上海探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供模式

◎ 文/楊蓓蕾　徐楊

｜社會(huì)治理｜SHEHUIZHILI

上海探索社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供模式

◎ 文/楊蓓蕾徐楊

國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤_(dá)10%，就被視為“老年型地區(qū)”，這樣的社會(huì)被稱為“老齡化社會(huì)”。據(jù)此，我國(guó)1999年就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國(guó)60周歲以上老年人口20243萬，占總?cè)丝诘?4.9%，即便作為一個(gè)國(guó)家的總?cè)丝跀?shù)，也能排世界第四位。所以，我國(guó)已經(jīng)成為世界上老年人口最多、增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家。

隨著老齡化速度加快，老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，獨(dú)居、空巢、失能老人比例持續(xù)增高，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加，養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)制已成為重大的社會(huì)問題，能否妥善解決直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)未來發(fā)展的和諧與穩(wěn)定。

養(yǎng)老服務(wù)提供亟待轉(zhuǎn)向合作治理模式

1.合作治理為社區(qū)合作提供養(yǎng)老服務(wù)提供理論基礎(chǔ)

面對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，單純依靠家庭或政府提供養(yǎng)老服務(wù)的傳統(tǒng)模式已無法成功應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以來，隨著治理理論的興起和公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革，世界各國(guó)已越來越多依賴政府、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)部門合作提供公共服務(wù)，這意味著主體多元化合作時(shí)代的來臨。多元合作治理理論以其整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源的理念成為當(dāng)今公共管理的研究熱點(diǎn)，被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)有效供給的主要途徑。

2.合作治理是解決社會(huì)疑難雜癥的新治理形式

合作治理是近年在西方國(guó)家出現(xiàn)的旨在解決跨區(qū)域跨部門公共問題的一種新治理形式，已引起廣泛關(guān)注并成為健康衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)提供的一個(gè)流行模式。其在處理“問題識(shí)別復(fù)雜、問題相互依存”的社會(huì)疑難雜癥方面優(yōu)勢(shì)明顯。以老齡化社會(huì)為例，老年人經(jīng)常有健康不佳、精神障礙、住房簡(jiǎn)陋、經(jīng)濟(jì)拮據(jù)等多重困難，很難通過單一組織充分解決。為滿足這些復(fù)雜需求，各國(guó)正在鼓勵(lì)形成以社區(qū)為單位的老年人服務(wù)提供體系。

3.公共服務(wù)合作提供為完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開辟了新途徑

20世紀(jì)80年代以前，政府在公共服務(wù)中肩負(fù)重要職責(zé)，被認(rèn)為是公共服務(wù)天然和惟一的主體。然而傳統(tǒng)的政府壟斷式單一供給模式因供給不足、不均衡、定位模糊、效率低下，一直備受質(zhì)疑且日漸式微。

通過區(qū)分公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個(gè)概念，薩瓦斯、文森特·奧斯特羅姆等學(xué)者指出，政府并不是公共服務(wù)的惟一合法主體，公共服務(wù)既可以由政府來提供也可以由私人部門來提供。公共服務(wù)供給邏輯這一演變背后的理念是企業(yè)和社會(huì)組織的服務(wù)更加有效，更加靈活，也更加經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐中，以伙伴關(guān)系為主要特征，當(dāng)代西方國(guó)家形成了政府與私營(yíng)部門合作、政府與非營(yíng)利組織合作兩種公共服務(wù)提供模式。然而，公私合作伙伴關(guān)系由于存在“公平”與“公共”價(jià)值衰退及其他局限性，引起西方學(xué)界的反思和批判。政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系同樣存在“志愿失靈”問題。于是，集三者之長(zhǎng)、避三者之短的三大部門合作治理成為公共服務(wù)治理變革的合理選擇。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供的現(xiàn)實(shí)需求

面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的老齡化社會(huì)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成為破解我國(guó)日趨尖銳的養(yǎng)老服務(wù)難題，切實(shí)提高廣大老年人生命、生活質(zhì)量的重要舉措之一。

“社區(qū)”是老年人的聚居地，是老年人的生活空間和主要活動(dòng)場(chǎng)所。隨著年齡的增長(zhǎng)和身體的衰老，老年人對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求逐漸增加，對(duì)社區(qū)的依附性也越來越強(qiáng)。依托社區(qū)構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)體系不僅具有方便易行、針對(duì)性強(qiáng)、參與面廣等特點(diǎn)，而且還能給老人帶來認(rèn)同感和歸宿感。因此，社區(qū)是提供和滿足城市老年人及其家庭需求的養(yǎng)老服務(wù)的最佳場(chǎng)域，是社會(huì)發(fā)展的必然。

雖然不同學(xué)者對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理解的內(nèi)涵和側(cè)重點(diǎn)各有不同，但基本都認(rèn)同其在社區(qū)內(nèi)利用社區(qū)資源進(jìn)行的為老服務(wù)。因社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)包容了性質(zhì)不同的福利性、保障性服務(wù)與營(yíng)利性服務(wù)，所以提供優(yōu)良社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要三大部門形成合作網(wǎng)絡(luò)才能有效實(shí)現(xiàn)。

以社區(qū)為老年人提供服務(wù)為例，老年人生活困難補(bǔ)助、救助等社會(huì)保障范疇的服務(wù)，由城市社區(qū)政府及其相關(guān)公共部門提供；老年人購買生活用品等商業(yè)范疇的服務(wù)，由社區(qū)各類企業(yè)提供；為老年人提供精神慰藉、生活關(guān)懷、文化活動(dòng)等公益范疇的服務(wù)，主要由社區(qū)非營(yíng)利組織提供。也就是說，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供，不僅需要政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織三方力量各自調(diào)用不同的社會(huì)資源，按照各自的組織機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，而且在社區(qū)養(yǎng)老政策形成和執(zhí)行過程中需要三方通過共同努力和自愿參與形成合作網(wǎng)絡(luò)的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)任何單個(gè)組織均無法達(dá)成的老年人的多元需求。

上海市平?jīng)錾鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作實(shí)踐

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的城市，上海的老齡化問題尤為突出。早在1979年，上海就成為我國(guó)最早進(jìn)入老齡化的城市。截至2013年年底，上海市60周歲及以上老年人口已占總?cè)丝诘?7.1%，大約是全國(guó)平均水平的兩倍，成為目前我國(guó)老齡化程度最高的特大城市。同時(shí)，伴隨著高齡老人增多及人口預(yù)期壽命的不斷延長(zhǎng)，上海已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。因此，上海對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供的探索尤為積極和重視。其中，上海市楊浦區(qū)平?jīng)錾鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供機(jī)制頗有新意。

上海市楊浦區(qū)平?jīng)錾鐓^(qū)立足社區(qū)實(shí)際，盡力滿足社區(qū)老年人不斷發(fā)展變化的日常生活需求，通過社區(qū)為老服務(wù)加盟組織聯(lián)席會(huì)議這一平臺(tái)，整合社區(qū)可用資源，將政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量吸引到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供之中，依托合作機(jī)制、多元供給機(jī)制和需求滿足機(jī)制，不斷提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平，并逐漸形成了一套社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供的新型體系。

1.構(gòu)建整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作機(jī)制

（1）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系整合了政府部門、營(yíng)利部門和非營(yíng)利部門三大部門的48家組織。具體包括：起領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用的公共部門，如街道老齡辦、街道救助所等；提供老年人生活便利的市場(chǎng)部門，如超市、物業(yè)公司、美發(fā)店、浴室等；滿足老年人日常照料、醫(yī)療保健、精神生活的各類社會(huì)組織，如社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人綜合型助餐服務(wù)中心、助老服務(wù)社、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、街道老年學(xué)校及社區(qū)人民調(diào)解工作室、老年人法律服務(wù)中心等組織。

（2）社區(qū)為老服務(wù)的三大部門主要通過平?jīng)錾鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心平臺(tái)進(jìn)行管理。平?jīng)錾鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心每年召開兩次社區(qū)居家養(yǎng)老加盟服務(wù)單位聯(lián)席會(huì)議，與會(huì)者為各類為老服務(wù)單位的負(fù)責(zé)人。年中會(huì)議主要進(jìn)行服務(wù)信息的交流和反饋，以幫助各類組織提高服務(wù)水平；年末會(huì)議主要總結(jié)加盟組織為老服務(wù)質(zhì)量情況，服務(wù)質(zhì)量高的組織會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)，并清退服務(wù)質(zhì)量低下的組織，吸納新加盟組織。通過召開聯(lián)席會(huì)議，可使各加盟組織之間彼此熟悉，做到為老服務(wù)各有側(cè)重和特色，服務(wù)內(nèi)容不交叉；同時(shí)年末的聯(lián)席會(huì)議還要規(guī)劃下一年度為老服務(wù)工作。這一組織機(jī)制有效保證了平?jīng)錾鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作提供的品質(zhì)。

2.形成提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元供給機(jī)制

（1）政府政策規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。平?jīng)錾鐓^(qū)按照上海市民政局出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，對(duì)社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象、具體補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、核算方法、養(yǎng)老服務(wù)需求等方面進(jìn)行了評(píng)估和具體規(guī)定，還明確了業(yè)務(wù)工作的流程，對(duì)咨詢、申請(qǐng)、評(píng)估、審批、服務(wù)確認(rèn)和服務(wù)提供以及服務(wù)的變更、終止等程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，以此來規(guī)范平?jīng)錾鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。

（2）社會(huì)組織主導(dǎo)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供。其中，平?jīng)隼夏陞f(xié)會(huì)（社會(huì)團(tuán)體）、平?jīng)錾鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（民辦非企業(yè)單位）是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供的核心組織，分別組織和管理多家為老服務(wù)社會(huì)組織、民辦非企業(yè)組織和志愿者服務(wù)組織等，開展各項(xiàng)助難、助急、助醫(yī)、精神慰藉等為老服務(wù)項(xiàng)目（見下圖）。

作為4A級(jí)社會(huì)組織，平?jīng)錾鐓^(qū)老年協(xié)會(huì)因其資源整合能力強(qiáng)、工作能力強(qiáng)和信譽(yù)度高，在社區(qū)為老服務(wù)提供中發(fā)揮著主要作用。老年協(xié)會(huì)的工作涉及社區(qū)為老服務(wù)的三方面內(nèi)容：一是每年進(jìn)行社區(qū)老人需求調(diào)研；二是在調(diào)研基礎(chǔ)上制訂下一年度工作計(jì)劃，包括改善服務(wù)提供的種類、數(shù)量和質(zhì)量，擬訂下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，向社區(qū)政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)；三是管理社區(qū)為老服務(wù)加盟單位，包括考察評(píng)估合作服務(wù)加盟單位的信譽(yù)和服務(wù)質(zhì)量，并與加盟組織簽訂合作提供養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，每年與居家養(yǎng)老服務(wù)中心共同組織加盟單位聯(lián)席會(huì)議等。

平?jīng)錾鐓^(qū)老年協(xié)會(huì)時(shí)刻關(guān)注為老服務(wù)項(xiàng)目和公益平臺(tái)，憑借自身4A級(jí)社會(huì)組織的能力和信譽(yù)度進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，近年來，爭(zhēng)取到了“老伙伴”、“老年之家”等福利基金項(xiàng)目，使平?jīng)錾鐓^(qū)和附近社區(qū)的老年人享受到更高質(zhì)量的專業(yè)化服務(wù)。另外，平?jīng)鼍蛹茵B(yǎng)老服務(wù)中心主要吸納和管理商務(wù)領(lǐng)域的為老服務(wù)加盟組織，如理發(fā)店、浴室、酒店等。

（3）市場(chǎng)力量積極參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供。如社區(qū)內(nèi)有上海聯(lián)華超市平?jīng)龅?、家得利超市、鐘表修理店、理發(fā)店、制衣社、旅行社、浴室和物業(yè)管理公司等企業(yè)，共同加盟社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，提供各種便民利民服務(wù)，方便老年人的日常生活。

圖　平?jīng)鼋值罏槔戏?wù)組織框架圖

3.需求導(dǎo)向?yàn)槔夏耆颂峁┎煌愋头?wù)的需要滿足機(jī)制

平?jīng)錾鐓^(qū)合作為老服務(wù)是在對(duì)老年人進(jìn)行需求調(diào)研的基礎(chǔ)上展開的。一是開展老人期望的服務(wù)。如經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的老人物質(zhì)不愁但精神孤獨(dú)，于是開展心理慰藉服務(wù)。二是填補(bǔ)服務(wù)縫隙。如有的老人年老體弱，看病難，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)護(hù)人員就定期為特殊困難老人上門檢查和簡(jiǎn)易診療。三是改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。如有的老人反映，某為老服務(wù)浴室大池缺少扶手，有不安全隱患，于是浴室負(fù)責(zé)人當(dāng)即安裝浴室扶手。

雖然，平?jīng)錾鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作模式存在資金不足、營(yíng)利性組織參與程度不夠高、社區(qū)組織工作人員素質(zhì)及其服務(wù)水平有待提高等問題，但是其通過三大機(jī)制整合社區(qū)資源，促進(jìn)政府、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、企業(yè)三大部門合作提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，成效顯著，贏得老年人的高滿意度，平?jīng)錾鐓^(qū)也被評(píng)為全國(guó)“孝親敬老”先進(jìn)單位。

當(dāng)然，就我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的合作提供而言，如何加強(qiáng)三大主體的合作；如何提高市場(chǎng)的參與度和社會(huì)組織的服務(wù)能力；如何克服合作機(jī)制的不足及產(chǎn)生的困難，如何使合作服務(wù)提供的探索不只停留在形式層面，而成為真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、滿足老年人需求的可持續(xù)發(fā)展的制度，還有很長(zhǎng)的路要走。

作者單位：（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）