論行政訴訟受案范圍肯定列舉模式的存廢

摘 要：2014年行政訴訟受案范圍的修改依舊沿襲了過(guò)去的肯定列舉和否定列舉并行的獨(dú)特的混合模式。肯定列舉的模式被學(xué)界詬病，然而其卻有著立法技術(shù)與精神原因。由于忽視處理行政效率和行政限權(quán)間的平衡矛盾和新法實(shí)施的急迫性，使得討論肯定列舉模式存廢不具有現(xiàn)實(shí)性和可行性。應(yīng)然狀態(tài)下受案范圍的架構(gòu)必須要解決平衡主體的選擇這一前提問(wèn)題。司法機(jī)關(guān)，也就是人民法院，從短期和長(zhǎng)期都更為合適承擔(dān)這個(gè)角色。以司法作為平衡主體的受案范圍應(yīng)然模式討論，才具有為來(lái)可行性。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；受案范圍；肯定列舉；平衡主體

行政訴訟法在2014年經(jīng)歷了24年來(lái)的首次修改。此次行政訴訟法改動(dòng)幅度大，對(duì)包括受案范圍在內(nèi)的諸多行政訴訟問(wèn)題進(jìn)行了修改。對(duì)行政訴訟法的受案范圍，理論界長(zhǎng)久以來(lái)認(rèn)為其規(guī)定的范圍過(guò)于狹窄，尤其是肯定列舉模式的規(guī)定，限制了行政訴訟受案范圍的邊界，一定程度上造成了司法實(shí)務(wù)中行政案件立案難的窘境，主張廢除的聲音較多。

1 行政訴訟法受案范圍的修正——肯定列舉規(guī)定的延續(xù)

2014年行政訴訟法的三次立法送審稿，在受案范圍上的修改均有所的出入。以全國(guó)人大公布的最終立法修改決定內(nèi)容看，新行政訴訟法在受案范圍上雖有變動(dòng)，但仍維持了原有的肯定列舉加否定列舉的立法模式。本次的修正可以歸納為三個(gè)方面：

1.1 行政主體上的修正

1989年行政訴訟法第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！?014年行政訴訟法在原有第二條規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加一款，“前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，將行政訴訟糾紛的行政主體范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，從而使得涉及授權(quán)組織在內(nèi)的糾紛也被納入到了行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。

1.2 行政訴訟受案范圍肯定列舉內(nèi)容的修正

2014年行政訴訟法對(duì)受案范圍的肯定列舉內(nèi)容進(jìn)行了修改，將原先1989年的八項(xiàng)列舉內(nèi)容，擴(kuò)大為十二項(xiàng)列舉：（1）行政處罰；（2）行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行；（3）行政機(jī)關(guān)拒絕或不予答復(fù)行政許可申請(qǐng)，或行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定；（4）確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定；（5）征收、征用決定及其補(bǔ)償決定；（6）行政機(jī)關(guān)拒絕履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)或者不予答復(fù)的行為；（7）行政機(jī)關(guān)侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為；（8）行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；（9）行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的行為；（10）行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為；（11）行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的行為；（12）行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為。

1.3 抽象行政行為的修正

1989年行政訴訟法，人民法院對(duì)于規(guī)范性文件僅有參照權(quán)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)規(guī)章等規(guī)范性文件之間有沖突的時(shí)候，人民法院也沒(méi)有審查權(quán)，而只有上報(bào)權(quán)。在2014年行政訴訟法的修正中，新增了第五十三條。對(duì)行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件，在行政訴訟時(shí)，相對(duì)人可以請(qǐng)求法院對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。該條款賦予了人民法院對(duì)抽象行政行為的審查權(quán)，擴(kuò)張了人民法院的權(quán)限，使得“紅頭文件”在內(nèi)的政府規(guī)范性文件，進(jìn)入了司法審查的范圍。

結(jié)合上述三個(gè)方面修正的內(nèi)容，2014年行政訴訟法關(guān)于受案范圍規(guī)定，延續(xù)了1989年行政訴訟法肯定列舉與否定列舉結(jié)合的立法模式，以增加受案范圍的肯定列舉內(nèi)容為主要形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大。本次立法修正，回應(yīng)了理論界關(guān)于行政訴訟受案范圍過(guò)于狹窄的討論，然而卻回避了有關(guān)肯定列舉模式的爭(zhēng)議。

2 行政訴訟法受案范圍肯定列舉模式的爭(zhēng)議與討論

1989年行政訴訟法對(duì)受案范圍，采取的是折中模式，或者說(shuō)是綜合模式的立法規(guī)定。具體來(lái)看，先概括的原則規(guī)定，再輔以肯定和否定的具體列舉。1989年行政訴訟法第二條，是概括的原則規(guī)定，第十一條和第十二條分別是肯定和否定的具體列舉規(guī)定。2014年行政訴訟法繼承了這樣的模式。但我國(guó)立法規(guī)定中的肯定列舉模式，卻有著較大的爭(zhēng)議。首先，通過(guò)對(duì)國(guó)際上其他國(guó)家和地區(qū)的立法進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)是唯一采取肯定列舉加否定列舉規(guī)定的國(guó)家。其次，肯定列舉模式本身存在諸多弊端，難以適應(yīng)現(xiàn)代行政法發(fā)展的要求。

2.1 肯定列舉模式的國(guó)際比較

在行政訴訟的受案范圍上，國(guó)際一般采取的是原則概括加否定列舉的方式，沒(méi)有肯定列舉的規(guī)定。德國(guó)《行政法院法》第40條規(guī)定，所有沒(méi)有被聯(lián)邦法律劃歸為屬于其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上的爭(zhēng)議，都可以提起行政訴訟。美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》也規(guī)定，由于行政行為而致使其法定權(quán)利受到侵害的個(gè)人，都可以訴請(qǐng)司法審查。美國(guó)法院對(duì)于行政行為司法審查只受到兩個(gè)條件的限制，即法律明確禁止審查的情況和法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)自由決定的情況。日本的《行政事件訴訟法》廢除了訴愿前置主義，采用例外性的審查前置主義，即依據(jù)日本國(guó)憲法，其國(guó)民對(duì)一切行政法上的爭(zhēng)訟都可以向司法法院起訴，只有在例外情況下予以排除，并沒(méi)有肯定列舉訴訟受案范圍。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)同樣也沒(méi)有肯定列舉的規(guī)定內(nèi)容。臺(tái)灣的“訴愿法”第一條規(guī)定：“人民對(duì)于中央或地方機(jī)關(guān)之行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致?lián)p害其權(quán)利或利益者，得以本法提起訴愿。但法律另有規(guī)定者，從其規(guī)定?！?/p>

比較這些國(guó)家和地區(qū)的立法規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)立法中肯定列舉的方式，在國(guó)際上幾乎找不到相同的案例。

2.2 肯定列舉模式的現(xiàn)實(shí)弊端

肯定列舉的模式，在現(xiàn)實(shí)中引發(fā)了兩方面的弊端：第一，嚴(yán)重限制了立案受理范圍，造成了行政案件立案難。1989年行政訴訟法肯定列舉，雖然有關(guān)于其他行政糾紛的兜底條款，但該條款在實(shí)務(wù)中陷于停滯狀態(tài)。司法中將行政訴訟的受案范圍嚴(yán)格局限在了肯定列舉的內(nèi)容中，非法律明文規(guī)定可以受理的案件，均不予受理。第二，嚴(yán)重僵化了立法受理范圍，使得難以適應(yīng)行政法發(fā)展的要求。現(xiàn)代行政逐漸向自由裁量權(quán)為核心的積極行政時(shí)代邁進(jìn)，行政行為的種類(lèi)日趨多樣。肯定列舉的內(nèi)容本身嚴(yán)重滯后于行政發(fā)展，大量的新型行政行為難以歸類(lèi)到舊有的列舉內(nèi)容中，這讓維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益變得十分困難?？隙信e的模式內(nèi)容本身會(huì)導(dǎo)致僵化滯后，同時(shí)在實(shí)務(wù)中又被畸形地受限適用，行政案件立案難就不難出現(xiàn)。

2.3 肯定列舉模式的原因分析

我國(guó)行政訴訟受案范圍采取異于國(guó)際做法的方式，其原因有兩方面。一方面的原因是立法技術(shù)原因，另一方面的原因則是立法精神原因。

1.立法技術(shù)原因

1989年《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）>的說(shuō)明》報(bào)告指出，在有關(guān)行政訴訟受案范圍的問(wèn)題上，在草案起草時(shí)考慮的一個(gè)技術(shù)層面因素便是我國(guó)當(dāng)時(shí)法律制度和司法制度尚不完備，不具備進(jìn)行大范圍行政訴訟的現(xiàn)實(shí)條件?？隙信e的規(guī)定，第一，可以便于司法操作。歷史的來(lái)看，當(dāng)時(shí)我國(guó)法律制度和司法制度不完善，法院水平有限?，F(xiàn)實(shí)中有必要對(duì)具體可以訴訟的糾紛予以明確的肯定列舉，便于司法實(shí)務(wù)；第二，可以便于社會(huì)接受。我國(guó)民眾對(duì)于行政訴訟的意識(shí)不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)的法律意識(shí)也較低，明確的肯定列舉可以幫助民眾進(jìn)行維權(quán)，也可以督促行政機(jī)關(guān)依法行政。。

技術(shù)性的原因可以解釋1989年行政訴訟法制定的時(shí)候采取肯定列舉的模式，但卻不能回應(yīng)2014年對(duì)行政訴訟法進(jìn)行修改的時(shí)候，依然采取了同樣立法模式的困惑。因而，影響我國(guó)目前立法模式的原因必然在技術(shù)層面外，還有立法精神上的因素。

2.立法精神原因

我國(guó)新的行政訴訟法修正中依舊采取肯定列舉的方式，很大程度上源自我國(guó)與國(guó)際上其他國(guó)家在行政訴訟法的立法精神上有所差異。

我國(guó)在處理行政訴訟受案范圍上傾向于“行政行為例外可訴”，維護(hù)行政機(jī)關(guān)行政效率。這是1989年《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）>的說(shuō)明》指出的另一點(diǎn)，即考慮到行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮作用。行政訴訟法是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政恣意行為進(jìn)行限制。然而，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在另一個(gè)程度上承擔(dān)著全面推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化和中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的歷史使命與任務(wù)，這要求行政機(jī)關(guān)必須高效行政，行政效率不能過(guò)分受到其他因素影響。所以肯定列舉的模式自覺(jué)、不自覺(jué)地縮小了受案范圍，有利于維護(hù)行政效率，滿足了我國(guó)行政訴訟法立法精神的要求。

2.4 肯定列舉模式的存廢探討

理論界基于國(guó)際比較和肯定列舉模式本身的弊端，多傾向取消肯定列舉的立法模式，但筆者認(rèn)為這樣的討論沒(méi)有意義。首先，涵蓋肯定性列舉的新行政訴訟法必將在2015年施行，短期內(nèi)不可能對(duì)其進(jìn)行再修正，因而對(duì)肯定列舉模式存廢的爭(zhēng)議不具有現(xiàn)實(shí)性。其次，肯定列舉模式的存在有其深層立法精神的原因，無(wú)視立法精神原因，架構(gòu)行政訴訟受案范圍，不具有可行性。

討論肯定列舉模式的廢除問(wèn)題，必須認(rèn)識(shí)到肯定列舉模式存在背后所代表的矛盾所在，即發(fā)揮行政機(jī)關(guān)最大限度作用和限制行政機(jī)關(guān)最小活動(dòng)范圍的矛盾。行政訴訟法，一方面要落實(shí)憲法上尊重和保障人權(quán)的規(guī)定，限制行政機(jī)關(guān)恣意行政，另一方面要充分保障行政機(jī)關(guān)的基本的高效行政效率，使得其可以在全面推進(jìn)依法治國(guó)事業(yè)建設(shè)的歷史進(jìn)程中發(fā)揮積極、正面的作用。這兩方面在矛盾之中的平衡，才是處理行政訴訟受案范圍的核心問(wèn)題，也是肯定列舉模式存廢的關(guān)鍵。

具有現(xiàn)實(shí)緊迫性的問(wèn)題是如何在受案范圍的實(shí)踐中貫徹矛盾中的平衡理念，即進(jìn)行平衡主體的選擇，否則，肯定列舉的弊端必將再一次重復(fù)?，F(xiàn)實(shí)中只有司法機(jī)關(guān)才可以扮演平衡主體的角色。短期來(lái)看，司法機(jī)關(guān)可以明確肯定性的列舉內(nèi)容的作用，來(lái)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的平衡，解決僵化適用肯定列舉內(nèi)容的弊端。長(zhǎng)期來(lái)看，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)處理否定性列舉和“假定可訴”原則間的關(guān)系，來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的平衡。立法中規(guī)定的否定性列舉是保障行政效率的“紅線”，“假定可訴”的原則規(guī)定是司法對(duì)恣意限制的空間。相對(duì)應(yīng)地，接下來(lái)的工作就是對(duì)司法體制以及司法隊(duì)伍的建設(shè)，使得其可以依法、合理、公正的行使對(duì)恣意限制的權(quán)力。

3 結(jié)論

行政訴訟受案范圍肯定性列舉的存廢，討論應(yīng)當(dāng)繼續(xù)。但這樣的討論必須回應(yīng)行政效率和限制限權(quán)間的平衡問(wèn)題。只有建立在這個(gè)行政法上的悖論平衡的基礎(chǔ)上，選擇司法作為實(shí)踐平衡的主體，行政訴訟受案范圍應(yīng)然狀態(tài)的研究才能清晰和明確，未來(lái)的立法才能真正有效。

注釋

參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》。

參見(jiàn)原法第五十三條，人民法院只有通過(guò)最高人民法院提請(qǐng)國(guó)務(wù)院來(lái)處理。

參見(jiàn)姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2011：418.

原法第二條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！爆F(xiàn)為新法第二條第一款。

參見(jiàn)[德]平特納.德國(guó)普通行政法[M].朱林 譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：267—268.

參見(jiàn)江利紅.日本行政訴訟法[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：29.

吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：383.

參見(jiàn)姜明安.行政訴訟法修改的若干問(wèn)題[J].法學(xué)，2014，（3）.

參見(jiàn)楊小君.正確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政訴訟受案范圍的基本模式[J].行政法學(xué)研究，2000，（4）.

詳見(jiàn)關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）》的說(shuō)明。

詳見(jiàn)關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）》的說(shuō)明。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊偉東.行政訴訟受案范圍分析[J].行政法學(xué)研究，2004，（3）.

[2] 薛剛凌.行政訴訟法修訂基本問(wèn)題之思考[J].中國(guó)法學(xué)，2014，（3）.

[3] 姜明安.行政訴訟法修改的若干問(wèn)題[J].法學(xué)，2014，（3）.

[4] 何海波等.理想的《行政訴訟法》——《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》學(xué)者建議稿[J].行政法學(xué)研究，2014，（2）.

作者簡(jiǎn)介

劉羽楠（1988-），系武漢大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)碩士研究生。