淺議農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛的風險與防范

摘 要 農(nóng)村承包土地互換關系延續(xù)多年，伴隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，互換糾紛所引發(fā)的社會矛盾不斷上升，如不能有效化解，必將制約農(nóng)村土地的合法有序流轉、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn);目前，互換糾紛的化解面臨法律制度缺失、基層政府和村級集體組織監(jiān)管與處置乏力、農(nóng)戶風險防范意識薄弱等困境的挑戰(zhàn);對此，本文認為應通過互換流轉糾紛防控體系的構建、化解機制的完善等措施積極化解。

關鍵詞 農(nóng)村土地流轉 互換糾紛 鄉(xiāng)村治理 風險防控

作者簡介：肖光坤，長沙市委黨校法政教研部副教授，主要從事行政法學與公共管理研究。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.055

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)自愿的、自發(fā)的、分散的、平等公平的農(nóng)用地互換就長期存在;該流轉模式，農(nóng)戶通過農(nóng)用地的互換，以去分散化的效果、最大可能地成就耕地的成片耕種、滿足了自身的耕作便利，并以便利化的效果、滿足了自身住宅和安葬等生活需求;因此，農(nóng)村土地互換流轉歷來就受農(nóng)戶認同、政府認可、法律保障和政策支持。

但隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，尤其是受現(xiàn)代化和城市化進程加速的沖擊，包括互換在內(nèi)的農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長[1];盛行的互換與上升的糾紛，其矛盾如不能有效化解，不僅制約農(nóng)村土地的合法有序流轉，而且影響農(nóng)村社會的和諧發(fā)展、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，需要引起社會的關注和干預。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛的化解阻滯

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛及特征

作為流轉主要方式之一的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權互換，基于生產(chǎn)生活的便利、滿足自身生產(chǎn)生活的需求等，其糾紛具有不同于其他流轉方式的特征;同為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉糾紛，互換糾紛不同于農(nóng)村土地轉包、出租、轉讓及入股等其他流轉方式引發(fā)的糾紛;同為農(nóng)村土地互換糾紛，土地承包經(jīng)營權的互換不同于宅基地換住房、承包地換社保等“雙交換”模式引發(fā)的糾紛。具體而言：

一是糾紛主體具有特定性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換糾紛的主體多發(fā)生于同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶之間，少數(shù)發(fā)生于近鄰的非同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶之間，均屬農(nóng)戶之間土地承包經(jīng)營權互換的矛盾與糾紛，其訴求多以互換合同效力的確定或解除為主;它不同于土地轉包、出租等糾紛，轉包、出租糾紛可發(fā)生在非農(nóng)戶之間;它不同于入股流轉，入股糾紛多發(fā)生于農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織之間;它不同于“雙交換”模式引發(fā)的糾紛，“雙交換”糾紛多發(fā)生于農(nóng)戶與相關政府機構之間。

二是糾紛存在的時間具有長期性。因承包時的優(yōu)劣搭配方法造成的承包地零星分散耕種不便，農(nóng)戶通常自發(fā)性地采用土地互換以有效化解;只要土地耕種分散、經(jīng)營不便的客觀現(xiàn)象存在，自發(fā)性互換就不可能消失;土地的存量互換已存數(shù)年、為糾紛的破解留下難度，土地的增量互換未見絕滅、為糾紛的新生留下維度。

三是單邊沖突與多邊糾紛并存。單邊沖突多發(fā)生于單一的承包戶家庭成員之間，多因家庭財產(chǎn)分割與調(diào)整生成。多邊糾紛多發(fā)生于組內(nèi)組外、村內(nèi)村外農(nóng)戶之間的互換，或承包戶一方為實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營與多方承包戶之間完成的互換;相對單邊沖突而言，多邊糾紛遷涉面更廣、各方訴求差異更大，糾紛的化解更為不易。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛的化解阻滯

縱觀農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛，利益相爭是引發(fā)糾紛的最根本因素[2]。有因承包地產(chǎn)權不明、互換標的地界不清、互換各方為爭奪近鄰荒地而引發(fā)糾紛;有因互換形式和程序不規(guī)范、非要式所致權利和義務關系隨時間久遠而日益模糊、短期收益與長遠利益沖突而引發(fā)糾紛;有因現(xiàn)代化和工業(yè)化進程的加速、承包地再分配利益的不平衡引發(fā)反悔或毀約、利益獲得的反差加劇了糾紛。在改革紅利日益劇增的時代背景下，承包地互換的風險防控面臨如下主要阻滯：

一是法律制度不健全，糾紛的化解缺少制度保障。相對轉包、出租等，土地承包經(jīng)營權互換的制度建設相對滯后，我國農(nóng)村土地承包法、物權法及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法等法律制度對轉包、出租均有原則性規(guī)范，但對互換流轉存有盲區(qū);互換主要涉及合同形式是否要式、合同訂立程序是否備案或登記等防控重點尚無具體規(guī)范與實施細則，實踐中對互換糾紛運用轉包、出租的法律規(guī)范來處理初顯法律依據(jù)不足;法律制度缺失，農(nóng)戶間的互換行為不當難免，農(nóng)村集體組織、相關行政機關的監(jiān)管弱化難免，糾紛滋生缺少制度規(guī)制。

二是農(nóng)戶的風險意識薄弱，糾紛的化解缺少內(nèi)力支撐。受傳統(tǒng)習俗影響，當今農(nóng)村“熟人經(jīng)濟社會”短期難以改變，市場交易的風險防范意識受制于血緣或地緣關系而薄弱[3]。注重耕種的便利無可厚非，但缺失法律意識和契約理念，互換形式口頭化、互換程序簡易化、糾紛處理暴力化，互換后的穩(wěn)定性面臨實際收益與預期收益的巨大差異、或土地價值升值等各種利空因素的嚴重挑戰(zhàn);注重親朋好友或左鄰右舍等人情網(wǎng)絡構建，但缺少市場經(jīng)濟風險防范意識的親情關系，難以抵擋土地利益不確定性等改革紅利帶來的沖擊。

三是防控措施乏力，糾紛的化解缺少長效舉措。承包地經(jīng)營權互換的長效發(fā)展，需要政府、法院和村委會等防控機構給予管理上的支持和服務，其糾紛的化解同樣離不開他們的協(xié)調(diào)管理與公平裁決。當前，農(nóng)村不少地方的基層干部存在工作能力弱化現(xiàn)象，或因法律防控意識缺位、土地流轉法律制度的宣傳與落實不力，或因防控機制缺失、互換的備案監(jiān)管與風險排查等虛位，或因互換風險評估虛空、互換糾紛的化解嚴重滯后，或因工作態(tài)度與工作責任弱化、糾紛的化解相互推諉、糾紛的調(diào)解與裁判久拖不決等。長效舉措不興，風險難滅。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換流轉糾紛的化解舉措

（一）防控繃住勁：多方努力，積極構建互換流轉糾紛的防控體系

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的長期存在并受法律保護，其糾紛必需得以防控;農(nóng)村土地互換糾紛的風險重在預防，而預防必需繃住勁;為此，多方主體應當齊心協(xié)力，積極構建與健全互換流轉糾紛的防控體系。

一是頂層設計者要健全法律制度，強化制度防控。通過互換法律制度的完善，規(guī)范互換合同的形式及文本、明確互換合同的主要內(nèi)容及法律責任、完善互換合同的訂立程序及備案或登記管理要求、強化互換合同糾紛的解決途徑及化解機制等，為互換合同的訂立規(guī)范指南、為互換合同糾紛的化解提供法律依據(jù);通過土地承包經(jīng)營權流轉監(jiān)管制度的完善，為相關監(jiān)管機構明確各自任務、強化各自職責，強監(jiān)管、促防控、促糾紛阻滯的破解。

二是監(jiān)督管理者要明確責任，強化聯(lián)防聯(lián)控。強化對包括互換在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權流轉的監(jiān)管，要充分發(fā)揮基層政府和村委會非政府主體的管理作用，努力形成齊抓共管的工作機制，積極將糾紛消滅在萌芽階段。監(jiān)督管理者要做好土地確權工作，通過明晰產(chǎn)權以減少土地經(jīng)營權動態(tài)下糾紛的生成;要強化責任意識，通過加大法律與政策的宣傳力度、加強典型示范以正面積極引導、及時查處違紀違法行為以營造互換合同的實施環(huán)境和規(guī)范農(nóng)用地互換行為，正確引導農(nóng)村土地經(jīng)營權互換的有序流轉;要強化互換工作的指導和檢查監(jiān)督，通過對互換流轉情況的造冊登記與實地核查及時準確的掌握互換現(xiàn)狀、強化互換合同的管理、積極做好互換風險的排查工作等以消除互換流轉推進的潛在隱患。

三是受益者要提高風險意識，強化自我防控。土地流轉的最大受益者是參與流轉的廣大農(nóng)戶，為提高風險的自我防控能力：農(nóng)戶要積極參加基層政府和村委會組織的相關法律知識培訓，通過法律法規(guī)與政策的學習，關聯(lián)農(nóng)戶要不斷提高土地承包經(jīng)營權互換風險的自我防控能力和糾紛的依法解決能力。土地互換合同的主體要強化合同意識與契約精神，訂立時，要注重互換合同形式和內(nèi)容的法律屬性以杜絕糾紛隱患;實施中，要注重互換合同備案程序的合法化以配合政府監(jiān)管的完善，堅決杜絕諸如擅自違法解除合同、擅自改變互換土地用途等違法行為，以行為規(guī)范規(guī)避糾紛。

（二）化解用準勁：多措并舉，努力完善互換流轉糾紛的化解機制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權互換糾紛不能妥善處理或矛盾不能有效化解，事關全局，涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及農(nóng)民的安居樂業(yè)，需高度重視并積極化解。為此：

一是要完善土地承包經(jīng)營權互換糾紛的解決機制。由于不少農(nóng)村與農(nóng)戶存在“法律不如習慣，法官不如村官”的觀念，糾紛的化解：要堅持村民自治與政府法院處理相結合、杜絕單一的訴訟裁判方法，因為生活在同一村組的互換合同主體糾紛發(fā)生后動則訴訟，必將導致矛盾的激化和擴大;堅持村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解組織調(diào)解、農(nóng)村土地承包仲裁機構仲裁、法院訴訟多途徑的權利救濟程序，突出了自愿與實效、體現(xiàn)了公平、分攤了成本，為合同主體提供了選擇的自由，更能突出化解的實效性。要完善人民調(diào)解與司法裁判，一方面要建立與健全村委會和鎮(zhèn)政府的調(diào)解組織、完善多方位的調(diào)解機制，調(diào)解時應著重發(fā)揮村委會非政府主體在土地互換糾紛中的治理作用，村委會作為農(nóng)村集體土地經(jīng)營權的所有者，其職責、就近與熟悉的優(yōu)勢便于接受與解決農(nóng)村土地互換糾紛的投訴，能提高糾紛解決的效率;另一方面要積極推進糾紛仲裁制度的建立完善，農(nóng)業(yè)主管部門應盡快建立健全農(nóng)村土地承包仲裁機構，不斷培養(yǎng)與提高仲裁人員的工作能力和個人素質，積極推進互換糾紛的合法合理解決。

二是要完善土地承包經(jīng)營權互換糾紛的解決方法。堅持私法自治原則，尊重當事人意愿的充分表達，突出政府和村委會主導下的庭外和解，通過農(nóng)戶間的和諧交流推進糾紛主體的自愿化解;務必引導合同主體運用恰當方式化解糾紛，積極推進矛盾的合法化解。堅持合法與合理相結合原則，將法律運用與糾紛地的民俗相結合，合理認定承包地經(jīng)營權非要式互換合同的效力，通過司法公正為非要式互換合同的履行與糾紛的化解提供支撐;厘清互換合同登記與備案的對外效力，在“不登記不能對抗善意第三人”法規(guī)指引下，強化未經(jīng)登記與備案合同的履行和引導登記與備案制度的推行等。堅持依法治理原則，堅決禁止互換后一方擅自改變農(nóng)用地土地用途、互換后一方棄耕拋荒等違法行為;區(qū)分土地承包經(jīng)營權互換合同的違約責任與侵權責任，通過承包地互換糾紛的違約責任追究以強化承包地互換合同的履行，通過承包地互換糾紛的侵權責任的追究以確保農(nóng)用地屬性不受非法破壞;互換流轉的法律治理必將推進其糾紛的有效化解，并為其健康有序的推行提供保障，貴在堅持。

參考文獻：

[1] 陳丹，陳柳欽.新時期農(nóng)村土地糾紛的類型、根源及其治理[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2011（06）：71-78.

[2] 劉淑芳.農(nóng)村土地流轉過程中的土地糾紛問題研究[D].貴州民族大學碩士研究生學位論文，2019：4.

[3] 侯遠婕.論土地承包經(jīng)營權互換合同效力的認定[D].西南政法大學碩士學位論文，2015：9.