收的執(zhí)行和完成備案。雙方要在達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定后，才可確定具體征收事宜，依法完成土地征收相關(guān)手續(xù)，理清程序，完善資料，存檔備案，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

在整個(gè)土地征收過(guò)程中，首先，都要保證被征收者在整個(gè)征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇盏哪康男浴⒄魇盏姆秶?、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施保障他們的合法權(quán)益。

同時(shí)，也要采取科學(xué)合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自己的合法利益，同時(shí)也可以避免有些群眾為了爭(zhēng)得不當(dāng)補(bǔ)償而出現(xiàn)無(wú)理取鬧現(xiàn)象。在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益導(dǎo)致民眾上訪現(xiàn)象嚴(yán)重，就是有個(gè)別當(dāng)事者征地的指導(dǎo)思想有所偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，他們想通過(guò)征收土地實(shí)現(xiàn)快速的資本原始積累，加快建設(shè)，做表面文章，以彰顯個(gè)人政績(jī)。所以必須樹(shù)立正確的土地征收理念，保障農(nóng)民基本權(quán)利，讓失地農(nóng)民享有良好的居住、醫(yī)療等保障權(quán)利；

其次，為他們提供相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有了土地，就是失去了“飯碗”，所以必須為農(nóng)民提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)，這樣才能確保社會(huì)的和諧發(fā)展，推進(jìn)城市化進(jìn)程，最大限度地保障農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國(guó)土地管理法》.1987.1.1.

[2]《中華人民共和國(guó)憲法》.2004年四次修訂版.

作者簡(jiǎn)介如下：

于天順（1965.12——），男，本科學(xué)歷。畢業(yè)學(xué)校：阜新礦業(yè)學(xué)院。工作單位：遼陽(yáng)市國(guó)土資源局弓長(zhǎng)嶺國(guó)土資源服務(wù)中心；

耿春雨（1984.04——），女，研究生學(xué)歷。畢業(yè)學(xué)校：遼寧工程技術(shù)大學(xué)。工作單位：遼陽(yáng)市國(guó)土資源局弓長(zhǎng)嶺國(guó)土資源服務(wù)中心；