解析城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡

◎ 文/成德寧 歐陽玉

解析城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡

◎ 文/成德寧 歐陽玉

公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的，是指能滿足社會生存和發(fā)展的共同需要并在消費過程中具有非排他性、非競爭性的產(chǎn)品，如制度法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學研究、基礎(chǔ)教育、社會福利、生態(tài)環(huán)境保護、消防救災(zāi)等。經(jīng)過30多年的改革開放，到2013年我國人均GDP已經(jīng)達到41907.59元，進入中上等收入國家行列。在這個發(fā)展階段，大部分私人產(chǎn)品已經(jīng)由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)檫^剩，但人們對公共產(chǎn)品的需求仍然呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。許多類型的公共產(chǎn)品仍然處于供給不足的狀態(tài)。特別是我國城鄉(xiāng)之間還存在著公共產(chǎn)品配置失衡問題，這不僅制約著我國農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提高，還影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，解決我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡問題，是縮小我國城鄉(xiāng)差距的重要途徑。

配置失衡狀況

1.公共產(chǎn)品配置失衡的兩個表現(xiàn)

一定時期內(nèi)，政府擁有的人力、物力、財力等公共資源是有限的，不可能全部滿足民眾對公共產(chǎn)品的需求，總會存在著一定程度的公共產(chǎn)品短缺問題。與經(jīng)濟發(fā)展水平相似的其他發(fā)展中國家相比，當前我國公共產(chǎn)品的供給還是比較充裕的。尤其是近年來，政府高度重視民生問題，持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療和社會保障等方面的公共投入，極大地緩解了城鄉(xiāng)居民日益增長的公共產(chǎn)品需求同公共產(chǎn)品供給不足之間的矛盾。但是，我國公共產(chǎn)品配置始終存在著失衡的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公共產(chǎn)品的供給與需求不匹配，表現(xiàn)為民眾迫切需要的一些公共產(chǎn)品仍然供給不足，和一些符合官員偏好的公共產(chǎn)品如一些地方的“形象工程”、“面子工程”卻供給過剩同時存在，浪費了公共資源；二是公共產(chǎn)品在地區(qū)間的配置不平衡，這又集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品的配置失衡。

2.配置失衡癥結(jié)

（1）城市偏向政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共投資水平差距大。所謂城市偏向政策是一些國家為了加快本國的工業(yè)化進程，有意通過控制市場和設(shè)置貿(mào)易壁壘，在投資、稅收、價格、外貿(mào)等經(jīng)濟政策上，對城市地區(qū)實行優(yōu)惠，使城鄉(xiāng)之間形成一種不平等的交換機制，從而致使這些國家出現(xiàn)城鄉(xiāng)不平衡增長。城市偏向政策是許多發(fā)展中國家在一段時期內(nèi)普遍采用的一種經(jīng)濟政策。在改革開放以前，我國的城市偏向政策主要體現(xiàn)在政府通過工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換的“剪刀差”形式，將大量的農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，以加快工業(yè)化進程。改革開放以后，我國工農(nóng)產(chǎn)品的價格逐步放開，價格“剪刀差”開始縮小。但由于我國農(nóng)民組織化程度低、集體行動能力弱、對公共政策的影響力小，城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利和力量不平衡的格局并沒有改變，城市偏向的政策也并沒有消除。如我國城鄉(xiāng)公共投資長期維持著巨大的差距。根據(jù)《2013年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，2013年我國城市、縣城、村鎮(zhèn)市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)完成投資分別為16349.8億元、3833.7億元、3656億元，按戶籍人口計算的人均公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資額分別為4337元、2798元和386元。村鎮(zhèn)與城市人均公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資額之比為1∶11.2，兩者差距十分懸殊。

（2）政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配削弱了農(nóng)村基層政府提供公共產(chǎn)品的能力。財政制度是通過公共稅收滿足公眾對公共產(chǎn)品需求的重要制度安排，也是決定城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置的重要制度安排。在我國的財政分權(quán)化改革過程中，行政集權(quán)趨勢得以加強，出現(xiàn)“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致基層政府出現(xiàn)事權(quán)過大、財權(quán)不足的情況。據(jù)統(tǒng)計，到2013年，中央財政收入比重為46.6%，支出比重僅為14.6%，而地方財政收入比重為53.4%，支出比重則達到85.4%。在各級政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配、縱向財政不平衡問題愈演愈烈之時，農(nóng)村基層政府成為各級政府中財力最薄弱的部分，無力向農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品。

（3）城鄉(xiāng)分割體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)間無法通過人口自由遷移來平衡城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的差距。各個國家在一定時期內(nèi)都存在著公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)和地區(qū)間配置失衡的現(xiàn)象，但是在人口流動不受限制的國家，人們可以通過自由遷移，來選擇最能有效滿足自己公共產(chǎn)品需求的社區(qū)居住。人口的自由遷移一方面可以減緩城鄉(xiāng)和地區(qū)之間公共產(chǎn)品配置上的差距；另一方面也是居民顯示自己對公共產(chǎn)品需求偏好的過程。在居民“用腳投票”的壓力下，地方政府之間在提供公共產(chǎn)品上也會存在競爭關(guān)系，從而有利于解決公共產(chǎn)品的有效供給問題。我國長期實行了嚴格限制農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間自由遷移的戶籍制度，并以戶籍管理制度為核心形成了一套城鄉(xiāng)分割的體制，具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會福利、子女上學等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民異地遷移權(quán)被剝奪，被牢牢限制在土地上，無法通過遷移獲得發(fā)展機會，消除城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置上的差距。改革開放后，我國城鄉(xiāng)間非正式遷移的限制大幅度削減，但是在正式的制度層面，遷移仍然受到戶籍制度的制約。許多通過非正式遷移途徑流入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，即便在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的工作、穩(wěn)定的住所，也難以獲得正式的城鎮(zhèn)戶籍，不能享受與市民平等的公共服務(wù)。

■ 言笑晏晏 穆向陽 郭榮梅/繪

解決配置失衡的對策

一個經(jīng)濟體中的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品是一對互補性極強的商品或服務(wù)。在現(xiàn)代社會，公共產(chǎn)品不僅成為生產(chǎn)和生活的必需品，而且成為促進和保障私人產(chǎn)品生產(chǎn)和交易的重要條件。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足已成為我國農(nóng)村發(fā)展的主要瓶頸，也是城鄉(xiāng)差距縮小面臨的重要障礙。當進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段后，增加對農(nóng)村地區(qū)的公共投資力度、擴大公共產(chǎn)品的供給、改進公共服務(wù)質(zhì)量，解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡問題已經(jīng)成為實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。當前要解決我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡的問題，關(guān)鍵是調(diào)整政府、社會、市場三者的關(guān)系，發(fā)揮政府公共部門、私人部門和農(nóng)村社區(qū)3個方面在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的積極性。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平，提高公共支出的效率

要解決好城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡的問題，關(guān)鍵是提高公共支出的效率，以最小的公共支出提供最多、符合民眾需求的公共產(chǎn)品。公共支出的效率包括公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和公共產(chǎn)品的配置效率。我國要提高公共支出的效率，需要從解決生產(chǎn)低效率和配置低效率兩方面入手。

（1）解決公共產(chǎn)品生產(chǎn)低效率問題。政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品的低效率是各國政府的通病。我國一些公共機構(gòu)存在機構(gòu)膨脹、財政供養(yǎng)人員過多等現(xiàn)象，導(dǎo)致政府公共機構(gòu)花費了大量的公共資源，卻只能提供有限的公共產(chǎn)品，從而導(dǎo)致公共支出的低效率。解決這種低效率，一方面靠加強政府治理，精簡機構(gòu)和人員；另一方面要靠政府職能的轉(zhuǎn)變，讓政府回到掌舵者的位置，而讓私人部門去劃槳，即政府主要做公共服務(wù)的安排者和提供者，負責征稅、決定服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)的水平等，而公共服務(wù)的生產(chǎn)則可以一定程度上轉(zhuǎn)給私人部門來承擔，可由私人部門和民間機構(gòu)來滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求。

（2）解決公共產(chǎn)品配置低效率問題。公共產(chǎn)品的配置和優(yōu)先次序的選擇，是國家發(fā)展計劃的精髓。公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的分配，是最富有政治色彩的經(jīng)濟決策。要解決公共產(chǎn)品配置低效率問題，一要加快我國預(yù)算制度的改革，使公共財政成為真正的民主財政，使公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更多地用在解決民生問題上，并把公共服務(wù)均等化作為我國公共財政制度改革的基本目標之一。二要進一步進行財政分權(quán)化改革。與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解轄區(qū)內(nèi)居民的效用和需求，財政分權(quán)有利于優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。當然，在財政分權(quán)化改革中，要著手解決財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，增強農(nóng)村基層政府為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品的能力。三要加快改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)人口流動的制度壁壘，落實農(nóng)民工市民化的政策，讓進城農(nóng)民工能夠與市民一樣，平等地享受城市的基本公共服務(wù)，這有助于減緩城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品配置失衡。四要堅持治理政府公共機構(gòu)“慵、懶、散”和不作為等，嚴格控制政府部門運行經(jīng)費，嚴格控制新建政府性的樓堂館所，嚴格控制財政供養(yǎng)的人員規(guī)模，把更多的公共支出用于為民眾提供必需的公共產(chǎn)品方面。

2.以治理的新思路，構(gòu)建公共產(chǎn)品供給的公私伙伴關(guān)系，引導(dǎo)和鼓勵私人部門進入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域

現(xiàn)代社會公共產(chǎn)品的供給、公共問題的解決，不能夠通過純粹國家計劃或純粹市場方式來解決，而是公共機構(gòu)、私人部門和社區(qū)通過溝通，建立起伙伴關(guān)系，達成共識，然后采取集體行動，共同來進行公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。

目前，電信、電力、石油、交通、金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他公益性事業(yè)等生產(chǎn)公共產(chǎn)品的部門，大多控制在國有企事業(yè)單位手中，嚴格的政府管制和行政審批制度使得大量的民間資本不能進入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，形成單一的生產(chǎn)主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。實際上，這種由政府公共機構(gòu)壟斷公共產(chǎn)品供給的體制，不僅會降低效率，而且在民眾對公共產(chǎn)品的需求日益多樣化的背景下，只靠政府公共機構(gòu)作為單一的公共產(chǎn)品供給主體是難以滿足民眾需求的。因此，有必要引導(dǎo)和鼓勵私人部門進入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域，在公共機構(gòu)和私人部門之間建立起伙伴關(guān)系。政府負責組織和規(guī)劃公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和類型，然后采取政府采購、特許經(jīng)營、合同外包等方式，把公共產(chǎn)品交由私人部門去生產(chǎn)，充分發(fā)揮政府在保障公共產(chǎn)品供給公平和私人部門在公共產(chǎn)品供給效率方面的各自優(yōu)勢，共同提供符合民眾需求的公共產(chǎn)品。

3.提高農(nóng)民的組織化水平，建立起農(nóng)村社區(qū)自我供給公共產(chǎn)品的新機制

在市場經(jīng)濟條件下，各種經(jīng)濟主體之間既需要競爭，更需要合作。農(nóng)村社區(qū)通過居民之間的合作，采取集體行動，自我提供地方性公共產(chǎn)品，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要途徑?，F(xiàn)在我國農(nóng)村在分田到戶后，市場競爭機制引導(dǎo)著資源配置，有效地解決了私人產(chǎn)品短缺的問題。

今后，我國農(nóng)村要重點致力于提高農(nóng)民的組織化水平，建立起合作的新機制，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。具體的措施就是農(nóng)戶在自愿互助的基礎(chǔ)上，建立起民主管理的互助性經(jīng)濟組織。這些合作組織既可以為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，改善農(nóng)戶在市場競爭中的地位，幫助農(nóng)戶向農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售等高附加值環(huán)節(jié)延伸，也是農(nóng)民在追求自身利益的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)某些共同利益而采取合作行動的有效載體。

■ 編輯：王慧

*本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國經(jīng)濟城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（編號：10JJD79002）的階段性研究成果

作者單位：（武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心）