全球互聯(lián)網(wǎng)進入共治時代

寫郵件、購物、刷微信……無論是工作還是生活，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為我們生活中不可分割的一部分。如果有一天斷網(wǎng)了，對個人、企業(yè)乃至國家，都將是災難般的事件。在某種程度上，成立于1998年，負責全球互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)、根服務器系統(tǒng)和IP地址資源的協(xié)調、管理與分配的非營利性組織——ICANN（互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構），是當今全球“最有權”的機構。不過，根據(jù)ICANN與美國商務部簽署的合同，它要受美國國家電信和信息管理局（NTIA）監(jiān)管。這意味著，美國才是實際掌握全球互聯(lián)網(wǎng)控制權的國家。

為建立更加公平合理的全球互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則和秩序，美國在ICANN成立之初就表示，其管理者角色只是過渡性的，并承諾未來讓私有部門在“域名系統(tǒng)管理”中擔負領導作用。為此，2014年3月，美國明確表示不再與ICANN續(xù)簽合同，但前提是它要拿出一份得到美國國會認可的移交計劃。ICANN該移交給誰？美國“退出”后，全球互聯(lián)網(wǎng)又該如何治理？

共識：多方治理

今年7月，布魯金斯學會科技創(chuàng)新與治理研究中心高級研究員斯圖爾特·N·布羅特曼撰文指出，目前各國對美國應把全球互聯(lián)網(wǎng)控制權移交給“全球利益攸關方”，構建互聯(lián)網(wǎng)的“多方治理模式”已達成共識。“全球利益攸關方”是一個包括政府、私營機構、公民社會、技術團體、學術團體和廣大用戶在內(nèi)的全球性代表組織;“多方治理模式”是指全球互聯(lián)網(wǎng)應處在這些利益攸關方共同管轄之下。

因各國間國情、政治體制各不相同，且各方都有利益考量，全球互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式的確立過程其實頗為艱辛。全球互聯(lián)網(wǎng)治理模式改革工作的啟動，源于2005年聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組提交的一份報告。報告明確指出，互聯(lián)網(wǎng)的根區(qū)文件和文件系統(tǒng)處于美國政府的單獨掌控之下，其他任何主權國家和根區(qū)文件、文件系統(tǒng)的關系都沒有得到法律的清晰規(guī)范。全球互聯(lián)網(wǎng)治理模式被提上改革日程。

然而，直到2014年，這項改革仍無實質性的進展。全球互聯(lián)網(wǎng)的整體治理模式?jīng)]有改進，ICANN的工作模式也沒有太多改進。在2012年迪拜舉行的世界通信大會上，聯(lián)合國國際電信聯(lián)盟（ITU）中的各成員國還曾在政府應不應該在互聯(lián)網(wǎng)治理中享有更多控制權的問題上，產(chǎn)生很大分歧，一度使會議陷入僵局。

“多方治理模式”的提出，與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的治理經(jīng)驗有密切關系。在解決互聯(lián)網(wǎng)決策中遇到的問題時，OECD發(fā)現(xiàn)，多利益攸關方進程具有靈活性及全球擴展性，可為解決相關難題提供便利。

“斯諾登”事件讓人們看到，互聯(lián)網(wǎng)治理迫切需擺脫單一國家的掌控，推動了全球互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式的最終施行。于是，NTIA在2014年3月最終發(fā)表聲明稱，將于2015年9月解除同ICANN的合同，同時強調不會接受任何“由政府或政府間機構主導”的移交方案。

僅一個月后，“未來互聯(lián)網(wǎng)治理全球多利益相關方會議”在巴西圣保羅舉行，來自12個國家的部長級代表和包括歐盟委員會、ITU等在內(nèi)的國際組織，開始就具體的移交計劃展開討論。會議通過了《全球互聯(lián)網(wǎng)多利益相關方圣保羅聲明》，在理念、技術和治理規(guī)則等層面達成了共識。至此，終于正式明確，未來全球互聯(lián)網(wǎng)將采取多方治理模式。

核心：如何移交

截至今年5月，共有150個國家支持將美國對ICANN的監(jiān)管權移交給“全球利益攸關方”。盡管如此，布羅特曼仍指出，互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式得到認可并不意味著關于互聯(lián)網(wǎng)治理的討論已經(jīng)結束，相反這一進程才剛剛開始。移交計劃中，對這一模式的具體運作及將來可能面臨的問題等，必須從現(xiàn)在開始就納入考量。移交方案的核心是確保ICANN不在美國政府或任何政府的控制下運行。而移交計劃最終得到國會認可并成功出臺最多算是短期成就，長遠來看，成功的、持久的多方互聯(lián)網(wǎng)治理模式能否成功實現(xiàn)，還有待時間的考驗。

目前，很多人想當然地認為，一旦移交計劃獲得批準，互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式就能順理成章地貫徹下去，可事實并沒有這么簡單。眼下，多方治理的道路看似已經(jīng)鋪好，但這條路具體修成什么樣卻沒人能說得清。布羅特曼說，未來應注重的是這一治理模式的可持續(xù)性和長期有效性。思考“后移交時代”已經(jīng)迫在眉睫。因此，任何移交計劃都應有明確的目標和可預期的成果，包括適當?shù)碾A段性目標和衡量方法等。例如，當前的移交計劃中，要明確移交5年后的最好和最壞情況，并給出評估與對策。

難點：避免失敗

為保證全球互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式的順利施行，布羅特曼認為，移交計劃須注意三個原則：

準確理解平等原則。多方治理模式一直強調各利益攸關方的均衡參與，不過也必須認識到，所有的利益攸關方并非同等重要。在未來發(fā)展中，區(qū)分在不同層面上各利益攸關方的實際參與程度很有必要，因為不同利益攸關方的介入程度，能反映在具體決策過程中，其權力的分配情況和參與的實現(xiàn)形式。

合法性問題將是互聯(lián)網(wǎng)多方治理的基石。它必須反映兩個方面：公私領域接受移交計劃的大體框架;談判和權力平衡的過程富有連續(xù)性。其中，該模式的包容性和透明性等問題也會隨之而來，如何解決這些問題將決定多方治理與其合法性之間能否相輔相成。布羅特曼說，為保證合法性，需建立一個最佳區(qū)域，超過這個數(shù)量的利益攸關方或者更多的實際參與，既不會提高合法性也不會提升有效性。

多方治理可能會在問責上產(chǎn)生問題。國家主導的多邊協(xié)定會對其公民負責，而多方治理模式這種沒有等級的網(wǎng)絡結構，缺乏清晰的問責機制和動力。ICANN的移交計劃需要直面這一問題，并提出具體的解決方案。

在更廣闊的背景下審視全球互聯(lián)網(wǎng)多方治理模式就會發(fā)現(xiàn)，它就像創(chuàng)業(yè)公司，失敗的幾率很高，成功的幾率很低。未來，如何衡量成功、矯正失敗將是這一模式必須要考慮的問題。

移交時間臨近之際，作為擁有全球最多網(wǎng)民的中國，如何在全球互聯(lián)網(wǎng)治理中拿捏準原則與技術等方面的博弈，形成符合自身利益的方案并得到廣泛認同，還須作出更大努力。