多方共贏的農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)新模式探討

謝理　鄧毛穎

摘 要：留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現(xiàn)留用地指標(biāo)后，用于城市發(fā)展平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地所剩無幾。在城市外圍區(qū)，承擔(dān)著中心城區(qū)轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)、功能和人口的重任，新增建設(shè)用地需求巨大，居住用地供給不足，但卻存在著大量的留用地低效、閑置使用，供需矛盾突出。同時，留用地政策的種種規(guī)定，不可避免地使留用地使用與城市規(guī)劃發(fā)生矛盾，造成留用地?zé)o法兌現(xiàn)落地。因此，需要進(jìn)一步解放思想，探索新型留用地出讓、開發(fā)的模式，把留用地的潛能給釋放出來，以彌補(bǔ)居住用地的需求，并幫助農(nóng)村集體按城市規(guī)劃獲得長久升值的收益，以達(dá)到農(nóng)村、市場、政府多方共贏。本文以廣州市外圍區(qū)為例，對新型留用地開發(fā)模式進(jìn)行分析，提出優(yōu)化模式探討，并提出政策支撐的方向，為土地管理者提供參考。

關(guān)鍵詞：留用地；開發(fā)模式；出讓金；物業(yè)補(bǔ)償；外圍區(qū)

中圖分類號： C935 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2015）01-0094-07

一、引言留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)安置措施，是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，它可以是集體所有的土地，也可以是依法征收為國有土地后返撥給集體使用。早在1993年，廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，開創(chuàng)了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的思路，大規(guī)模制度化建設(shè)走在全國前列。近20年來，廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、河北等省份均實(shí)施了留用地制度，并進(jìn)行廣泛的探索和創(chuàng)新。

在留用地政策方面，學(xué)者們做了大量的研究：以廣州劉衛(wèi)為代表，站在政府土地收益和城市開發(fā)建設(shè)載體的角度，認(rèn)為留用地制度造成土地收益大量流失，并成為城市規(guī)劃實(shí)施的絆腳石，建議取消留用地政策[1]；以深圳劉永紅、王衛(wèi)城為代表，站在城市規(guī)劃實(shí)施的角度分析留用地帶來的規(guī)劃問題，提倡加大貨幣補(bǔ)償力度、減少實(shí)物補(bǔ)償規(guī)模，并建立留用地安排與違法建設(shè)用地處理聯(lián)動機(jī)制，即以留用地指標(biāo)抵扣違法建設(shè)用地面積[2]；以人民大學(xué)張占錄為代表，站在保障農(nóng)民利益的角度，認(rèn)為只要符合城市規(guī)劃，沒必要強(qiáng)制性規(guī)定留用地不得用于商品房開發(fā)用途，讓農(nóng)民最大限度地分享土地增值收益[3]；有更多的學(xué)者，以杭州、廣州為例，在留用地規(guī)模、指標(biāo)管理、規(guī)劃選址、開發(fā)方向、產(chǎn)權(quán)管理和項(xiàng)目資金等方面進(jìn)行了有益的探索實(shí)踐。[4]然而，上述研究始終沒有解決城市、農(nóng)村建設(shè)用地需求矛盾帶來的歷史欠賬過多的問題，沒有解決城市建設(shè)用地不足而農(nóng)村留用地閑置、低效使用的矛盾問題，沒用解決留用地如何適應(yīng)城市規(guī)劃的問題，沒有解決農(nóng)村集體享受土地收益最大化的問題?；谡⑹袌?、農(nóng)村集體多方共贏的目標(biāo)，本文以廣州市外圍地區(qū)為例，探討留用地出讓開發(fā)的新模式。

二、留用地政策及傳統(tǒng)開發(fā)模式（一）廣州市的留用地相關(guān)政策

從1993年珠江新城征地推行留用地政策開始，留用地政策廣泛推行。2005年，廣東省國土資源廳下發(fā)《關(guān)于深入開展征地制度改革有關(guān)問題通知》規(guī)定，可按征地面積的10%-15%比例劃留用地給被征地單位作為生產(chǎn)發(fā)展用地。2009年，廣東省辦公廳出臺《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》進(jìn)一步規(guī)范留用地安置。2010年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，明確采取多元安置途徑保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活，可結(jié)合本地實(shí)際采取留地安置方式，但要加以引導(dǎo)和管理。2012年，廣州市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施<廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）>的通知》，細(xì)化了有關(guān)規(guī)定：⑴留用地面積按實(shí)際征地面積的10%計(jì)算；⑵貨幣置換的以被征區(qū)域工業(yè)基準(zhǔn)地價的150%計(jì)算，也可等價置換房屋；⑶留用地可以集中安排在工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，也可分散安排在本集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的集體土地上；⑷留用地可以按照規(guī)劃用于除商品住宅以外的用途；⑸地方政府可以牽頭組織土地所在村、留用地指標(biāo)提供者、政府出資機(jī)構(gòu)或社會出資者成立經(jīng)營實(shí)體或自治管理機(jī)構(gòu)，以合作投入、共同管理、共享收益的原則來統(tǒng)籌管理留用地集中安置區(qū)。在廣州市的政策框架下，各區(qū)縣各自創(chuàng)新留用地政策來推動征地拆遷工作，比較創(chuàng)新的有增城區(qū)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展基金”，即農(nóng)村留用地交由政府統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一招商的項(xiàng)目，產(chǎn)生的地方本級稅收的50%返還給農(nóng)村集體，農(nóng)村集體經(jīng)政府審查統(tǒng)一自行招商的項(xiàng)目，宗地所產(chǎn)生的年度本級稅收超過100萬的，超過部分的50%返還給農(nóng)村集體。增城區(qū)制訂該政策主要是針對政府引進(jìn)項(xiàng)目缺乏空間、農(nóng)村留用地低效利用的兩大問題而做出的激勵措施，但在實(shí)際操作的過程中并沒有獲得農(nóng)村集體的支持。

（二）杭州市的留用地相關(guān)政策

浙江省杭州市在留用地實(shí)踐當(dāng)中做出了較多有益的探索，2005-2008年期間先后出臺了一系列規(guī)范性文件，在指標(biāo)管理、開發(fā)方式、產(chǎn)權(quán)管理、項(xiàng)目資金等方面進(jìn)行規(guī)定，主要有以下幾大特色：⑴留用地按被征地的10%核定指標(biāo)；⑵以村為單位建立留用地“指標(biāo)卡”和數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行“銀行存折卡式”管理；⑶對暫時沒有被征用土地或者現(xiàn)有指標(biāo)不足的村，允許以該村撤村建居測繪面積為依據(jù)，預(yù)支最高不超過指標(biāo)總量40%的指標(biāo)；⑷留用地指標(biāo)可以在本區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織之間調(diào)劑；⑸實(shí)行“先留地、后征地”，即規(guī)劃上提前布點(diǎn)，為村級留用地落地創(chuàng)造條件；⑹可“因地制宜”自由選擇自主開發(fā)、合作開發(fā)、指標(biāo)置換物業(yè)、指標(biāo)貨幣化等開發(fā)留用地項(xiàng)目；⑺除房地產(chǎn)項(xiàng)目外，村集體在符合規(guī)劃的前提下，可以自主選擇建設(shè)購物中心、專業(yè)市場、商務(wù)辦公等；⑻在產(chǎn)權(quán)管理方面，村集體在合作項(xiàng)目公司中持股比例不低于51%，土地復(fù)核驗(yàn)收后可按持股比例進(jìn)行析產(chǎn)，析產(chǎn)后村集體自留建筑面積及分?jǐn)偯娣e不得低于51%，且不得分割轉(zhuǎn)讓與銷售；⑼留用地通過“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，按照基本建設(shè)程序轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的，把大部分土地出讓金核撥給農(nóng)村集體組織，另外市級層面的各項(xiàng)稅費(fèi)按照項(xiàng)目補(bǔ)貼形式返還給村集體組織。至2013年底，杭州市主城區(qū)已落實(shí)項(xiàng)目用地約5080畝，出讓留用地項(xiàng)目超過200個，其中在建85個、已經(jīng)竣工122個。2008年以來，杭州市區(qū)共返還留用地項(xiàng)目出讓金超過60億元，杭州農(nóng)村集體通過留用地長期持有或自營物業(yè)得到快速發(fā)展，培育了穩(wěn)定的收入來源，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，從而也有效地促進(jìn)了城市建設(shè)用地的儲備工作。杭州制度解決了留用地上市出讓的問題，與農(nóng)村集體分享了留用地出讓后的土地出讓金，但是尚未突破留用地可用作商品住宅用途的禁區(qū)。

（三）傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式

在留用地的使用上，各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，不得用于商品住宅開發(fā)，最傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式主要有土地出租、自建（代建）廠房出租兩種，由村集體與承租方約定租金價格和逐年遞增標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行租用。土地、房屋租金往往成為了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體的主要收入來源，如位于增城區(qū)新塘鎮(zhèn)城區(qū)邊緣的塘美村，經(jīng)濟(jì)實(shí)力排在新塘鎮(zhèn)中游，集體年收入約1300萬元，其中留用地租金收入950萬元，廠房租金收入200萬元。但由于“房隨地走”的原則，承租人需要以農(nóng)村集體的名義（土地權(quán)屬人）進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)報(bào)建，上蓋物業(yè)建成后的產(chǎn)權(quán)也歸村集體所有，租期滿后需無償歸還給村集體，承租方無權(quán)對地上物業(yè)進(jìn)行抵押，因此投資較大和效益較好的項(xiàng)目往往不愿意采取租用集體土地的這種模式進(jìn)行建設(shè)。近年來，為了使留用地的使用與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符合，各地政府積極對農(nóng)村集體留用地的使用進(jìn)行引導(dǎo)，主要的模式有：⑴由政府按市場價格向農(nóng)村集體租用手續(xù)完善的留用地，統(tǒng)一建設(shè)廠房（或孵化器）、倉儲并引進(jìn)中小微企業(yè)以及為骨干企業(yè)配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)；⑵把留用地辦成國有性質(zhì)，然后通過國有建設(shè)用地市場公開轉(zhuǎn)讓，或者建成房產(chǎn)后通過二手市場轉(zhuǎn)讓物業(yè)（多交一次契稅）。由于這些傳統(tǒng)的開發(fā)模式在操作的過程中沒能體現(xiàn)集體、政府和市場的利益最大化，因此存在種種問題未能解決。

三、留用地實(shí)踐中存在的普遍問題（一）新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先滿足城市建設(shè)用地，留用地歷史欠賬巨大

在城市快速擴(kuò)張的過程中，由于城市建設(shè)用地需求過大，出于地方發(fā)展的考慮，政府將新增建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)安排給了城市發(fā)展用地（經(jīng)營性土地、產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地），從而導(dǎo)致歷年來應(yīng)安排的留用地未能落實(shí)，歷史積壓欠賬過多，使政府誠信大打折扣。據(jù)廣州市2009年摸查統(tǒng)計(jì)，原10區(qū)（不含增城、從化兩郊縣）有890.73ha留用地沒有兌現(xiàn)，引起了廣州市人大的重視并重點(diǎn)督辦，經(jīng)過四年的努力，至2013年6月還有289.4ha留用地尚未兌現(xiàn)到農(nóng)民手中。廣州的增城、從化兩個郊縣的歷史欠賬更為嚴(yán)重，以增城為例，2009年廣州市人大督辦前的留用地欠賬為363.67ha，至2013年6月仍欠賬239ha畝，而目前增城正在進(jìn)行的重大發(fā)展平臺、重大基礎(chǔ)設(shè)施征地工作當(dāng)中，又將會新增362ha留用地，即留用地總欠賬將達(dá)到601ha。但2013年廣州市下達(dá)給增城區(qū)的留用地專項(xiàng)指標(biāo)僅33ha，僅占?xì)v史欠賬的1/5，短期內(nèi)既要解決歷史欠賬又要兌現(xiàn)新增留用地指標(biāo)，還要保障發(fā)展平臺和基礎(chǔ)設(shè)施的用地指標(biāo)，政府土地供給捉襟見肘。因此，一旦處理不好新增城市發(fā)展用地和清理留用地歷史欠賬之間的矛盾，將形成發(fā)展與穩(wěn)定之間矛盾的惡性循環(huán)。

（二）留用地計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)居高不下，造成城市建設(shè)用地不足

關(guān)于留用地的預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)，大部分是按總征地的10%計(jì)提，上海市為5%-10%，深圳市為6%-10%，廣東省一般為10%-15%。在實(shí)際操作的過程當(dāng)中，各區(qū)縣政府為了解決由于征地難的問題，在留用地計(jì)提比例、計(jì)提方法方面都有所突破并體現(xiàn)了較為優(yōu)惠的政策。如廣州珠江新城的征地中，最初留用地提取比例為12%，后經(jīng)天河區(qū)政府向廣州市政府積極爭取，提取比例提高到了18%，而且這些土地均為扣除道路后的凈用地。即使按照12%的提取比例計(jì)算，整個珠江新城6.68km2，扣除保留村莊、公園綠地、市政設(shè)施后剩余可開發(fā)凈用地為2.1km2，其中農(nóng)村留用地就占30.4%（0.66 km2），無形中減少了政府的土地收益。[1]再如國家級的增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，現(xiàn)狀是農(nóng)村建設(shè)用地全部留給農(nóng)村集體，征用土地按20%的比例提留凈用地給村集體，國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展平臺用地所剩無幾，如果不能激發(fā)留用地積極參與城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，廣州第三個國家級開發(fā)區(qū)也將受限于無米之炊。需要強(qiáng)調(diào)的是，留用地是按照總征地面積的10%-15%來計(jì)提的，而不是按規(guī)劃建設(shè)用地面積，而政府征地范圍往往是包括和建設(shè)用地和生態(tài)用地，農(nóng)民也是這樣要求的，這樣留用地占規(guī)劃建設(shè)用地的比例就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止15%。如廣州東部城市副中心——增城掛綠新城，規(guī)劃范圍65km2， 其中65%為生態(tài)用地，建設(shè)用地僅占35%，如果實(shí)施全征全拆模式，那么需要給農(nóng)村預(yù)留總面積的15%作為留用地，道路交通設(shè)施用地比重約為7%（35%×20%=7%），公共服務(wù)設(shè)施比重約為2.8（35%×8%=7%），廣場綠地為3.5（35%×10%=3.5%），剩下居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地嚴(yán)重不足（僅6.7%左右），因此必須把15%的留用地賦予居住、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施的規(guī)劃功能，才能滿足廣州城市副中心的規(guī)劃要求。

（三）留用地使用難以滿足城市規(guī)劃的要求

留用地是一種權(quán)屬關(guān)系，不是一種規(guī)劃使用功能，因此留用地需要按照城市規(guī)劃要求來使用。全國各地均明確規(guī)定了留用地不能發(fā)展經(jīng)營性房地產(chǎn)，僅可作為商業(yè)和服務(wù)業(yè)設(shè)施以及工業(yè)倉儲用途，其目的是保障農(nóng)民具有長期的收益，同時經(jīng)營性土地市場不受沖擊，但是在操作上存在一些現(xiàn)實(shí)問題：⑴一般情況下，農(nóng)村集體希望留用地在本村土地上進(jìn)行安排，但如果本村土地范圍內(nèi)沒有規(guī)劃商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施或者工業(yè)、倉儲功能的話，即無法落實(shí)留用地選址；⑵農(nóng)村集體一般經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營管理實(shí)力有限，難于自主開發(fā)建設(shè)商務(wù)辦公、購物中心等大型項(xiàng)目，一般只能以出租土地給企業(yè)建設(shè)低端專業(yè)市場、廠房和倉庫，這對于非工業(yè)區(qū)的留用地來說是難以符合城市規(guī)劃要求的；⑶由于商務(wù)辦公、購物中心等大型項(xiàng)目建設(shè)過程中需要土地抵押融資，而且需要出售部分物業(yè)回籠資金，租賃留用地開發(fā)建設(shè)無法滿足融資和盡快回籠資金的要求；⑷在規(guī)劃城區(qū)當(dāng)中，一般不安排工業(yè)、倉儲用地，但在某些規(guī)劃單元內(nèi)是否需要集中布置這么多商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，是否所有商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施都由留用地來承擔(dān)值得商榷；⑸由于級差地租的作用，規(guī)劃城區(qū)中的農(nóng)村不同意把其留用地集中安排到工業(yè)區(qū)中去，自然也不同意其留用地規(guī)劃性質(zhì)設(shè)定為工業(yè)、倉儲性質(zhì)，因此留用地集中異地安置僅僅在封閉管理的工業(yè)區(qū)當(dāng)中適用。綜上所述，傳統(tǒng)的留用地政策從根源上就會與城市規(guī)劃發(fā)生沖突。

（四）農(nóng)村集體傾向于實(shí)物留用、集中留用

通過對廣州市外圍的蘿崗區(qū)、增城區(qū)被征地農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查，農(nóng)村集體普遍意愿主要有如下幾方面：⑴強(qiáng)烈傾向于實(shí)物留用地，認(rèn)為政府給予貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低；⑵支持政府做好“中間人”角色，對留用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商，由企業(yè)與村集體協(xié)商使用留用地的具體內(nèi)容，產(chǎn)生效益全部歸村集體；⑶堅(jiān)持由村集體自主開發(fā)經(jīng)營，同意通過土地作價入股、出資等方式與社會力量合作開發(fā)；⑷部分村莊不同意采取物業(yè)形式等價置換留用地，特別是城區(qū)的村莊更加不愿意以工業(yè)基準(zhǔn)地價的150%折算貨幣補(bǔ)償；⑸不同意簡單交由政府通過土地交易市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，認(rèn)為這種形式無法保障村集體利益最大化；⑺支持留用地集中，不同意分散使用，避免降低效益。綜合分析，農(nóng)村集體不同意貨幣補(bǔ)償?shù)脑蛑饕校孩咆泿叛a(bǔ)償價值太低；⑵當(dāng)前的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度不完善，容易造成資產(chǎn)流失；⑶農(nóng)村集體需要不動產(chǎn)的收益來保障今后的農(nóng)民收入。部分農(nóng)村集體不同意物業(yè)置換的原因主要有：⑴年紀(jì)偏大的村兩委班子難以接受新鮮事物，認(rèn)為集體土地永遠(yuǎn)是屬于農(nóng)村的，而國有土地上的物業(yè)是有期限的；⑵政府沒有充裕的現(xiàn)成物業(yè)供農(nóng)民挑選，看不到實(shí)物，擔(dān)心政府不兌現(xiàn)而造成“房地兩空”；⑶政府沒有一套系統(tǒng)的置換廠房、置換商業(yè)的政策，并且還需要妥善處理好物業(yè)置換與貨幣補(bǔ)償之間的關(guān)系；⑷部分村干部出于小團(tuán)體或個人“權(quán)”、“利”的考慮，掌握實(shí)物土地就相當(dāng)于掌握了招商選擇和租金標(biāo)準(zhǔn)的控制權(quán)。

（五）城市外圍區(qū)居住用地供不應(yīng)求，留用地多處于低效利用和閑置狀態(tài)

近年來，廣州市城市化進(jìn)程加快，城市產(chǎn)業(yè)、人口、功能往外圍地區(qū)擴(kuò)散，原先位于外圍的產(chǎn)業(yè)區(qū)（如蘿崗區(qū)、南沙區(qū)）逐漸向宜居、宜業(yè)、產(chǎn)城融合發(fā)展過渡，原先位于外圍的郊縣（如增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū)）逐漸向廣州城市副中心城區(qū)過渡，因此對居住、商業(yè)配套類的用地需求旺盛。由于留用地比例較高且為凈用地提留，而政府征用土地需要優(yōu)先安排用于農(nóng)民安置區(qū)、農(nóng)村提留地、城市道路、公共服務(wù)設(shè)施等，再加上需要安排公園綠地、生態(tài)用地等用途，剩余可以用來出讓、開發(fā)的經(jīng)營性土地面積已十分有限，這不是政府土地出讓金收益減少的問題，而是政府缺少足夠的平臺支撐來必要的產(chǎn)業(yè)、人口和功能落地。上面廣州城市副中心（掛綠新城）的用地計(jì)算例子也說明了居住用地嚴(yán)重不足的問題。然而，在城市新增建設(shè)用地特別是居住用地供給不足的同時，農(nóng)村留用地卻處于低效利用和閑置狀態(tài)。如廣州開發(fā)區(qū)（蘿崗區(qū)），從商品房預(yù)售與成交相當(dāng)?shù)那闆r看，居住用地基本供不應(yīng)求，目前科學(xué)城、東區(qū)、永和、蘿崗中心城區(qū)等核心區(qū)域基本建成，受建設(shè)用地規(guī)模所限，近三年新增居住用地僅約158ha，難以滿足市場的需求；然而，蘿崗區(qū)核心片區(qū)內(nèi)已經(jīng)批準(zhǔn)的514ha村留用地中，有228ha處于低效利用或者閑置狀態(tài)，急需盤活利用，但在城市規(guī)劃上，這些留用地作為工業(yè)、倉儲功能已不合適，全部作為商業(yè)、辦公開發(fā)，農(nóng)村集體缺乏開發(fā)能力，市場也難以消化。由此可見，在城市外圍新區(qū)，急需把留用地的潛能釋放出來，解決城市居住用地不足的問題，以實(shí)現(xiàn)城市人口分散布局的發(fā)展戰(zhàn)略。

四、新型留用地開發(fā)模式案例分析（一）需要解決問題達(dá)到多方共贏

基于上述的矛盾分析，政府想要正確引導(dǎo)、有序推進(jìn)農(nóng)村留用地的盤活利用，以達(dá)到農(nóng)村集體、市場和政府三方共贏的目標(biāo)，需要解決如下問題：⑴解決留用地不能建設(shè)商品住宅的問題，及時快速地補(bǔ)充居住用地供應(yīng)，緩解城市新區(qū)的土地供求矛盾；⑵解決農(nóng)村集體開發(fā)資金不足的問題，并保障了土地增值收益與村民共享，使農(nóng)民收益具有可持續(xù)性；⑶給農(nóng)村留用地解決開發(fā)利用出路問題，保障和諧穩(wěn)定問題，促進(jìn)今后征地拆遷工作實(shí)施；⑷釋放閑置留用地的潛能，盤活存量低效土地，促進(jìn)整個城市土地集約節(jié)約利用；⑸促使留用地與城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃相符合；⑹政府在不新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下增加部分土地出讓金收益。

（二）貨幣與物業(yè)補(bǔ)償相結(jié)合的留用地開發(fā)模式

以廣州市蘿崗區(qū)科學(xué)城核心區(qū)的蘿崗村某一留用地為例，留用地和預(yù)支留用地共8.26ha，按城市規(guī)劃，居住用地為2.96ha（容積率2.98），商業(yè)用地為5.29ha（容積率4.0），由區(qū)政府以300萬元/ha的價格收儲并重新出讓（居住樓面地價為5220元/ m2，商業(yè)樓面地價為3990元/ m2），所產(chǎn)生的土地出讓金（13.05億元）扣除政府收儲成本（即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準(zhǔn)地價的60%計(jì)算，合計(jì)4.22億元）以外，其余部分全額（8.83億元）返還給蘿崗村集體，蘿崗村與土地受讓人簽訂協(xié)議，這些收入置換成為總物業(yè)量的40%（包括居住和商業(yè)物業(yè)，合計(jì)12萬平方米，綜合單價相當(dāng)于7358元/ m2）。這個留用地開發(fā)案例，達(dá)到如下幾方面共贏：⑴政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能，并可以解決市場上的居住、商業(yè)用地需求問題；⑵政府可以從本來沒有土地收益的留用地出讓當(dāng)中獲得3.95億元的土地出讓金收益；⑶村集體獲得300萬元/ha的現(xiàn)金收益，同時在房地產(chǎn)開發(fā)樓盤當(dāng)中獲得12萬平方米的物業(yè)，使農(nóng)民分享開發(fā)帶來的資產(chǎn)升值，并保障了長期收益；⑷土地受讓人實(shí)際支付了地價的政府收入部分（4.22億元），以及為農(nóng)村集體建設(shè)的40%物業(yè)（以4000元/ m2計(jì)算建設(shè)成本），即可出讓建筑面積18萬平方米，折算樓面地價4771元/ m2，以居住和商業(yè)基準(zhǔn)地價1.3：1推算，實(shí)際居住樓面地價為5720元/ m2，商業(yè)樓面地價4367元/ m2，與蘿崗區(qū)該區(qū)位的市場價基本相符。事實(shí)上，土地受讓人在留用地收儲、出讓之前已經(jīng)與村集體達(dá)成了協(xié)議，出讓僅僅是在先行政策框架下把留用地推向房地產(chǎn)市場的一個技術(shù)路徑。

（三）融資與復(fù)建物業(yè)相結(jié)合的留用地開發(fā)模式

以廣州市蘿崗區(qū)蘿崗村大塱社留用地為例，留用地面積共28.53ha，根據(jù)區(qū)政府與村集體研究的開發(fā)方案，首先通過土地置換，將留用地集中布置。然后，將地塊劃分為融資地塊（17.07ha）和村物業(yè)復(fù)建地塊（11.26ha）。其中，融資地塊（17.07ha）由區(qū)政府收儲，按居住規(guī)劃用途（容積率2.98）組織出讓，獲取的土地出讓金（29.64億元，樓面地價5200元/ m2），扣除政府收儲成本（即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準(zhǔn)地價的60%計(jì)算，合計(jì)10.05億元）以外，其余部分全額（19.59億元）返還給蘿崗村大塱社集體。蘿崗村大塱社與土地受讓人簽訂協(xié)議，將土地收益轉(zhuǎn)交給受讓人代建11.26ha的復(fù)建地塊上面的物業(yè)。這個留用地開發(fā)案例與上述案例不同的是，村集體留下一塊獨(dú)立用地復(fù)建物業(yè)，但同樣可以達(dá)到如下幾方面共贏：⑴政府可按城市規(guī)劃實(shí)施用地功能，解決了市場上的居住用地需求問題，并可獲得10.05億元的土地出讓金收益；⑵村集體獲得19.59億元用來解決11.26ha的復(fù)建地塊的上蓋物業(yè)的資金籌集問題，建設(shè)辦公、公寓、商鋪三類物業(yè)，既解決了拆遷過程中的臨時安置問題，又保障了長期收益；⑶土地受讓人實(shí)際支付了29.64億元，以樓面地價為5200元/ m2獲得57萬平方米的住宅小區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。

（四）純市場化的留用地開發(fā)模式分析

上述新型留用地開發(fā)模式，無論是農(nóng)村獲取物業(yè)還是預(yù)留部分土地來復(fù)建物業(yè)，均存在農(nóng)村集體與土地受讓者提前協(xié)商的問題，公開招拍掛只是一種合法化的途徑，任何競爭的溢價部分都可能在農(nóng)村集體與土地受讓人的私下協(xié)議里面給予消化，因此在招拍掛過程中沒有競爭，這可能會導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。最理想的留用地開發(fā)模式應(yīng)該還有：⑴“農(nóng)村集體分享出讓金+政府監(jiān)督復(fù)建物業(yè)”模式，政府與農(nóng)村商定出讓底價及農(nóng)村集體獲利底價（出讓金或物業(yè)），完全進(jìn)入正常的土地招拍掛程序，土地出讓金由政府與農(nóng)村集體按照協(xié)商好的比例分成，最后由政府監(jiān)管農(nóng)村集體的資金使用和物業(yè)開發(fā)、分配；⑵“固定土地收益+競爭返還物業(yè)”模式，由政府與農(nóng)村集體商定返還物業(yè)規(guī)模底線（一般不少于20%），固定土地出讓金總價格，完全進(jìn)入土地招拍掛程序，以無償返還農(nóng)村集體房產(chǎn)物業(yè)（明確位置）為標(biāo)的，返還面積最高者為競得人。但是，這只是理論性的探討，有幾方面的問題需要解決：⑴農(nóng)村集體并不信任政府的策劃，如果洽談權(quán)在政府手上，農(nóng)村集體同樣懷疑政府官員有產(chǎn)生腐敗的可能；⑵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)渴望一種比正常從政府手中拿地更加廉價、不用競爭的模式，該模式像一只無形的手在推動農(nóng)村集體與企業(yè)在出讓的背后進(jìn)行協(xié)商。⑶農(nóng)村集體獲得出讓金后可否從市場購買回物業(yè)的期望值。但是，以上兩種純市場化操作模式，根本在于杜絕了村集體與開發(fā)商在出讓背后的協(xié)議，可避免了“表里不一”兩張皮現(xiàn)象，又最大程度體現(xiàn)了留用地的市場價值，還可以減少政府部門與村集體的廉政風(fēng)險。

五、需要進(jìn)一步探討的問題（一）政策依據(jù)有待明晰

從蘿崗區(qū)留用地出讓的操作程序來看，政府收儲了留用地并給以貨幣補(bǔ)償，村應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)和土地的下一步開發(fā)建設(shè)剝離關(guān)系，但實(shí)際上是留用地被收儲后出讓，仍設(shè)置條件需受讓人與村再協(xié)商簽訂合作協(xié)議，在此環(huán)節(jié)不符合凈地出讓原則，為此需進(jìn)一步尋求政策支持。按照目前廣東省、廣州市國土部門的政策，政府收儲留用地行為并無不妥，以貨幣補(bǔ)償也是雙方商定結(jié)果。但就留用地出讓后仍要求受讓人與村再次協(xié)商物業(yè)分成比例的模式，仍然需要研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理的監(jiān)督機(jī)制。

（二）政府征拆可能受影響

因國有留用地使用權(quán)本身屬集體所有，為支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，留用地出讓后政府在收取基準(zhǔn)地價的60%后，出讓價余款均返還給村。按此方法計(jì)算，賬面上村集體建設(shè)用地的征用補(bǔ)償價遠(yuǎn)高于政府儲備地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2-3倍，可能影響政府儲備地的征地標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步系統(tǒng)研究。

（三）物業(yè)返還監(jiān)管需補(bǔ)位

回看蘿崗村留用地項(xiàng)目，表面是政府以貨幣補(bǔ)償收儲后組織出讓，實(shí)際是村集體與開發(fā)商先行協(xié)商，以物業(yè)補(bǔ)償代替貨幣補(bǔ)償。若開發(fā)商出現(xiàn)爛尾，則造成巨大的風(fēng)險，因此需要在物業(yè)建成返還環(huán)節(jié)的監(jiān)管由政府牽頭來及時補(bǔ)位。參照廣州市南沙區(qū)做法，對村集體物業(yè)建設(shè)資金設(shè)立專戶監(jiān)管，由街道牽頭，與村集體和土地受讓人共同簽訂監(jiān)管協(xié)議，該筆建設(shè)資金應(yīng)能保障完成集體物業(yè)分成部分主體結(jié)構(gòu)的建設(shè)資金?；蛘?，參照廣州市海珠區(qū)琶洲村模式，在出讓時設(shè)置條件由受讓人預(yù)存建設(shè)資金至專戶，由區(qū)政府、村集體和銀行三方簽訂監(jiān)管協(xié)議，確保工程不爛尾。

（四）失地后續(xù)發(fā)展應(yīng)扶持

留用地本身就是為解決征收農(nóng)村集體土地后用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)，若完全以貨幣補(bǔ)償方式征用村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，村社雖一次性獲利卻可能無法持續(xù)經(jīng)營而產(chǎn)生新的社會問題，故政府應(yīng)對返還物業(yè)的商業(yè)（商務(wù)）和銷售比例予以控制，建議規(guī)定村集體的分成物業(yè)中一定比例為不可出售的商業(yè)商務(wù)物業(yè)。

（五）需要制定規(guī)則嚴(yán)格出讓管理

由于新模式涉及到留用地出讓后仍要求受讓人與村再次協(xié)商物業(yè)分成比例及模式，涉嫌土地出讓的公平性問題，應(yīng)在出讓之前加以研究并制定規(guī)則以規(guī)范出讓行為：⑴納入出讓的村留用地應(yīng)當(dāng)是尚未開發(fā)建設(shè)的國有建設(shè)用地；⑵符合城市規(guī)劃及區(qū)域開發(fā)建設(shè)戰(zhàn)略導(dǎo)向；⑶根據(jù)區(qū)域房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀需求及對未來的市場預(yù)測，結(jié)合政府新增儲備地的供應(yīng)進(jìn)度，科學(xué)制定年度商業(yè)及商品房供應(yīng)類型及供應(yīng)量，從而確定留用地收儲、出讓的規(guī)模，嚴(yán)格審查村留地以居住入市的條件，并統(tǒng)籌規(guī)劃，做好相應(yīng)配套用地的補(bǔ)劃和供給；⑷保障村民利益，須經(jīng)村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意，即在大多數(shù)村民自愿的基礎(chǔ)上，方可組織出讓。

六、結(jié)語面對新增建設(shè)用地不足和農(nóng)村留用地歷史欠賬巨大的矛盾，城市外圍區(qū)居住用地供給不足與農(nóng)村留用地低效、閑置使用的矛盾，面對留用地政策限制與城市規(guī)劃要求的矛盾，需要進(jìn)一步探討新型留用地出讓、開發(fā)的模式，把留用地潛能給釋放出來，以彌補(bǔ)居住用地的需求，并幫助農(nóng)村集體按城市規(guī)劃獲得長久升值的收益，以達(dá)到農(nóng)村、市場、政府多方共贏。在政策研究方面，政府需要解放思想，把原來本來就不掌握在政府手里、不產(chǎn)生效益的資源發(fā)揮出作用，政府應(yīng)該多予少取。

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Abstract： Retained land is a resettlement measure to support the development of landless peasants' collective economy， and it has played an active role in nearly two decades of land acquisition and resettlement work. However， due to the high proportion of retained land setaside， there is not much land left for city development platform and infrastructure construction after the local government cash retained land quota according to net land. The outlying areas of the city are bearing the important task of transferring industries， functions and population of the central city， and in which new construction land demand is huge， while residential land supply is short. But there are inefficient and inadequate uses of a lot of retained lands， and major contradictions of supply and demand. Meanwhile， all the retained land policies inevitably lead to conflict between the use of retained land and city planning， thus failing to utilize the retained land. With the peripheral area of Guangzhou city as an example， this paper analyzes new development mode of retained land， explores optimization mode and the direction of policies support， and provides a reference for land managers.

Key words： retained land； development model； transfer payments； property compensation； peripheral area