社會組織在法治社會建設(shè)中的功能與作用實(shí)現(xiàn)路徑研究

張君艷

摘要：隨著我國法治社會建設(shè)進(jìn)程推進(jìn)，社會治理領(lǐng)域要不斷提高法治化水平。由于社會組織具有的獨(dú)特優(yōu)勢，可以承接部分社會治理功能，在國家治理體系中處于重要地位。本文基于社會組織在推進(jìn)法治社會建設(shè)進(jìn)程中顯示出的積極作用，闡述了我國社會組織在公眾參與、功能定位、資金來源、自我管理等方面處于的困境，并從外部環(huán)境、管理與服務(wù)體制、融資渠道、監(jiān)督和制約等幾個(gè)方面提出積極對策。

關(guān)鍵詞：社會組織;法治社會建設(shè);社會治理

十八屆四中全會報(bào)告中指出“法治社會建設(shè)要多層次多領(lǐng)域依法治理。要充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用，建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益等方面的機(jī)制和制度化渠道。”這一新觀點(diǎn)、新要求、新部署再次說明社會組織作為社會多元化治理的重要主體之一，以其獨(dú)有的優(yōu)勢在承接政府部分社會管理職能方面體現(xiàn)出了不可替代的積極作用，是提高社會治理法治化水平的重要組織形式，是推進(jìn)法治社會建設(shè)進(jìn)程的重要力量。推進(jìn)法治社會建設(shè)必須要激發(fā)社會組織活力。

一、 激發(fā)社會組織活力在推進(jìn)法治社會建設(shè)進(jìn)程中的積極作用

實(shí)踐證明，政府必須將一部分社會管理的職能交由社會進(jìn)行自我管理，才能充分發(fā)揮社會的自我調(diào)節(jié)功能，實(shí)現(xiàn)政府的有效治理，提高社會治理水平。社會組織植根于社會，這是其他社會治理主體不可比擬的優(yōu)勢，能夠補(bǔ)充政府的職能不足，有利于政府實(shí)現(xiàn)有效治理，是推進(jìn)法治社會建設(shè)的一支重要力量。

第一，激發(fā)社會組織活力有利于優(yōu)化公共服務(wù)供給，維護(hù)公共利益。黨的十八屆三中全會以來，我國一直大力支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。為充分發(fā)揮在機(jī)制、資源、人才等方面的優(yōu)勢，社會組織在社會公共服務(wù)活動中，可通過多種方式，如，委托、協(xié)議、參與招標(biāo)、合作外包等，協(xié)助政府部門開展行業(yè)調(diào)查、決策咨詢以及政策制訂等活動。在這些公共活動中，以服務(wù)為宗旨，社會組織獨(dú)立提供公共服務(wù)，也可以與政府聯(lián)合提供服務(wù)，這樣就與政府直接提供的公共服務(wù)形成了優(yōu)勢互補(bǔ)，在促進(jìn)社會治理水平提高方面產(chǎn)生了更加積極的作用，也更有利于優(yōu)化公共服務(wù)供給，有效維護(hù)公共利益。

第二，激發(fā)社會組織活力有利于暢通參與社會事務(wù)渠道，形成化解社會矛盾的多種機(jī)制。目前，我國處于全面深化改革、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。因此，對于凸顯的社會矛盾要著力進(jìn)行疏導(dǎo)，以維護(hù)社會穩(wěn)定為原則，要充分發(fā)揮社會組織在加快法治建設(shè)進(jìn)程、維護(hù)社會秩序方面的積極作用。首先，社會組織根植于社會，它的產(chǎn)生、發(fā)展都離不開民間社會。社會組織的優(yōu)勢在于貼近公眾，在民眾與政府之間架起一座溝通的橋梁，能夠反映不同群體利益訴求。其次，社會組織具有民間性、草根性、廣泛性等特點(diǎn)，可以快速、有效、直接地了解民情表達(dá)民意。對于不同群體利益的整合與協(xié)調(diào)，社會組織可以通過自身的工作方式和運(yùn)行機(jī)制來推進(jìn)，通過組織化、制度化的表達(dá)方式推動公眾行為規(guī)范有序。社會組織對于外部客觀環(huán)境的突然變化，可以快速應(yīng)對，反映相關(guān)利益訴求，并且能夠采取積極的態(tài)度和方法來參與社會事務(wù)，有效解決問題和化解矛盾。最后，社會組織的蓬勃發(fā)展為公民提供了參與社會治理的平臺，有利于公民行使國家權(quán)力監(jiān)督權(quán)，使得公共政策的制定和執(zhí)行更加科學(xué)合理有效。這一點(diǎn)對于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府尤其重要。

第三，激發(fā)社會組織活力有利于維護(hù)社會秩序和社會公正。由于社會組織能夠與政府優(yōu)勢互補(bǔ)，它為公眾參會社會治理提供了廣闊的空間與平臺。因此可以依靠民間力量解決民間矛盾、化解民間糾紛，創(chuàng)新有效預(yù)防機(jī)制和化解社會矛盾機(jī)制，最大程度上的發(fā)揮社會組織在化解民間糾紛、協(xié)調(diào)各方利益等方面的重要作用，贏得公眾和政府的認(rèn)同和支持，真正做到社會組織能夠反映公眾問題、化解社會矛盾、保障公眾權(quán)益。社會組織的發(fā)展能夠最大限度的增加和諧因素，確保社會安定有序。

二、我國社會組織的發(fā)展在推進(jìn)法治社會建設(shè)進(jìn)程中面臨的困境

改革開放以來，特別是經(jīng)過近10余年的發(fā)展，我國社會組織已經(jīng)逐漸走出了起步階段，開始進(jìn)入一個(gè)相對成熟和穩(wěn)步發(fā)展的新階段。我國社會組織在服務(wù)民生、表達(dá)民意、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新社會管理、推動法治社會建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，發(fā)展總體上仍處于初級階段，發(fā)展水平和活力亟待提高。

（一）公眾參與度低，公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移缺乏監(jiān)督與反饋

社會組織的成立和發(fā)展更是為了更好的傳遞公共服務(wù)，提升公眾的幸福指數(shù)。從目前的發(fā)展來看，公眾對這一認(rèn)識還不充分、參與熱情并不高，更缺少對于公共服務(wù)的監(jiān)督和回饋。原因在于，一方面，社會組織由于自身能力和專業(yè)化程度不同能夠提供的服務(wù)范圍小，涉及到的群體覆蓋面并不廣，導(dǎo)致公眾參與度低。另一方面，公眾缺乏向社會組織或職能轉(zhuǎn)出的政府部門表達(dá)服務(wù)訴求與服務(wù)評價(jià)的機(jī)制。這一機(jī)制其實(shí)是暢通了服務(wù)信息回饋的渠道，它可以使政府和社會組織及時(shí)準(zhǔn)確的掌握服務(wù)對象的訴求。但是，由于這種服務(wù)信息回饋渠道的缺乏，大大削弱了公眾對社會組織服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與評價(jià)能力。

（二）功能定位不明確，社會組織缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性

我國的社會組織按照是否在民政部門登記注冊可分為三類：第一類是諸如社會團(tuán)體、基金會、非營利組織等依照社會組織管理法律法規(guī)在民政部門登記注冊的社會組織。政府對這類社會組織實(shí)行嚴(yán)格的“雙重管理”體制。第二類是諸如行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織、單位掛靠社團(tuán)、宗教社團(tuán)、海外在華資助組織、海外在華商會等沒有在民政部門登記注冊、由個(gè)人自愿發(fā)起并主要靠社會組織自身運(yùn)作等社會組織。民政部門因這類社會組織無法找到掛靠單位和業(yè)務(wù)主管單位而不予以注冊。第三類是諸如中央、國務(wù)院民政部及各級黨委和政府根據(jù)上級指示或工作需要鼓勵成立的不需要再民政部門登記注冊而被視為合法的社會組織。政府主管部門對于這類社會組織要給予指導(dǎo)和監(jiān)督，使得其開展工作。因此，我國社會組織從成立開始，其功能定位就是不明確的。一定程度上講，它缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，只是從屬于各級政府部門的輔助性組織

（三）資金來源單一，社會組織發(fā)展資金短缺

我國社會組織資金來源渠道單一，資金短缺的問題更為突出。其一，由于信息不對稱、缺乏監(jiān)督，我國屢屢曝光公益組織、民間捐款使用嚴(yán)重浪費(fèi)、有失信譽(yù)等事件，如郭美美事件引發(fā)了我國紅十字危機(jī)，令慈善類社會組織誠信度不斷降低，導(dǎo)致公眾對社會組織特別是慈善類組織失去信任，民間捐款不斷降低。其二，我國社會保障體系尚不完善，社會保障資金匱乏，無法為社會組織提供必要的支撐。我國社會組織發(fā)展所需資金來源主要是自籌資金、社會捐贈、服務(wù)收費(fèi)，而由于我國社會公民意識、公益慈善意識、社會責(zé)任感較為薄弱，再加上社會組織影響力不足，政府只是給予有限支持，令我國社會組織容易陷入資金不足的困境，難以真正發(fā)揮其本應(yīng)具有的社會作用。因此我國社會組織的發(fā)展亟需政府的鼓勵和大力支持。

（四）監(jiān)管不到位，社會組織自律機(jī)制不健全

第一，部分社會組織沒有主管部門及掛靠單位對其進(jìn)行監(jiān)管，其自身又不具備法律意識，沒有經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)而擅自組織活動，甚至包括一些非法活動，破壞了社會的和諧穩(wěn)定。第二，部分社會組織的財(cái)務(wù)管理制度、人員錄用制度、工作職能履行制度都存在管理混亂的問題。諸如，一些社會組織工作人員素質(zhì)參差不齊，讓不法分子鉆了空子，進(jìn)行非法活動、封建迷信等活動。這主要是因?yàn)槲覈鄙俅龠M(jìn)社會組織良性發(fā)展的法律制度層面的規(guī)范和制約，對于社會組織的內(nèi)外監(jiān)督動力和依據(jù)不足，令社會組織在監(jiān)管上存在較多漏洞，不利于社會組織發(fā)揮其正能量。

三、法治社會建設(shè)中激發(fā)社會組織活力的對策建議

（一）營造良好的社會組織發(fā)展的外部氛圍

整個(gè)社會應(yīng)當(dāng)從外部環(huán)境著手，創(chuàng)造相對輕松的、包容的利于社會組織成長的客觀環(huán)境。第一，逐步提高公眾的公益意識和服務(wù)意識，積極鼓勵和倡導(dǎo)社會組織協(xié)助政府發(fā)展公益事業(yè)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)大力宣傳公眾對于社會服務(wù)的訴求，動員民眾發(fā)揚(yáng)民族傳統(tǒng)美德，關(guān)注社會組織的發(fā)展動態(tài)。第二，積極營造有利于轉(zhuǎn)變政府職能和發(fā)展社會組織的輿論氛圍?？梢酝ㄟ^多種搭建平臺來宣傳政策，發(fā)布信息和輿論監(jiān)督，既增強(qiáng)公民意識，又逐步引導(dǎo)公眾提高對社會組織的認(rèn)可度和滿意度。第三，通過報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體進(jìn)一步加大宣傳力度，提高公眾對社會組織的認(rèn)知度。鼓勵社會組織采取多種方式開展社區(qū)小組服務(wù)活動，吸引公眾對社會組織的關(guān)注，更多的參與社會組織的服務(wù)項(xiàng)目。

（二）建立科學(xué)的社會組織管理與服務(wù)體制

第一，進(jìn)一步規(guī)范對社會組織的登記與管理。首先，規(guī)范對社會組織的登記方式。當(dāng)前我國社會組織登記管理體制改革有序推進(jìn)。其次，要厘清社會組織與政府的關(guān)系，賦予社會組織應(yīng)有的獨(dú)立性和社會性，要減少行政干預(yù)，使社會組織自主選人、用人，避免社會組織過于嚴(yán)重的行政化傾向和依賴公共資源，提高社會組織獨(dú)立運(yùn)行能力。

第二，做好社會組織的服務(wù)保障工作。為確保社會組織服務(wù)的專業(yè)化，政府部門可以考慮設(shè)立專門的督查小組，主要工作內(nèi)容是組織和協(xié)調(diào)社會組織從業(yè)人員在職培訓(xùn)，并按時(shí)對其專業(yè)性進(jìn)行評估，以不斷提高社會組織服務(wù)工作的規(guī)范性和專業(yè)性。

（三）拓寬社會組織的融資渠道

社會組織要發(fā)展壯大就要具備充足的資金保障，社會組織必須要能夠提升自身實(shí)力、不斷強(qiáng)化組織的生存能力以及擴(kuò)大自身影響力，拓展業(yè)務(wù)，能夠吸引企業(yè)資本、民間資本，充分挖掘社會閑散資金，不斷拓寬多元化籌資渠道以確保社會組織良性發(fā)展。第一，社會組織可以向社會公眾提供適當(dāng)?shù)挠袃敺?wù)，籌集部分資金作為組織運(yùn)作的資金保障。第二，社會組織可以通過和企業(yè)合作獲得穩(wěn)定的資金支持，諸如采取企業(yè)冠名等方式提供服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，政府需要加大專項(xiàng)資金投入，落實(shí)社會組織的稅收優(yōu)惠政策，特別是針對公益慈善類組織，應(yīng)增加優(yōu)惠稅種，擴(kuò)大優(yōu)惠范圍，提升優(yōu)惠幅度，加以詳細(xì)的界定和說明，增強(qiáng)可操作性，切實(shí)減緩社會組織運(yùn)行費(fèi)用。

（四）規(guī)范對社會組織的監(jiān)督和制約

第一，建立社會組織評估等級機(jī)制。政府應(yīng)組織相關(guān)專家、學(xué)者及社會組織工作人員制定社會組織評估標(biāo)準(zhǔn)，定期對社會組織的活動數(shù)量、人員專業(yè)化程度、提供服務(wù)的滿意度等情況進(jìn)行評估并對社會組織進(jìn)行等級排名，及時(shí)監(jiān)督社會組織的服務(wù)質(zhì)量。第二，完善社會組織的信息公開制度。社會組織的登記和管理部門要定期在官網(wǎng)等平臺定期公布社會組織的相關(guān)信息，包括公益服務(wù)信息、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)情況、年檢情況等，建立社會組織的誠信管理系統(tǒng)，令社會組織運(yùn)行規(guī)范化。第三，加強(qiáng)社會公眾對社會組織的監(jiān)督。社會公眾作為政府職能轉(zhuǎn)移的受益者和社會服務(wù)的監(jiān)督者，對于社會組織的監(jiān)督能夠提升公眾對社會組織的認(rèn)知度和認(rèn)可度。同時(shí)，加強(qiáng)社會公眾對社會組織的監(jiān)督還應(yīng)逐步建立健全第三方民間監(jiān)督評估組織。第三方組織更加具有獨(dú)立性和專業(yè)性，有利于實(shí)現(xiàn)對社會組織的有效監(jiān)督，增強(qiáng)社會組織的公信力建設(shè)。

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