城市生態(tài)建設(shè)的法治新思路

◎ 文/莊偉光　黃曉慧　莊梓琪

｜政治建設(shè)｜ZHENGZHIJIANSHE

城市生態(tài)建設(shè)的法治新思路

◎ 文/莊偉光黃曉慧莊梓琪

目前，環(huán)境問題已經(jīng)成為城市社會和諧和可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，必須通過法治，對發(fā)展方式和生活方式進(jìn)行根本性的變革，才能使資源和環(huán)境支撐經(jīng)濟(jì)社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，才能夠在保持高密度的同時(shí)維系城市的舒適性，以便吸引企業(yè)投資和人才集聚。而生態(tài)文明與美麗城鄉(xiāng)建設(shè)是個(gè)極具宏觀性、系統(tǒng)性的問題。筆者以《環(huán)境影響評價(jià)法》在移植過程中出現(xiàn)的問題為視角展開研究，切入全局，揭示城市生態(tài)建設(shè)中的法治困局，并提供可資借鑒的域外成功經(jīng)驗(yàn)。

良法善治，確保城市生態(tài)建設(shè)真正納入法治軌道

“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律?！倍浦?，必然是民主法治。“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！绷己玫牧⒎ǎ沁_(dá)成善治的前提基礎(chǔ)和充分必要條件。更新觀念、民主立法、科學(xué)立法，這既是城市生態(tài)法治建設(shè)的保障，也是必然的路徑選擇。

1.環(huán)境影響評價(jià)制度（簡稱“環(huán)評”）

“環(huán)評”創(chuàng)始于美國，現(xiàn)已為世界各文明法治國家仿效，成為全球環(huán)境法律的核心制度。我國1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》引入“環(huán)評”，2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，但實(shí)施效果卻不盡人意。究其原因，在于立法借鑒移植過程中，對一些關(guān)鍵性條款的取舍是以經(jīng)濟(jì)效率和部門利益為先。尤其是缺乏被美國環(huán)境質(zhì)量委員會稱為環(huán)評“心臟”的替代方案。替代方案是指除擬議活動以外的其他可供選擇的備選方案。實(shí)踐證明，替代方案在促進(jìn)決策科學(xué)化方面起著非常重要的積極作用。

2.我國《環(huán)境影響評價(jià)法》沒有替代方案的規(guī)定

應(yīng)當(dāng)肯定，我國《環(huán)境影響評價(jià)法》在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)考慮環(huán)保因素方面起了積極作用。但由于沒有替代方案，使這種積極作用受到限制。許多建設(shè)項(xiàng)目無需替代方案就直接報(bào)送到發(fā)改委，由于受經(jīng)濟(jì)增長利益的驅(qū)動，能“創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益”的項(xiàng)目一般會在發(fā)改委等處立項(xiàng)，因此立項(xiàng)階段中無需準(zhǔn)備環(huán)評報(bào)告，建設(shè)項(xiàng)目一旦通過立項(xiàng)，項(xiàng)目的規(guī)模、選址、設(shè)備等要素基本已經(jīng)確定，而后來環(huán)評程序的功能也就是論證該建設(shè)項(xiàng)目有沒有不利的環(huán)境影響或者尋求減少環(huán)境影響的對策，完全失去了從源頭上把關(guān)的作用，貽誤了從環(huán)境影響衡量項(xiàng)目得失的良機(jī)。而該法有關(guān)擅自開工、責(zé)令停工和限期補(bǔ)辦手續(xù)的法律責(zé)任規(guī)定更是形同虛設(shè)。

3.沒有替代方案的“環(huán)評”負(fù)面效果已經(jīng)顯現(xiàn)

近年來，全國各地各種大型環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，如盲目興建垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目，因受到在建地居民的強(qiáng)烈反對，被迫重新選址而推遲工期的事件屢見不鮮。這種沒有“心臟”的立法既不利于政府誠信形象的建立，也無助于環(huán)境的保護(hù)，更延緩公共工程決策制定進(jìn)程，增加運(yùn)營成本。由于制度設(shè)計(jì)上的瑕疵，導(dǎo)致公眾對任何建立在自家周圍的建設(shè)項(xiàng)目始終持抵制態(tài)度，影響社會穩(wěn)定，降低公共建設(shè)的效率。

轉(zhuǎn)變觀念，重構(gòu)以規(guī)范公權(quán)力為重點(diǎn)的立法基點(diǎn)

1.政府是最大的潛在環(huán)境影響者

美國制訂環(huán)境影響評價(jià)制度，是為了在行政機(jī)關(guān)的行政活動中強(qiáng)力植入環(huán)保理念，轉(zhuǎn)變并規(guī)制政府行為，提高行政決策水平。“環(huán)評”被立法者視為預(yù)見性環(huán)境制度的支柱，對轉(zhuǎn)變環(huán)境行政管理理念起到關(guān)鍵性作用，是貫徹落實(shí)預(yù)防為主方針的基石。保護(hù)環(huán)境與領(lǐng)土范圍內(nèi)的重大生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動密切相關(guān), 涉及到國家森林砍伐、水資源、海洋和礦藏、高速公路和機(jī)場建設(shè)、城市重建、石油工業(yè)和沿海石油開發(fā)等很多方面。國家環(huán)境政策成為一個(gè)可以影響和改變行政決策的實(shí)在而完整的制度。美國的《國家環(huán)境政策法》通過環(huán)境影響評價(jià)程序，建立起對政府有關(guān)環(huán)境的行政行為的監(jiān)督和制約制度，并將國家環(huán)境政策和目標(biāo)納入行政機(jī)關(guān)的決策過程，成為決策中同經(jīng)濟(jì)等其他因素相制衡的一個(gè)重要砝碼。

2.我國現(xiàn)行的環(huán)評制度以單個(gè)企業(yè)為規(guī)制重點(diǎn)

我國“環(huán)評”制度的評價(jià)對象主要限于具體的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃環(huán)評雖有規(guī)定，但實(shí)踐中基本沒有實(shí)施，戰(zhàn)略環(huán)評尚未納入立法。實(shí)際上，較之具體建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的局部性影響，國家、地方立法及公共政策對環(huán)境的影響是全局性的。國家的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)域和資源開發(fā)規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對環(huán)境的影響更大。由于這些對環(huán)境有重大影響的宏觀決策沒有納入環(huán)境影響的評價(jià)對象，一些缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的決策已經(jīng)危害到區(qū)域甚至全國的環(huán)境質(zhì)量。

3.以政府活動為環(huán)評對象，還是以企業(yè)活動為環(huán)評對象，決定了中美環(huán)評制度在保護(hù)環(huán)境力度、評價(jià)作用空間、環(huán)評次級等方面的差異

我國源自于慣性思維的管理型立法模式，最終將一項(xiàng)以改善政府行政決策、監(jiān)督和制約政府有關(guān)環(huán)境的行政行為和權(quán)力為根本目的的環(huán)境影響評價(jià)制度，借鑒移植成我國的一部僅針對具體污染企業(yè)的行政管理法律。

雨雪瀌瀌　陳寶林/攝

民主立法，開放公益訴訟以司法實(shí)踐完善立法

只有堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，才能制定良法?，F(xiàn)代社會是一個(gè)多元開放的社會，尤其是在轉(zhuǎn)型期，各種生活方式、價(jià)值觀并存，立法者必須承認(rèn)并接受多元利益的存在。

1.讓公眾參與政治生活，不僅體現(xiàn)在立法的程序上，也體現(xiàn)在立法的內(nèi)容上，更體現(xiàn)在生效法律的司法實(shí)踐中

民主科學(xué)的立法要求立法者要反復(fù)與公眾協(xié)商，聽取不同階層群體意見，了解不同階層群體的利益訴求，吸納利益相關(guān)者的合理意見和建議，避免部門立法尋租，使立法內(nèi)容盡可能地正確、適當(dāng)，符合多數(shù)人利益。因此，通過委托社會專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和組織起草法規(guī)草案，公示法規(guī)草案，開展立法后評估，頻率更高地召開立法調(diào)研會、座談會、論證會、聽證會等，廣征民意、集中民智，整合立法資源，在一定程度上提高立法質(zhì)量。但如何能使社會各個(gè)群體的意見和利益得到充分地、理性地表達(dá)，并將之制度化，還需要制度創(chuàng)新。

2.美國環(huán)境影響評價(jià)制度的誕生，源自印第安納大學(xué)林頓·戈得維爾教授的一項(xiàng)建議

要實(shí)現(xiàn)《國家環(huán)境政策法》以一種綜合的方法挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式的目標(biāo)，“應(yīng)在具體操作方面有一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行力”，迫使行政機(jī)關(guān)判定其行政行為的環(huán)境影響，這就是環(huán)境影響評價(jià)制度。該項(xiàng)制度是對美國聯(lián)邦法律體系、行政目標(biāo)和行政職能的重大完善，是一個(gè)具有重大而深遠(yuǎn)意義的制度創(chuàng)新。而這個(gè)創(chuàng)新的制度能夠成功有效運(yùn)行的關(guān)鍵有3點(diǎn)：一是強(qiáng)制公開披露信息；二是公眾參與貫穿始終；三是司法審查完善制度?；诖耍妳⑴c環(huán)評是實(shí)質(zhì)性的，是以制度主體的身份參與到公共權(quán)力的運(yùn)作中，使得公眾對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用得到充分有效地發(fā)揮。

美國的信息公開制度十分完善，這是公眾有效參與環(huán)評的基礎(chǔ)?！秶噎h(huán)境政策法》第102條明確規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書及所征詢的相關(guān)機(jī)關(guān)的意見，應(yīng)按照《情報(bào)自由法》的規(guī)定對外公開。美國《國家環(huán)境政策法條例》（簡稱《CEQ條例》）統(tǒng)一了信息公開渠道，規(guī)定了政府的通告義務(wù)，使公眾明了政府環(huán)評的各階段進(jìn)展情況和獲知每一個(gè)參與的機(jī)會、途徑?！禖EQ條例》規(guī)定政府機(jī)構(gòu)在開始準(zhǔn)備環(huán)境影響報(bào)告之前和草案報(bào)告公布后，必須提供一個(gè)供非政府組織和其他利益相關(guān)團(tuán)體“通知和評論”的時(shí)期，以便在提議的調(diào)查范圍內(nèi)進(jìn)行信息補(bǔ)充、評論、質(zhì)疑。政府機(jī)構(gòu)必須在最終的草案報(bào)告或風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移后的司法審查中對這些質(zhì)疑作出回應(yīng)。

實(shí)行《國家環(huán)境政策法》還包括公開披露有關(guān)信息。公開披露制度迫使美國政府決策機(jī)構(gòu)考慮到相關(guān)的私人團(tuán)體所掌握的信息。公眾深度參與環(huán)評和通過公益訴訟提起的司法復(fù)審監(jiān)督，提高了聯(lián)邦政府作出決策的責(zé)任感和透明度，有助于保持更高的決策水平和更廣泛的政府問責(zé)制的建立。

公益訴訟是公眾參與的最有效途徑。美國的非政府環(huán)保組織非常強(qiáng)大和活躍，憑借其豐富的專業(yè)知識和強(qiáng)大的資金募集能力，動輒提起行政訴訟。而聯(lián)邦法院的獨(dú)立司法權(quán)亦使司法復(fù)審成為可能。這些訴訟不僅促進(jìn)法案內(nèi)容的清晰化、明確化，而且推動了環(huán)評制度的發(fā)展。正是這些訴訟的既判力以及規(guī)范力，才使得美國的環(huán)評制度真正由先進(jìn)的環(huán)保理念轉(zhuǎn)化為環(huán)保制度的強(qiáng)大執(zhí)行力。

3.我國的環(huán)評程序缺少公眾參與的機(jī)制，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定都過于原則，公眾和社會環(huán)保團(tuán)體尚未真正參與到各種環(huán)境影響評價(jià)程序中

《環(huán)境影響評價(jià)法》雖然規(guī)定對可能造成不良影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須舉行論證會、聽證會、各種座談會、咨詢會等，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書的意見，保障公民參與的知情權(quán)。但在有關(guān)公眾參與的具體途徑、參與權(quán)利的保障、知情權(quán)的保障、權(quán)利救濟(jì)的形式等方面尚無明確詳細(xì)規(guī)定。此外，我國的非政府組織不成熟，法院負(fù)有為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的使命，公益訴訟的司法救濟(jì)程序的建立尚在爭議中，導(dǎo)致環(huán)境法在司法實(shí)踐中缺乏可操作性。實(shí)踐中，公眾只能更多地以“群體事件”的方式表達(dá)意見。

從環(huán)境影響評價(jià)法在移植過程中異化的個(gè)案，我們能夠看到，良法的制定并不僅僅是純技術(shù)層面的借鑒吸收那么簡單。在中國特色社會主義法律體系已基本形成的基礎(chǔ)上，提出依法治國的“升級版”，進(jìn)而“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的今天，完善法制，強(qiáng)化信息披露與公眾參與，適度放寬對社會組織的限制，強(qiáng)化法院審判的獨(dú)立性，從而為良法的制定和良性運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境，使城市生態(tài)文明建設(shè)真正納入法治的軌道。

作者單位：（莊偉光，廣東省社會科學(xué)院旅游研究所；黃曉慧，廣東省社會科學(xué)院法學(xué)研究所；莊梓琪，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）