地方政府性債務(wù)可能引發(fā)危機(jī)的思考

◎ 文/寇大偉

國(guó)是論叢GUOSHILUNCONG

地方政府性債務(wù)可能引發(fā)危機(jī)的思考

◎ 文/寇大偉

地方政府是一國(guó)政府體系的重要組成部分，地方政府治理的好壞以及地方政府職能的發(fā)揮直接關(guān)系到一國(guó)治理的好壞。2008年2月27日，中共中央頒布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，明確了中央政府與地方政府之間分權(quán)的發(fā)展方向：中央政府注重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理， 而地方政府則注重于提高公共服務(wù)的能力。但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府職能的發(fā)揮并沒(méi)有那么理想，近年來(lái)，地方政府性債務(wù)危機(jī)的不斷出現(xiàn)正是一個(gè)重要表現(xiàn)。

地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

1.地方政府性債務(wù)的界定

地方政府性債務(wù)的范疇，除包括政府舉借的債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等舉借的政府性質(zhì)的債務(wù)。政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，從短期來(lái)看，其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種非正規(guī)的、缺乏法制保障的債務(wù)形式卻存在種種危機(jī)，地方負(fù)債的融資行為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政、金融、社會(huì)都將帶來(lái)不良后果。

2.地方政府性債務(wù)狀況

我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，所有省級(jí)政府、392個(gè)市級(jí)政府中的353個(gè)（占90.05%）和2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)（占86.54%）都舉借了債務(wù)。1997年以來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。

近年來(lái)地方政府債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。截至2009年年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺(tái)貸款債務(wù)率（平臺(tái)債務(wù)合計(jì)/本省GDP）低于60%，有10個(gè)省市甚至超過(guò)了100%。普遍存在債務(wù)償還過(guò)度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級(jí)公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)快、償債壓力大、借新還舊率高；一些地方通過(guò)信托、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資問(wèn)題突出，隱蔽性強(qiáng)、籌資成本高，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患；融資平臺(tái)公司退出管理不到位，部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)；一些地方還存在違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資、改變債務(wù)資金用途、債務(wù)資金閑置等問(wèn)題。截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)為17.89萬(wàn)億元，較2010年末和2012年末分別增長(zhǎng)66.93%和12.62%。市級(jí)政府性債務(wù)仍是地方政府性債務(wù)的主體，2013年6月底占比達(dá)40.75%（見(jiàn)表1）。

表1　2013年6月底地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況表單位：億元

表2　2013年6月底地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表單位：億元

從債務(wù)資金投向看，西方國(guó)家的政府債務(wù)主要是用于消費(fèi)，而我國(guó)的政府性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，這不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。由表2可以看出，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，用于市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目的支出是87806.13億元，占總支出的86.77%。但同時(shí)也說(shuō)明了地方政府的事權(quán)之重，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)是不相匹配的。

3.土地財(cái)政與地方政府性債務(wù)

地方政府性債務(wù)過(guò)重，導(dǎo)致地方政府運(yùn)行過(guò)程中背負(fù)了大量債務(wù)，嚴(yán)重影響本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展，制約了地方政府職能的發(fā)揮。2011年審計(jì)署對(duì)全國(guó)所有涉及政府性債務(wù)的25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、54061個(gè)其他單位、373805個(gè)項(xiàng)目和1873683筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)超10萬(wàn)億元，12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府承諾用土地出讓收入償債。約兩成市級(jí)政府債務(wù)率高于100% ，部分地區(qū)償還能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。

從全口徑政府性債務(wù)余額/公共預(yù)算收入（不含以土地出讓收入為主的政府性基金）來(lái)看，2012年末全國(guó)全口徑政府性債務(wù)余額/全國(guó)公共預(yù)算收入為236.92%，且比全國(guó)全口徑政府債務(wù)率（179.47%）高出57.45個(gè)百分點(diǎn)，表明全國(guó)政府性債務(wù)償還需求對(duì)土地出讓金的依賴程度較高。

國(guó)際貨幣基金組織2009 年至 2013 年的數(shù)據(jù)顯示，省級(jí)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債的增長(zhǎng)與省級(jí)投資增長(zhǎng)密切相關(guān)。這一方面表明地方政府融資平臺(tái)在支持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用，同時(shí)還顯示出，這些工具也加劇了增長(zhǎng)動(dòng)力對(duì)信貸和投資的依賴。這些投資支出通常在預(yù)算外進(jìn)行融資，要么通過(guò)地方政府融資平臺(tái)（為了規(guī)避借款限制），要么通過(guò)出售土地實(shí)現(xiàn)。

地方政府性債務(wù)危機(jī)成因

1.地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

1978年改革開放到1994年分稅制改革之前，為調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性和積極性，中央給予了地方政府議定的相對(duì)獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)，由地方政府決定和處理本行政區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，同時(shí)伴隨著“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革，激發(fā)了地方政府的活力，增強(qiáng)了地方政府管理經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。但是在地方財(cái)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，中央財(cái)力卻大大削弱了，從而使得中央政府的宏觀調(diào)控能力減弱。

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，在國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（1993 年12 月 25 日）中，對(duì)中央與地方的事權(quán)進(jìn)行了劃分：中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。此次改革中地方政府承擔(dān)的地方性事務(wù)增加了，地方政府除了要努力提供與發(fā)展息息相關(guān)的地方基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生等方面的公共物品與公共服務(wù)外，還要努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。事實(shí)上，地方政府的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任其職能，導(dǎo)致了后來(lái)的地方債務(wù)危機(jī)。分稅制的財(cái)稅體制對(duì)于我國(guó)地方政府的職能轉(zhuǎn)變起到了至關(guān)重要的作用。分稅制的本質(zhì)是分權(quán)、分稅、分設(shè)機(jī)構(gòu)。其按照財(cái)權(quán)服從事權(quán)的原則，把稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。中央與地方共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，建立了相應(yīng)的中央稅收和地方稅收體系。

1994年的預(yù)算體制分權(quán)有3個(gè)特點(diǎn)：一是事權(quán)下移，大部分公共服務(wù)都下放給地方政府，如普通教育、醫(yī)療、綠化、交通等；二是稅權(quán)上移，稅收的大頭集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)中央政府通過(guò)增值稅的方式獲得收入的大頭，即75%，目前，地方稅已經(jīng)從分稅制改革時(shí)占20%-30%，下跌到10%左右，但省級(jí)以下地方政府卻沒(méi)有清晰地界定稅權(quán)；三是稅收外的土地收益，非正式地界定給了地方政府。

中央與地方財(cái)政分權(quán)之后，中央政府下放大批事權(quán)給地方政府。1984年以后，中央政府陸續(xù)向國(guó)有企業(yè)下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力，雖然中央政府的意圖是把權(quán)力下放給企業(yè)，但實(shí)踐中由于地方經(jīng)濟(jì)管理部門沒(méi)有相應(yīng)地轉(zhuǎn)變職能，將其變?yōu)槊鎸?duì)面的管理，管得更多更細(xì)。也就是說(shuō)，地方政府截留了中央政府下放給企業(yè)的權(quán)力，使地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力大大增長(zhǎng)。

2.地方政府的績(jī)效評(píng)估體系欠妥

不合理的績(jī)效評(píng)估體系促使地方政府直接干預(yù)、主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致地方政府經(jīng)濟(jì)職能越位，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能缺位。當(dāng)?shù)胤秸?jī)效考核與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)時(shí)，地方政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，必然會(huì)把絕大部分精力放在經(jīng)濟(jì)方面，而忽視社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的發(fā)展。過(guò)度追求GDP的增長(zhǎng)，必然使地方政府瘋狂地招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生了大量的地方政府性債務(wù)。

3.地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

由于地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)多干預(yù)，使其走入了兩個(gè)誤區(qū)：一是政府長(zhǎng)期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，一味地將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為自身的重要職責(zé)，卻沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)化發(fā)展的不同階段對(duì)自身主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色進(jìn)行適時(shí)地調(diào)整；二是不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等推向市場(chǎng)、推向社會(huì)，這種情況導(dǎo)致了政府職能“越位”與“缺位”。

在干部績(jī)效考核體制中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的因素占了很大的成分，這導(dǎo)致地方政府官員瘋狂追求GDP增長(zhǎng)，想盡一切辦法，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，地方政府尤其是相鄰的地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。以招商引資為例，按招商引資主體來(lái)分，政府招商引資是其中重要的一種，是指以政府為主體的招商引資。為促進(jìn)招商引資工作，政府采取了一系列有力的措施，如建立組織機(jī)構(gòu)，從中央到地方，成立各級(jí)招商部門，專門從事招商引資工作；制定了一系列優(yōu)惠政策，促進(jìn)招商引資；舉辦各類招商引資活動(dòng)等。在招商引資過(guò)程中，政府既做裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，成為事實(shí)的市場(chǎng)主體，是政府職能錯(cuò)位的表現(xiàn)；地方政府將工作重心放在招商引資上，弱化公共服務(wù)職能，是政府職能缺位的表現(xiàn)；政府直接插手招商引資，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到招商談判甚至合同履約，政府都參與其中，是政府職能越位的表現(xiàn)。

化解地方債務(wù)危機(jī)的對(duì)策

1.改革財(cái)政體制

分稅制的實(shí)施改善了中央政府財(cái)力不足的困境，也調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和積極性，但是存在著地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的問(wèn)題，即越是基層政府其財(cái)政收入越少，而其所承擔(dān)的事權(quán)卻很大。要使地方政府債務(wù)得到徹底緩解，必須從根源出發(fā)解決問(wèn)題，即改變現(xiàn)有的分稅體制，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

2.改革地方的績(jī)效考核體系

要改變以往惟經(jīng)濟(jì)發(fā)展論的績(jī)效考核體制，就必須把地方政府性債務(wù)作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)加入地方績(jī)效考核體系之中，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向；對(duì)脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

3.明確市場(chǎng)、政府與社會(huì)三者的關(guān)系

在我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情下，應(yīng)該拋開全能政府的模式，建立適度有限政府。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，充分發(fā)揮市場(chǎng)的積極能動(dòng)作用；同時(shí)強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，培育社會(huì)公共組織，最終達(dá)到建立服務(wù)型政府的目標(biāo)。

地方政府應(yīng)規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行，而不是介入市場(chǎng)運(yùn)行。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債采取政府債券方式，使其透明化和市場(chǎng)化。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

■ 編輯：云霞

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（編號(hào)：13&ZD017）的階段性成果

作者單位：（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院）