論明代監(jiān)察法制及其借鑒意義

安永

摘 要：監(jiān)察法制是監(jiān)察立法和監(jiān)察體制的總稱，作為一種以權(quán)力制約權(quán)力、調(diào)節(jié)政治的機(jī)制，中國古代的監(jiān)察制度是中國古代封建專制制度的重要組成部分。我國古代的監(jiān)察制度自秦漢開始正式形成之后，隨著封建專制主義中央集權(quán)制度的不斷加強(qiáng)，可以說明代監(jiān)察制度無論從立法還是制度上講，在中國古代監(jiān)察法制中都是最為完善和影響力最為廣泛的。以史為鑒，可知興替，在大力建設(shè)中國特色社會主義法制社會法治的今天，對于明代監(jiān)察法制的研究具有重要的思考價(jià)值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：明代監(jiān)察立法；明代監(jiān)察體制；行政監(jiān)察

1.明代監(jiān)察體制和實(shí)踐

（1）明朝監(jiān)察體制概述

明朝監(jiān)察制度是在總結(jié)歷代監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，大體上包括御史制度、言諫制度、地方監(jiān)察制度等，這些制度大都由前代沿襲而來，到明代逐漸發(fā)展并完善的。明代統(tǒng)治者總結(jié)了歷史上各朝各代治理國家的經(jīng)驗(yàn)，對于官吏的監(jiān)督與糾察、強(qiáng)化“天子耳目”的作用有著深刻的認(rèn)識。正是這樣的認(rèn)識，使的自明太祖朱元璋開始就極度重視監(jiān)察，明代的監(jiān)察制度也經(jīng)歷了一系列的演變。洪武十三年后，朱元璋設(shè)立新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)—都察院，兩年后又對其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，從而完成了臺、察合一的制度創(chuàng)新，明成祖朱棣等后來的統(tǒng)治者也對其相繼進(jìn)行了改革。

（2）中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置

都察院作為專門負(fù)責(zé)維持封建國家機(jī)關(guān)以及官吏綱紀(jì)的部門，“職責(zé)糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”，是全國最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，總攬全國監(jiān)察事務(wù)，其主要工作人員是各種御史。都察院的長官有左右都御史，下面設(shè)立都察御史若干人，分巡全國各省，稱作十二道都察御史。每道有監(jiān)察御史三至五人，大體上以一省為一個范圍。監(jiān)察御史都駐在京師，有事帶印出巡，事畢回京繳印。明末，監(jiān)察御史分為十三道，共有一百一十人督察院的御史是最直接維護(hù)朝廷封建統(tǒng)治利益的人物，所以他們的官職級別較低，但權(quán)力極大，這也強(qiáng)化了中央對百官的監(jiān)察權(quán)力，旨在加強(qiáng)皇權(quán)、使各衙門不能獨(dú)斷，促成了明朝高度中央集權(quán)的君主專制之制度的建立。御史的委任權(quán)屬皇帝，而并非吏部，這保證了御史在行使權(quán)力時(shí)不受干擾。御史監(jiān)察范圍廣泛，權(quán)大威重明朝上至官府，下至民間，無一不在監(jiān)察之中。因此在官員的選用和任命上，明朝極其慎重，要求嚴(yán)格。

（3）地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置

明朝在地方采取的監(jiān)察制度主要有提刑按察使司，巡按御史和總督巡撫等。明初，朱元璋設(shè)立了提刑按察使司，其職責(zé)是執(zhí)行對地方的司法和監(jiān)察，是地方常設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，全國共十三司，總督巡撫制度是明代行政監(jiān)察制度中的創(chuàng)新，是一種自上而下，垂直領(lǐng)導(dǎo)的政治制度。由于省級行政機(jī)構(gòu)中三司分立的體制由于在一省之中缺乏集中統(tǒng)一、豎強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，地方上的許多政事不能及時(shí)地處理。而督撫制度的創(chuàng)建目的就是為解決地方政治體制中行政事務(wù)處理效率低下的問題。除了地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，朱棣時(shí)期還確立了巡按制度。巡按御史由十三道監(jiān)察御史中選取，職責(zé)是代天子出巡地方，也稱作“巡方御史”，一般只負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)，權(quán)力極大。

（4）廠衛(wèi)制度

明朝的監(jiān)察制度雖然高度的完整化和體系化，但主要還是建立在古代監(jiān)察法制不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，而廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)這則具有真正的明代特色。中國古代歷朝的封建統(tǒng)治者都不同程度地任用特務(wù)，秘行伺察，以加強(qiáng)對官吏的控制和人民的統(tǒng)治。但是，明朝開始將特務(wù)監(jiān)察組織自直接作為國家機(jī)構(gòu)的組成部分。這種暗訪的監(jiān)察形式的出現(xiàn)，也標(biāo)志著明朝專制主義統(tǒng)治的極端發(fā)展。在明朝時(shí)期，特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可是完全公開化的組織，當(dāng)時(shí)的特務(wù)人員一般都出自東廠和錦衣衛(wèi)，合稱“廠衛(wèi)”。錦衣衛(wèi)全稱“錦衣親軍都指揮使司”，由明太祖朱元璋設(shè)立，前身為“親軍都尉府”，屬于侍從皇帝的軍事機(jī)構(gòu)，兼管偵察、逮捕和審訊等事，下設(shè)鎮(zhèn)撫司。東廠全稱“東緝事廠”，由明成祖朱棣創(chuàng)建，是世界上最早設(shè)立的特務(wù)情報(bào)機(jī)關(guān)，偵緝范圍非常廣泛，包括朝廷會審大案到平民百姓的日常生活等。

2.當(dāng)代中國監(jiān)察法制概述

（1）中國當(dāng)代的監(jiān)察立法和監(jiān)察體制

《中華人民共和國行政監(jiān)察法》

為了加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，制定本法。1997年5月9日公布施行。自實(shí)施以來，《行政監(jiān)察法》對于完善我國行政監(jiān)察制度，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)發(fā)揮了重要的作用。由于社會現(xiàn)實(shí)的變化和發(fā)展的需要，2006年監(jiān)察部啟動修改工作，2010年10月1日起修改后的《行政監(jiān)察法》正式施行。修訂后的《行政監(jiān)察法》內(nèi)容上主要包括總則﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察人員﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)﹑監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限﹑監(jiān)察程序和法律責(zé)任以及附則等共7章51條?！缎姓O(jiān)察法》的頒布施行，明確了監(jiān)察工作的對象和范圍，規(guī)定了具體的行政監(jiān)察方式，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制作出了說明并且完善了監(jiān)察工作的程序。是我國目前行政監(jiān)察工作最可靠的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

《中華人民共和國行政監(jiān)察實(shí)施條例》

隨著改革開放的不斷發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，行政管理體制改革的不斷深化，反腐倡廉工作深入開展，監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨著許多由新的社會現(xiàn)狀所產(chǎn)生的情況和問題。同時(shí)，依法治國、依法行政的不斷推進(jìn)和我國社會主義法制水平的不斷提高，對監(jiān)察機(jī)關(guān)依法監(jiān)察也提出了更高的要求。為適應(yīng)社會形勢的發(fā)展和行政監(jiān)察工作實(shí)踐的客觀需要，制定了《行政監(jiān)察法制條例》，對《行政監(jiān)察法》的某些條款進(jìn)行必要的細(xì)化和解釋，并對其在實(shí)施中的一些問題作出規(guī)定和說明。2004年9月6日國務(wù)院第63次常務(wù)會議通過了《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》。

（2）我國當(dāng)代監(jiān)察體制

從目前我國各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，中央一級的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是國務(wù)院所屬的部，即監(jiān)察部；個別省的省級監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是本級人民政府所屬的委員會，即監(jiān)察委員會，絕大多數(shù)省的監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織形式是本級人民政府所屬的廳（局），即監(jiān)察廳（局）。

3.對明代監(jiān)察法制的思考和借鑒

明朝監(jiān)察法制建設(shè)是中國古代政治文明和法律文明的重要成果，也是在幾千年的歷史發(fā)展中人類智慧結(jié)晶的體現(xiàn)，其所包含的合理成分及其積極因素對于當(dāng)前我國建設(shè)具有中國特色社會主義法制，完善社會主義監(jiān)察制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督，反腐倡廉等，可提供許多的啟示。

（1）建立科學(xué)監(jiān)察機(jī)制

就目前我國的監(jiān)察機(jī)制發(fā)展來看，首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查部門合署辦公，這樣導(dǎo)致的問題即是監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒有得到其應(yīng)當(dāng)具備的獨(dú)立性，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展各項(xiàng)工作時(shí)束手束腳，并不能夠充分發(fā)揮效果和達(dá)到預(yù)期成果，監(jiān)察的效能受到一定的限制。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院在職權(quán)范圍上有重疊，屬于司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院一定程度上分擔(dān)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)，影響也更大。如本應(yīng)該從屬于在監(jiān)察機(jī)關(guān)體制下的反貪局，現(xiàn)在的設(shè)置則是屬于檢察院的內(nèi)部部門。相比之下，明朝的監(jiān)察體制則相當(dāng)嚴(yán)密，在由中央都察院﹑六科給事和地方上提刑按察使司巡按總督等組成的整個成體系化的監(jiān)察體系保障下，監(jiān)察權(quán)達(dá)到不受其他部門干預(yù)，獨(dú)立行使。當(dāng)各部的監(jiān)察官在工作中行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)分歧時(shí)，則由作為最高統(tǒng)治者的皇帝來進(jìn)行裁決。因此加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在地位上和職權(quán)上的獨(dú)立性，使其能夠自主有效的行使監(jiān)察權(quán)，并且保障監(jiān)察工作人員在工作時(shí)不受其他各部門的干涉是有必要的。為完善監(jiān)察機(jī)制的建設(shè)，提高監(jiān)察工作效能，促使監(jiān)察活動合理有效運(yùn)作，我國應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性，如可使全國的監(jiān)察工作統(tǒng)一受國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在每個省級單位設(shè)立監(jiān)察部門來監(jiān)督審查全省的監(jiān)察工作。中央可定期從監(jiān)察總部派出監(jiān)察人員對各省的監(jiān)察部門進(jìn)行考核審查。

（2）加強(qiáng)監(jiān)察立法

監(jiān)察立法是整個監(jiān)察法律體系設(shè)置的前提和基礎(chǔ)。明朝的監(jiān)察法律法規(guī)體系是在歷朝歷代的基礎(chǔ)上建立，可說是在監(jiān)察法律上的集大成者。不僅詳細(xì)、有層次地劃分了監(jiān)察職權(quán)的范圍、分工和行使程序，也增加和強(qiáng)化了規(guī)范官吏品行作風(fēng)以及防范官吏犯罪的條款。明代監(jiān)察法規(guī)的種類條令門類繁多，且條文規(guī)定非常細(xì)致，利于實(shí)際操作，全面涉及到監(jiān)察的范圍和事項(xiàng)。就目前來看，我國的監(jiān)察立法取得了一定成績，現(xiàn)在己經(jīng)有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》等法律法規(guī)。但在法制的健全和完善方面有著明顯的不足。從立法的數(shù)量上來講，單純涉及到監(jiān)察的法律法規(guī)的也僅有前面所述的兩部法律，雖然修改后的《行政監(jiān)察法》在內(nèi)容上已經(jīng)較為完整，但依舊無法形成體系，因此相關(guān)的配套法律法規(guī)還有待建設(shè)。在法律的細(xì)節(jié)規(guī)定上也存在著一定紕漏，如《行政監(jiān)察法》的規(guī)定中，未能強(qiáng)調(diào)出監(jiān)察立法的獨(dú)立性。內(nèi)容上比較重視對官員違法的懲治，對防范方面的注意則不足，且對官員的威懾力也不夠，導(dǎo)致了監(jiān)察法律法規(guī)在制定和實(shí)施過程中顯現(xiàn)了盲目性和滯后性。因此，應(yīng)細(xì)致并有目的性的設(shè)立法律的內(nèi)容和條目，加強(qiáng)監(jiān)察立法的獨(dú)立性，完善監(jiān)察立法的防范性。制定規(guī)范公務(wù)員的管理、監(jiān)督舉報(bào)、權(quán)益保障、及違紀(jì)處罰等相關(guān)條例和法律法規(guī)。

（3）嚴(yán)格選任監(jiān)察官員

監(jiān)察官員和工作者是整個監(jiān)察活動最為關(guān)鍵的部分，在行使監(jiān)察工作的過程中，需要有較高職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)水準(zhǔn)的監(jiān)察工作人員。從古代監(jiān)察制度的發(fā)展開始，選任監(jiān)察官員時(shí)都要具備一套體系化的制度并且將其嚴(yán)格執(zhí)行，只有兼?zhèn)涔钠返潞透呱械牡赖聲r(shí)才能成為監(jiān)察人員中的一員。我國的監(jiān)察體系不夠完備，監(jiān)察官員和工作者也是良莠不齊，并不能夠很好的完成國家所賦予的監(jiān)察任務(wù)，因此，選拔高素養(yǎng)的監(jiān)察人員也是當(dāng)前監(jiān)察工作的重要任務(wù)之一。對于監(jiān)察工作者的考核、選拔、任職等活動，應(yīng)當(dāng)予以完善，做到保證每個人員都是監(jiān)察工作的核心。在有效實(shí)施監(jiān)察工作的過程中，對于各職位監(jiān)察工作者的分配和分工也應(yīng)該提出明確的要求。如明代按照六科十三道都、都察院、六科給事中、總督巡撫三司等職權(quán)范圍的劃分，監(jiān)察工作人員則有明確的目的和方向，既可以依法分別對各個部門和各類政務(wù)進(jìn)行監(jiān)察，也可避免玩忽職守或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象。我國目前的監(jiān)察制度也應(yīng)注重對監(jiān)察工作人員職位以及權(quán)利的合理劃分，使得監(jiān)察官明確其職責(zé)，提高其實(shí)施監(jiān)察活動的效率，減少其利用職權(quán)漏洞而形成的違法行為。

（4）有效利用網(wǎng)絡(luò)

明代監(jiān)察體系縱橫交錯，相互交叉，監(jiān)察方式也是多元化的。在現(xiàn)代社會，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的監(jiān)察設(shè)置和布局之外，利用網(wǎng)絡(luò)這一極具潛力的工具也是不可或缺的。網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)代科技發(fā)展的產(chǎn)物，也是人類進(jìn)步的趨勢體現(xiàn).現(xiàn)如今，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)越來越發(fā)達(dá)，人們的日常生活已經(jīng)離不開網(wǎng)絡(luò)。因此，諸如微博、論壇之類的信息化平臺也可以為監(jiān)察法制的發(fā)展改善提供新思路。如今網(wǎng)絡(luò)的輿論影響力已經(jīng)越來越大，如前不久發(fā)生的“雷政富案”等腐敗案件正是通過網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督和實(shí)名舉報(bào)等方式得以曝光，并且最終得到法律制裁。我們應(yīng)加強(qiáng)社會監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的同步化，對于網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)察和舉報(bào)提供法律上的支持和保障。政府部門也可以設(shè)立一些專門的監(jiān)察性網(wǎng)站或者同一些信息平臺進(jìn)行合作，如新浪微博等，鼓勵公民發(fā)言討論，也可適當(dāng)?shù)牟扇∫恍┆剟畲胧瑢τ谂e報(bào)重大案件的網(wǎng)民予以獎勵。絕對權(quán)力的出現(xiàn)會導(dǎo)致不堪設(shè)想的后果。對監(jiān)察的活動進(jìn)行監(jiān)督和管理，保證監(jiān)察官員合理利用監(jiān)察權(quán)力也是必不可少的，我國當(dāng)下的監(jiān)察制度也應(yīng)推進(jìn)全國各監(jiān)察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督的工作局面，并且實(shí)行政務(wù)公開，接受政府和廣大人民群眾的監(jiān)督。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）