地方黨政組織考評(píng)法制化：現(xiàn)狀與對(duì)策

廖鵬洲　羅驍

摘 要：地方黨政組織考評(píng)法制化是建設(shè)法治政府和全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的必然要求。推進(jìn)法治政府建設(shè)催生并帶動(dòng)了績(jī)效評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)的迅速發(fā)展，有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的目標(biāo)評(píng)價(jià)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部評(píng)價(jià)的不足，但地方黨政組織考評(píng)遠(yuǎn)未達(dá)到法制化及實(shí)現(xiàn)法治化的要求。應(yīng)從規(guī)范相應(yīng)立法、重視民眾參與、立足各地實(shí)情、加強(qiáng)相互配合等方面進(jìn)行相應(yīng)的完善。

關(guān)鍵詞：法治政府；政府考評(píng)；績(jī)效評(píng)價(jià)；法制化

中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2015）01-0080-07

2004年3月，為全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)的基本方略，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確指出要“全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”，標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)工作全面展開。在我國(guó)持續(xù)推進(jìn)法治化進(jìn)程的大背景下，這項(xiàng)工作已開展了十年，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和一定的成效。地方黨政組織考評(píng)可對(duì)依法治國(guó)基本方略具體施行效果進(jìn)行及時(shí)反饋，發(fā)現(xiàn)政府部門運(yùn)行中的問題，并為制定相應(yīng)解決方案提供依據(jù)，在法治政府建設(shè)中具有十分重要的地位。

一、地方黨政組織考評(píng)法制化內(nèi)涵總體來說，自《綱要》發(fā)布十年來，我國(guó)法治化的進(jìn)程比較順利。十年間，法治政府建設(shè)始終圍繞依法行政為中心開展。依法行政是法治政府的核心內(nèi)涵，是制約政府權(quán)力、保障行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)以及防止濫用權(quán)力的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)完全掌握各項(xiàng)行政權(quán)力，因此為確保依法行政，一套切實(shí)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是必不可少的。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。而以地方黨政組織考評(píng)為主要方式的法治政府評(píng)價(jià)，正是這套體系的重要組成部分。法治政府建設(shè)直接影響到我國(guó)法制化的進(jìn)程，地方黨政組織考評(píng)的質(zhì)量直接決定依法行政能否順利進(jìn)行，進(jìn)而決定法治政府建設(shè)工作的開展?fàn)顩r。

（一）法制與法制化

“法制”在學(xué)理上有狹義和廣義兩種解釋。狹義的法制是一個(gè)單一的概念，指的是法律制度。廣義的法制是一個(gè)多層次的概念，既指一切社會(huì)關(guān)系的參加者嚴(yán)格、平等地執(zhí)行和遵守法律、依法辦事的原則和制度，又包括法律實(shí)施和法律監(jiān)督等一系列活動(dòng)和過程。 “法制”的重點(diǎn)在“制”，即通過法律將事物、行為制度化、規(guī)范化。在學(xué)理上，“法制化”多與某種具體行為相結(jié)合，意在用法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。同理，本文所研究的“地方黨政組織考評(píng)法制化”的字面意思即通過法律將地方黨政組織考評(píng)制度化、規(guī)范化。

“法治”一詞在我國(guó)先秦法家的著述中已有出現(xiàn)，但與法家“君主用法律統(tǒng)治臣下和民眾”的理念不同，現(xiàn)代意義上的“法治”（rule of law）是指“法律的統(tǒng)治”，即“所有的機(jī)構(gòu)，包括立法、行政、司法及其他機(jī)構(gòu)都要遵循某些原則，如正義的基本原則、道德原則、公平和正當(dāng)程序的觀念。它意味著對(duì)個(gè)人的最高價(jià)值和尊嚴(yán)的尊重”。[1]“法治”與“人治”是相對(duì)立的，強(qiáng)調(diào)法律意志高于個(gè)人意志，旨在防止國(guó)家權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民權(quán)利的保障。法治與法制雖然都強(qiáng)調(diào)了將靜態(tài)的法律制度運(yùn)用到社會(huì)生活中的過程，但二者存在顯著的不同：法制僅強(qiáng)調(diào)形式意義方面的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)制度、程序和它們的運(yùn)行，關(guān)注的焦點(diǎn)是法律的有效性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定；法治的概念則更加廣泛，既強(qiáng)調(diào)形式意義的內(nèi)容又強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義的內(nèi)容，關(guān)注的焦點(diǎn)是價(jià)值導(dǎo)向和人民主權(quán)。

（二）法治政府建設(shè)與地方黨政組織考評(píng)

法治政府是實(shí)行國(guó)家法治的關(guān)鍵，同時(shí)也是左右我國(guó)法治化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。自《綱要》提出以來，法治政府建設(shè)就成為我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家關(guān)鍵所在。同時(shí)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的中心環(huán)節(jié)，也是十八大提出的最新要求。關(guān)于法治政府建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)概括如下：一是依法行政是法治政府的核心內(nèi)涵[2]，它確保的是行政主體、行政內(nèi)容和行政程序的合法性；二是權(quán)從法出是法治政府的根本[3]，它確保的是行政權(quán)的合法性；三是透明廉潔、誠信負(fù)責(zé)和便民高效是法治政府的具體表現(xiàn)形式[4]，它確保的是一個(gè)較為理想的法治政府應(yīng)有的運(yùn)行狀態(tài)。

法治政府評(píng)價(jià)是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府法治建設(shè)的成效及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種評(píng)價(jià)行為，在取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[5]。目的是確保政府行為的公平和效率，最大限度地保障公民的權(quán)利、追求公平正義、提升政府的法制執(zhí)行力以及維護(hù)政府的公信力，推動(dòng)法治政府各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 是法治政府建設(shè)的客觀要求。我國(guó)法治政府評(píng)價(jià)的主體主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)依法治國(guó)基本方略的要求以及全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)均有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)，同時(shí)各級(jí)地方黨政組織常作為自我評(píng)價(jià)的主體，并且是我國(guó)政府現(xiàn)階段最主要的評(píng)價(jià)方式。

目前我國(guó)的地方黨政組織考評(píng)一般由地方黨委、政府委托職能部門進(jìn)行，近年來以“甘肅模式”為代表的委托第三方評(píng)價(jià)的實(shí)例也日漸增多。傳統(tǒng)的委托職能部門評(píng)價(jià)或委托第三方評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)工作的最終實(shí)施主體始終是地方黨委或政府，具體開展評(píng)價(jià)工作的無論是各職能部門還是非政府單位，都不得不局限于地方黨委或政府委托評(píng)價(jià)的內(nèi)容范圍內(nèi)，缺乏自主性，評(píng)價(jià)結(jié)果均來源于政府部門的內(nèi)部視角。與之相對(duì)應(yīng)，法治政府評(píng)價(jià)的另一種重要方式——獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，其并非由地方黨政組織實(shí)施，而是由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方部門或其他民間機(jī)構(gòu)自行組織實(shí)施，自選方向、獨(dú)立操作地評(píng)價(jià)政府部門的依法行政狀態(tài)，評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)結(jié)果也均是中立的，評(píng)價(jià)結(jié)果來源于政府部門外部的視角。

但無論從政府內(nèi)部評(píng)價(jià)或外部評(píng)價(jià)而言，強(qiáng)化地方黨政組織考評(píng)法制化都是當(dāng)前急需解決的重大課題。正如前文所說，法治政府離不開一套切實(shí)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，而地方黨政組織考評(píng)工作正是這套體系重要的組成部分。

二、地方黨政組織考評(píng)的現(xiàn)狀與特征法治政府評(píng)價(jià)作為推動(dòng)法治政府建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，其自身得到了快速的發(fā)展。其中居于重要地位的地方黨政組織考評(píng)也越發(fā)顯示出無可替代的作用。然而不可或缺并不等同于完美，法治政府建設(shè)以及國(guó)家法治化進(jìn)程的推進(jìn)日益凸顯需要多方力量共同參與的特點(diǎn)。傳統(tǒng)內(nèi)部評(píng)價(jià)為主的地方黨政組織考評(píng)顯然已無法獨(dú)自勝任“權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的角色，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)因此應(yīng)運(yùn)而生并蓬勃發(fā)展，越來越被社會(huì)各界重視，也從側(cè)面證明了地方黨政組織考評(píng)并不完美，并且尚未達(dá)到法制化。正確認(rèn)識(shí)地方黨政組織考評(píng)的現(xiàn)狀，關(guān)系到整個(gè)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的完善，對(duì)法治政府建設(shè)意義重大。

（一）從評(píng)價(jià)類型來看，由目標(biāo)評(píng)價(jià)為主逐步轉(zhuǎn)向績(jī)效評(píng)價(jià)。

目標(biāo)評(píng)價(jià)來源于管理學(xué)中的目標(biāo)管理，后者作為一種企業(yè)管理方式在20世紀(jì)60年代中期傳入我國(guó)，隨后逐漸被政府部門通過試行后采用，目標(biāo)評(píng)價(jià)作為目標(biāo)管理的有機(jī)組成部分也于同時(shí)被我國(guó)政府部門接受并推廣。時(shí)至今日，目標(biāo)管理和目標(biāo)評(píng)價(jià)已成為我國(guó)政府管理的重要模式和有效工具。事實(shí)上，法治政府評(píng)價(jià)本身首先是目標(biāo)評(píng)價(jià)，這是由法治政府建設(shè)的特點(diǎn)和法治政府評(píng)價(jià)的自身屬性決定的。

目標(biāo)評(píng)價(jià)有三個(gè)強(qiáng)大的功能：一是導(dǎo)向功能，這是目標(biāo)評(píng)價(jià)最重要的功能，即在確定了目標(biāo)后，所有的相關(guān)工作都必須以該目標(biāo)為最終導(dǎo)向；二是整合功能，即目標(biāo)的設(shè)立及達(dá)成需要全體成員共同確定及執(zhí)行，要求集體中各個(gè)部分各司其職、相互配合，以及個(gè)人目標(biāo)與集體目標(biāo)相統(tǒng)一；三是激勵(lì)功能，即明確的目標(biāo)可以激發(fā)個(gè)體工作的積極性，激勵(lì)其為完成目標(biāo)不斷努力。

此外，目標(biāo)評(píng)價(jià)還有兩個(gè)重要的特征。一是目標(biāo)在主觀上具有絕對(duì)的權(quán)威性。在目標(biāo)評(píng)價(jià)工作內(nèi)部，目標(biāo)一經(jīng)設(shè)立即成為一切行為的最終導(dǎo)向，不允許被質(zhì)疑，一切背離目標(biāo)的工作都是無效的，至于在外界看來該目標(biāo)若有不當(dāng)之處，除非將其及時(shí)反饋到目標(biāo)評(píng)價(jià)工作中，否則不影響工作的進(jìn)行。因此目標(biāo)具有“主觀”上的權(quán)威性，使得目標(biāo)評(píng)價(jià)的過程相對(duì)封閉，這是目標(biāo)評(píng)價(jià)導(dǎo)向功能得以發(fā)揮最重要的保證。二是目標(biāo)評(píng)價(jià)的主動(dòng)權(quán)在考評(píng)部門，考評(píng)部門對(duì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)行整體控制。因此目標(biāo)評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是一種自上而下的評(píng)價(jià)方式，強(qiáng)調(diào)上級(jí)（評(píng)價(jià)主體）對(duì)下級(jí)（評(píng)價(jià)對(duì)象）的監(jiān)督控制以及下級(jí)對(duì)上級(jí)設(shè)立的目標(biāo)負(fù)責(zé)這一過程導(dǎo)向。這也是保障目標(biāo)評(píng)價(jià)順利進(jìn)行的必要的程序。

以上兩個(gè)特征充分保障了法治政府目標(biāo)評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行，但這兩個(gè)特征明顯會(huì)帶來一些局限性。因此在近年法治化的進(jìn)程中，出現(xiàn)了另一種可以在一定程度上彌補(bǔ)這些局限性的新的評(píng)價(jià)類型——法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)建立在政府績(jī)效是否達(dá)到應(yīng)有的服務(wù)效果和社會(huì)效益的結(jié)果導(dǎo)向與公眾滿意度導(dǎo)向上，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與而不是自上而下的單向評(píng)價(jià)。與目標(biāo)評(píng)價(jià)的來源方式相似，績(jī)效評(píng)價(jià)源于績(jī)效管理，在我國(guó)興起較晚，但發(fā)展十分迅速。2011年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由監(jiān)察部牽頭建立政府績(jī)效管理工作部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，選擇了共14個(gè)部委和省市進(jìn)行第一批試點(diǎn)。截至2012年初，全國(guó)共有24個(gè)?。▍^(qū)、市）和20多個(gè)國(guó)務(wù)院部門不同程度地探索開展了政府績(jī)效管理工作，相繼建立健全了績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作結(jié)構(gòu)，由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各司其職、社會(huì)力量和人民群眾有序參與的工作格局已經(jīng)初步顯現(xiàn)。[6]2012年召開的黨的十八大也明確提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。

法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)以“4E”模型為主要內(nèi)容，即：經(jīng)濟(jì)性（Economy）——政府能否以最低的成本使服務(wù)達(dá)到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)；效率性（Efficiency）——政府能否以較低的成本獲得較高的產(chǎn)出；效果性（Effectiveness）——行政工作的實(shí)際效果能否達(dá)到或超出既定的目標(biāo)；公平性（Equity）——民眾能否公平地受益于政府提供的服務(wù)，這些內(nèi)容充分考慮了民眾的需求，表明“以人為本”是政府的執(zhí)政理念。法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)通過強(qiáng)調(diào)建設(shè)廉潔、高效、公正的服務(wù)型政府環(huán)境，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)維護(hù)了司法公正（特別是行政案件中的司法公正），比傳統(tǒng)的目標(biāo)評(píng)價(jià)更適合當(dāng)前“服務(wù)型”政府的建設(shè)。

（二）從運(yùn)行情況來看，地方黨政組織考評(píng)仍缺乏廣泛的民眾參與。

在法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)興起之前，早期以目標(biāo)評(píng)價(jià)為主的地方黨政組織考評(píng)多局限在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，對(duì)來自外部的民眾參與不夠重視，甚至有意避免之。這點(diǎn)無可厚非，因?yàn)閺哪繕?biāo)評(píng)價(jià)所要追求的效果來看，一定程度的排除行政機(jī)關(guān)外的界干預(yù)是必要的：其一，目標(biāo)評(píng)價(jià)是過程導(dǎo)向，考評(píng)主體擁有評(píng)價(jià)權(quán)，接受考評(píng)的行政機(jī)關(guān)首先要完成既定目標(biāo)，向考評(píng)主體負(fù)責(zé)，其次才是向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，因此相比于接受考評(píng)主體的監(jiān)督和管理，民眾的參與顯然要排在后面；其二，雖然我國(guó)政府近年來逐步向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，但“全能型”政府畢竟已存在多年，官本位思想仍舊一定程度地影響行政機(jī)關(guān)工作人員，因此對(duì)民眾監(jiān)督或參與公共管理，有時(shí)難免會(huì)習(xí)慣性地排斥；其三，現(xiàn)實(shí)中目標(biāo)評(píng)價(jià)往往與政府部門的獎(jiǎng)懲制度掛鉤，而民眾對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)大多以指出不足或提出改進(jìn)措施為主，因此一些政府部門為了不使自己的政績(jī)被“抹黑”，往往不愿輕易給民眾提意見的機(jī)會(huì)。

隨著我國(guó)法治化進(jìn)程及法治政府建設(shè)工作的不斷推進(jìn)，加強(qiáng)民眾參與地方黨政組織考評(píng)勢(shì)在必行，政府也在這方面做出了切實(shí)的改進(jìn)。一方面，目標(biāo)評(píng)價(jià)主體逐漸意識(shí)到了民眾參與的重要性，目前在各地開展的法治政府評(píng)價(jià)的工作中都不同程度地引入了公眾參與，某些地方的政府評(píng)議中外部評(píng)議也有了一定的權(quán)重；另一方面，新興的法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)以結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，以公眾滿意為最高原則，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與并為之提供有效的途徑，相較于傳統(tǒng)的目標(biāo)評(píng)價(jià)已經(jīng)是很大的進(jìn)步。

但無論是目標(biāo)評(píng)價(jià)的自身改進(jìn)，還是績(jī)效評(píng)價(jià)帶來的補(bǔ)充，都仍然無法完全滿足現(xiàn)階段民眾參與地方黨政組織考評(píng)的需求。對(duì)目標(biāo)評(píng)價(jià)而言，其自身特點(diǎn)決定了民眾參與無法占據(jù)較大的比重，民眾的意見可以作為政府部門改善工作問題的重要參考，但無法像考評(píng)結(jié)果那樣直接應(yīng)用于政府工作；即使是委托第三方評(píng)價(jià)，第三方也僅擁有評(píng)價(jià)的組織權(quán)，最終的評(píng)價(jià)權(quán)仍由評(píng)價(jià)主體掌握，評(píng)價(jià)結(jié)果能否被應(yīng)用仍取決于評(píng)價(jià)主體。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)而言，雖然更加強(qiáng)調(diào)民眾的參與，但畢竟是一項(xiàng)新興的評(píng)價(jià)方式，縱然發(fā)展前景廣闊，目前仍有不成熟之處：首先，行政工作是因地制宜、因時(shí)制宜的，因此“績(jī)效”本身沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，致使民眾參與應(yīng)達(dá)到何種程度難以把握，參與程度不夠就起不到預(yù)期的作用，過度參與又可能會(huì)影響政府的正常運(yùn)行，甚至帶來一些負(fù)面的社會(huì)影響；其次，政府長(zhǎng)期以來“全能型”的狀態(tài)與民眾較低的組織化程度阻礙了績(jī)效評(píng)價(jià)的開展。政府多年來長(zhǎng)期扮演“管理者”、“執(zhí)行者”的角色，本身就壓抑了民眾參與的積極性，并且較低的組織化程度也無法賦予民眾對(duì)政府工作的影響力與參與力度，目前我國(guó)已有的公民組織（如工會(huì)、婦聯(lián)等）基本是在政府的扶持下成立的，靠政府撥款維持運(yùn)行，具有鮮明的行政色彩[7]，這樣的背景下，民眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)必然會(huì)受到制約。

（三）從現(xiàn)實(shí)需要來看，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)仍未完全貼近具體國(guó)情。

目標(biāo)評(píng)價(jià)與績(jī)效評(píng)價(jià)均起源于西方。前者雖然有其固有的缺陷，但經(jīng)過多年的發(fā)展已基本適應(yīng)了我國(guó)的具體國(guó)情。相比之下后者在我國(guó)起步較晚，尚不能完全滿足當(dāng)前國(guó)情的需要。具體體現(xiàn)在以下三方面：

第一，在理論水平上，現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)績(jī)效管理相關(guān)理論的研究仍比較匱乏。當(dāng)前我國(guó)政府實(shí)施績(jī)效管理基本處于萌芽階段，相關(guān)研究工作主要集中在高校或其他研究機(jī)構(gòu)，政府作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體不僅對(duì)研究缺乏有效的引導(dǎo)，而且自身的參與度不高。學(xué)術(shù)界的研究則缺乏對(duì)我國(guó)國(guó)情以及公眾意見的充分了解，大部分來自片面引用西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究成果，忽視了我國(guó)的實(shí)際情況。[8]簡(jiǎn)而言之，政府與研究部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)理論的研究缺乏有效溝通，致使研究成果在實(shí)踐過程中產(chǎn)生了一定的盲目性，無法完全貼近我國(guó)國(guó)情。

第二，在制度保障上，有關(guān)法治政府評(píng)價(jià)的法律法規(guī)以及相應(yīng)的規(guī)章制度不夠完善，法治政府評(píng)價(jià)遠(yuǎn)未達(dá)到法制化。公共管理學(xué)界有一個(gè)共識(shí)：我國(guó)政府內(nèi)部評(píng)價(jià)起始于干部考核制度。[9]從1949年中組部頒布的《關(guān)于干部堅(jiān)定工作的規(guī)定》到2010年中共中央發(fā)布的《2010年——2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，期間有數(shù)以百計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的規(guī)范性文件，事實(shí)上現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)所采用的核心范疇，如效率、效益、公平、公正、責(zé)任、滿意度等在其中都不難找到，這樣就很容易給人一種錯(cuò)覺：我們已經(jīng)有了如此完善的考核制度，政府績(jī)效評(píng)價(jià)就是多此一舉的。[10]績(jī)效評(píng)價(jià)起步較晚，加上原有的干部考核制度的束縛，使得相應(yīng)的法律保障無法及時(shí)跟上。目前我國(guó)還未出臺(tái)全國(guó)性的關(guān)于法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，大多數(shù)地區(qū)也缺乏相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，導(dǎo)致的直接后果就是各地的績(jī)效評(píng)價(jià)工作很不規(guī)范，多處在自發(fā)或半自發(fā)狀態(tài)，持續(xù)性不強(qiáng)，程序上缺乏有效的監(jiān)督和管理，結(jié)果的公正性及受用率大打折扣。有的地方甚至出現(xiàn)了以傳統(tǒng)的人事考核代替部門的績(jī)效考核的現(xiàn)象，濫竽充數(shù)，事倍功半，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。這些都嚴(yán)重影響我國(guó)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

第三，在實(shí)際運(yùn)行中，當(dāng)前的法治政府評(píng)價(jià)向基層政府深入的力度不夠，特別是縣、鎮(zhèn)級(jí)政府部門。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府的依法行政的決定》明確指出，市縣政府是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要管理者，要大力加強(qiáng)市縣政府依法行政，把體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的法律制度落實(shí)到基層，貫穿于政府工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)市縣政府依法行政的重要性和緊迫性。落實(shí)依法治國(guó)的基本方略歸根結(jié)底要依靠人民，而基層人民政府能否依法行政，正是法治政府建設(shè)成果最直接的體現(xiàn)，因此在基層政府開展法治政府評(píng)價(jià)工作很迫切，也很有必要。遺憾的是，目前我國(guó)法治政府評(píng)價(jià)工作基本上只普及到了市級(jí)政府，市級(jí)以下政府開展科學(xué)、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作的很少，典型的有被稱為“余杭法治指數(shù)”的2007年杭州市余杭區(qū)政府的委托第三方評(píng)價(jià)，以及被稱為“廣東試驗(yàn)”的獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。其中后者并非是傳統(tǒng)的地方黨政組織考評(píng)，而是完全獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果覆蓋了廣東省全部21個(gè)地級(jí)以上市和121個(gè)縣（市、區(qū)）。地方黨政組織考評(píng)如果無法深入到基層政府，就無法客觀反映政府依法行政的真實(shí)情況和民眾對(duì)政府工作的意見，不利于開展法治政府建設(shè)工作。

（四）從發(fā)展前景來看，地方黨政組織考評(píng)仍將是法治政府評(píng)價(jià)工作主要方式。

在當(dāng)代公共管理學(xué)看來，無論是目標(biāo)評(píng)價(jià)還是績(jī)效評(píng)價(jià)，其作用首先在于行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部控制”，其次才是借助于公開化的相關(guān)措施做出“外部回應(yīng)”。[11]因?yàn)闊o論政府機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，或者通過不斷簡(jiǎn)政放權(quán)取得了多么良好的效果，法治政府建設(shè)以及依法行政的主體始終是行政機(jī)關(guān)，行政權(quán)只能由行政機(jī)關(guān)履行。換一種說法，應(yīng)當(dāng)如何履行行政權(quán)以及期望達(dá)到什么效果，行政機(jī)關(guān)自身比誰都更清楚。地方黨政組織考評(píng)實(shí)質(zhì)上是地方黨政組織內(nèi)部的考評(píng)，行政機(jī)關(guān)是最先也是最能全面了解自身的工作狀況的，理應(yīng)首先進(jìn)行“自查”。設(shè)立目標(biāo)——履行職權(quán)——自我考評(píng)——社會(huì)監(jiān)督是多年來我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政的固定流程。從實(shí)際情況看，盡管在某些環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)諸如透明度缺失、權(quán)力濫用、監(jiān)督力度不夠、公眾滿意度降低等問題，但并不影響上述流程的完整性，因此總體來說這個(gè)流程是合理的。地方黨政組織考評(píng)處于自我考評(píng)環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)的目標(biāo)評(píng)價(jià)弱化了社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用，引入績(jī)效評(píng)價(jià)之后，地方黨政組織考評(píng)的作用更加豐富了：“考核”可以起到內(nèi)部監(jiān)督的作用，并提供一定的激勵(lì)機(jī)制；“評(píng)價(jià)”既起到內(nèi)部總結(jié)的作用，又可以為來自社會(huì)公眾的外部監(jiān)督提供標(biāo)準(zhǔn)。

前文提到了法治政府評(píng)價(jià)的另一種方式：獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)方式賦予評(píng)價(jià)主體（即與政府無隸屬關(guān)系的獨(dú)立第三方）獨(dú)立的評(píng)價(jià)權(quán)和評(píng)價(jià)組織權(quán)，保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的中立，使評(píng)價(jià)主體可以充分發(fā)揮其專業(yè)性，并且確保有足夠的公眾參與，是符合法治政府建設(shè)的新型評(píng)價(jià)方式。該評(píng)價(jià)方式發(fā)展前景良好，目前國(guó)內(nèi)專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也越來越多。然而它在目前以及未來的一段時(shí)期內(nèi)并不能取代地方黨政組織考評(píng)的主體地位，原因有三：其一，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)歸根結(jié)底是外部評(píng)價(jià)，理想狀態(tài)下，在排除各種負(fù)面因素后，內(nèi)部評(píng)價(jià)總要比外部評(píng)價(jià)更接近真實(shí)狀況，更容易被行政機(jī)關(guān)認(rèn)可。而盡管目前我國(guó)地方黨政組織考評(píng)存在缺陷，但總體情況仍然良好，基本能反映出政府工作中的主要問題，內(nèi)部評(píng)價(jià)依然是絕大多數(shù)政府部門的首選；其二，地方黨政組織考評(píng)在引入績(jī)效評(píng)價(jià)后，具有了上文所說的承上啟下的作用，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)作為純粹的外部評(píng)價(jià)則沒有這種作用；其三，同委托第三方評(píng)價(jià)一樣，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)存在局限性，要受到政府信息公開透明度的限制，評(píng)價(jià)所需的資料、數(shù)據(jù)等仍需要政府提供，并且評(píng)價(jià)結(jié)果能否被最終應(yīng)用也要取決于有關(guān)政府部門的決策。因此綜合以上三點(diǎn)，在當(dāng)前以及未來的一段時(shí)期內(nèi)，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)最恰當(dāng)?shù)亩ㄎ粦?yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方式的有效補(bǔ)充和科學(xué)參考，而不是取而代之成為主要的評(píng)價(jià)方式。

三、地方黨政組織考評(píng)法制化途徑與對(duì)策從消極的方面看，目前的地方黨政組織考評(píng)存在缺陷，并不完全符合當(dāng)前法治政府建設(shè)的要求，也遠(yuǎn)沒有達(dá)到法制化。但從積極的方面看，我國(guó)的法治政府建設(shè)畢竟僅有十年，應(yīng)當(dāng)肯定這期間取得的成績(jī)，也要看到法治政府評(píng)價(jià)產(chǎn)生的積極變化：績(jī)效評(píng)價(jià)的出現(xiàn)彌補(bǔ)了目標(biāo)評(píng)價(jià)的不足，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)的出現(xiàn)彌補(bǔ)了地方黨政組織考評(píng)的不足。這兩者在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間都還很短，需要充分的時(shí)間與原有的法治政府評(píng)價(jià)體系進(jìn)行融合。以此為前提，地方黨政組織考評(píng)法制化應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）規(guī)范立法工作，完善法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

“法治”既然相對(duì)于“人治”，那么使公眾誤認(rèn)為原有的人事考核可以替代績(jī)效評(píng)價(jià)的錯(cuò)誤看法就應(yīng)當(dāng)完全消除。同樣道理，法治政府評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制是必要的，但也不宜與行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲制度過于關(guān)聯(lián)，更不能將其等同于干部的考核制度。因此應(yīng)重視針對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的立法工作。對(duì)于立法應(yīng)當(dāng)自上而下還是自下而上地開展，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，但無論是國(guó)家頒布統(tǒng)一的法律法規(guī)，還是各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰雠_(tái)專門的地方性法規(guī)或規(guī)章，這些法律性文件都應(yīng)當(dāng)起到以下效果：第一，要切實(shí)增加政府信息公開的透明度，使政府定期向社會(huì)公開政務(wù)信息制度化，要求政府提供給評(píng)價(jià)工作的資料、數(shù)據(jù)絕對(duì)真實(shí)，客觀上不給評(píng)價(jià)工作弄虛作假的機(jī)會(huì)；第二，要進(jìn)一步規(guī)范評(píng)價(jià)工作，使各地的評(píng)價(jià)工作按照相對(duì)固定的流程進(jìn)行，保證評(píng)價(jià)工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和嚴(yán)肅性，不得隨意進(jìn)行，同時(shí)要及時(shí)公開評(píng)價(jià)結(jié)果，接受全社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)；第三，要強(qiáng)化評(píng)價(jià)主體的責(zé)任意識(shí)，確保評(píng)價(jià)科學(xué)、高效、規(guī)范地開展，評(píng)價(jià)主體要對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)，杜絕以次充好、敷衍了事的現(xiàn)象發(fā)生；第四，要完善對(duì)評(píng)價(jià)工作的監(jiān)管機(jī)制，不僅要對(duì)在評(píng)價(jià)進(jìn)行的過程中相關(guān)部門濫用職權(quán)、不作為或不正當(dāng)作為等違反相應(yīng)規(guī)定的現(xiàn)象甚至是違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，也要對(duì)評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)資格以及評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管[12]，確保評(píng)價(jià)權(quán)的正當(dāng)行使。

（二）強(qiáng)化公民參與和依法行政理念，完善評(píng)價(jià)救濟(jì)制度。

我國(guó)政府長(zhǎng)期以來“全能型”的狀態(tài)使民眾產(chǎn)生了對(duì)政府的敬畏感，知情權(quán)得不到保障，致使民眾長(zhǎng)期處于被動(dòng)服從政府的管理的狀態(tài)，與政府的地位差距逐漸加大，參與政府評(píng)價(jià)工作的積極性逐漸降低。隨著目標(biāo)評(píng)價(jià)的自我完善和績(jī)效評(píng)價(jià)的迅速發(fā)展，越來越多的民眾得以憑借人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體工作者或其他身份參與到法治政府評(píng)價(jià)的工作中，但總體來說，當(dāng)前民眾參與地方黨政組織考評(píng)仍然是被動(dòng)多于主動(dòng)，很多情況下需要政府提出邀請(qǐng)，而不是通過自發(fā)的申請(qǐng)加入。近年來隨著《綱要》不斷的貫徹落實(shí)，政府加強(qiáng)了由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的力度，逐漸完善公平正義的社會(huì)大環(huán)境，越來越多的民眾愿意參加到法治政府評(píng)價(jià)的工作中。因此在現(xiàn)階段要繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，通過不斷完善聽證制度、信息公開制度、民意調(diào)查制度等方式拓寬民眾參與法治政府評(píng)價(jià)的渠道，充分保障民眾的知情權(quán)，逐步強(qiáng)化民眾參與法治政府評(píng)價(jià)的意識(shí)。同時(shí)要牢固樹立政府工作人員依法治國(guó)的理念，增強(qiáng)其依法行政的能力和服務(wù)民眾的意識(shí)[13]，從而形成“政府服務(wù)便利民眾，民眾監(jiān)督完善政府”的良性循環(huán)。

民眾素有依賴政府的傳統(tǒng)，然而在政府評(píng)價(jià)工作中，時(shí)常會(huì)有損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的情況發(fā)生，受害者的權(quán)益由于現(xiàn)有救濟(jì)制度的不完善而得不到有效保障，長(zhǎng)此以往就導(dǎo)致政府公信力下降。因此要完善救濟(jì)制度，特別是重視《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)這兩種最常用的救濟(jì)途徑的完善，將評(píng)價(jià)工作中可能對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成的損害降至最低，拉近民眾與政府的距離，增強(qiáng)政府的公信力。

（三）在基層政府中積極開展考核工作，完善評(píng)價(jià)細(xì)節(jié)。

客觀來說，由于經(jīng)濟(jì)條件、人員素質(zhì)、當(dāng)?shù)丨h(huán)境等因素的限制，短時(shí)間內(nèi)使地方黨政組織考評(píng)工作普及到全國(guó)每個(gè)縣、鎮(zhèn)級(jí)政府是很困難的。然而貫徹依法治國(guó)基本方略的成果既然要惠及最廣泛的人民群眾，首先就要確保盡可能多的基層政府能夠依法行政，使民眾能直接感受到社會(huì)主義法治政府的優(yōu)越性。細(xì)微之處見功力，基層的細(xì)節(jié)工作做好了，法治政府建設(shè)的全局工作自然就容易開展。作為對(duì)基層政府進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的優(yōu)秀代表，“廣東試驗(yàn)”始于2007年，至今已連續(xù)開展了7年，每年都會(huì)發(fā)布一套完整的、覆蓋全省縣級(jí)以上政府的評(píng)價(jià)報(bào)告?！皬V東試驗(yàn)”為地方黨政組織如何開展縣級(jí)和縣級(jí)以下政府的考核評(píng)價(jià)提供了重要參考：第一，地方黨政組織在作為評(píng)價(jià)主體時(shí)，要正確認(rèn)識(shí)考評(píng)工作的目的，將考評(píng)工作切實(shí)定位在指引政府“應(yīng)當(dāng)做什么”而不是“正在做什么”，也就是要把考評(píng)工作的重心由以往的評(píng)價(jià)政府的執(zhí)行力向服務(wù)民眾的能力轉(zhuǎn)移，逐漸消除官本位思想和政績(jī)思想對(duì)基層政府負(fù)面影響。第二，考評(píng)工作的主要推動(dòng)力要來自社會(huì)公眾，而不是上級(jí)的壓力，因此相應(yīng)的監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管力度，弱化上級(jí)的過程控制，防止評(píng)價(jià)主體濫用評(píng)價(jià)權(quán)，并引導(dǎo)社會(huì)公眾有效參與，保障考評(píng)工作在公正、健康的環(huán)境下開展。第三，要注意基層政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一性與差異性的動(dòng)態(tài)平衡。[14]縣、鎮(zhèn)級(jí)政府的績(jī)效只能同其他的縣、鎮(zhèn)級(jí)政府比較，不能沿用上級(jí)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系或與不同級(jí)的政府作比較，即“統(tǒng)一性”；各地的指標(biāo)體系要因地制宜，即“差異性”。評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一性可以避免基層政府被等同于上級(jí)政府，從而簡(jiǎn)化冗雜的指標(biāo)體系，減輕基層政府的工作負(fù)擔(dān)；差異性可以保證評(píng)價(jià)指標(biāo)能直接反映基層政府工作中的具體問題，而不是缺乏針對(duì)性的隔靴搔癢，避免基層政府間互相模仿，使考評(píng)工作達(dá)到“一針見血，藥到病除”的效果，提高考評(píng)工作的效率。第四，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用上，要重點(diǎn)突出，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略針對(duì)性?，F(xiàn)有的基層政府考評(píng)往往能發(fā)現(xiàn)多方面的問題，但受制于基層政府有限的資源，一下子解決所有的問題是不現(xiàn)實(shí)的，因此應(yīng)突出重點(diǎn)，先集中力量解決最緊迫的問題，步步為營(yíng)，逐漸改變以往為追求面面俱到而無法根本解決問題的狀況。[15]第五，適當(dāng)借助第三方的力量，特別是對(duì)于一些專業(yè)性、科學(xué)性強(qiáng)的指標(biāo)、民眾關(guān)心但僅靠政府部門不易得出客觀結(jié)果的指標(biāo)或者一些瑣碎的、需要投入大工作量的指標(biāo)，通過第三方協(xié)助考評(píng)既容易得到相對(duì)更加客觀公正的結(jié)果，也能大大減少基層政府部門的工作量，實(shí)現(xiàn)資源更加合理的配置。

（四）充分重視第三方評(píng)價(jià)的作用，使其盡快制度化。

在2014年6月國(guó)務(wù)院開展的政府全面大督查活動(dòng)中，第三方評(píng)價(jià)扮演了重要的角色，李克強(qiáng)總理于8月27日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上聽取了本次政府全面大督查的第三方評(píng)估報(bào)告。這是國(guó)務(wù)院首次針對(duì)政策落實(shí)情況進(jìn)行督查的同時(shí)引入第三方評(píng)估，是本屆政府推進(jìn)治理現(xiàn)代化以及深化改革過程中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。第三方評(píng)價(jià)本身就帶有濃厚的社會(huì)監(jiān)督性質(zhì)，而督察工作是我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的監(jiān)管工作，二者在本質(zhì)上存在共性。近年來我國(guó)地方政府加大了重視第三方評(píng)價(jià)的力度，委托第三方評(píng)價(jià)的實(shí)例逐漸增多，這不僅極大地增加了民眾參與的積極性，也分擔(dān)了政府部門的工作壓力。國(guó)務(wù)院通過將第三方評(píng)價(jià)引入全國(guó)性的督查工作，使第三方評(píng)價(jià)達(dá)到了前所未有的高度，也獲得了前所未有的關(guān)注度，充分體現(xiàn)了黨和政府以人為本、實(shí)事求是的工作態(tài)度。此舉為第三方評(píng)價(jià)今后的發(fā)展和完善提供了方向：第一，盡快實(shí)現(xiàn)制度化，不僅在督查工作領(lǐng)域，也要切實(shí)成為各地法治政府評(píng)價(jià)工作的固定組成部分。第二，不僅要發(fā)揮補(bǔ)充作用，彌補(bǔ)傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方式中科學(xué)性差、專業(yè)性弱、針對(duì)性不強(qiáng)、突出問題力度不夠等不足，為政府工作的改善提供更加明確、專業(yè)的導(dǎo)向，也要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，用相對(duì)客觀、中立的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)傳統(tǒng)的考評(píng)方式得出的結(jié)果中的偏頗進(jìn)行糾正，定期、及時(shí)地向社會(huì)公眾發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，供全社會(huì)監(jiān)督。第三，對(duì)于已經(jīng)成立的第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，要予以合理的引導(dǎo)和科學(xué)的管理，確保由資質(zhì)合格的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員參與評(píng)價(jià)工作，對(duì)委托第三方評(píng)價(jià)或獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)工作中違反相關(guān)規(guī)定的情況要進(jìn)行處理。

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Abstract： The legalization of the local party and government organizations evaluation is an inevitable requirement for nomocracy government construction and comprehensively implementing the basic strategy： governing our country by law. The nomocracy government construction has driven the rapid development of the performance evaluation and thirdparty evaluation. They have effectively made up the insufficiency of traditional target evaluation and internal evaluation in administrative organ. But the local party and government organizations evaluation is still far from legalization. So we should emphasize on legislative， public participation， the actual situations in different areas and mutual support to make improvement.

Key words： nomocracy government； government evaluation； performance evaluation； legislation