防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規(guī)制

李元吉　王有強(qiáng)

摘要：近幾年新聞媒體曝光了“毒大米”、“血鉛超標(biāo)”等一批土壤重金屬污染致害事件。我國(guó)在土壤重金屬污染防治工作中，長(zhǎng)期以來沒有重視土壤重金屬污染的特性以及針對(duì)這些特性制定相應(yīng)的法律規(guī)范，因此，現(xiàn)如今面臨兩大困擾：一是歷史遺留問題全面爆發(fā)；二是缺乏相應(yīng)法律規(guī)制?？梢酝ㄟ^借鑒美國(guó)“超級(jí)基金”制度來建設(shè)我國(guó)自己的“超級(jí)基金”以解決受污染土地的治理問題，同時(shí)轉(zhuǎn)變立法導(dǎo)向，重新制定符合重金屬污染特征的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤重金屬污染的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：土壤重金屬污染；超級(jí)基金；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境侵權(quán)

中圖分類號(hào)： D912.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539（2015）04005604

資料顯示，截止2012年6月5日，我國(guó)有2000萬公頃的耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5，這2000萬公頃耕地用來從事農(nóng)業(yè)種植，其土壤當(dāng)中的重金屬成為農(nóng)產(chǎn)品污染危害的重要來源[1]。并且在我國(guó)的耕地中，越來越多的土壤，特別是城市郊區(qū)和污灌區(qū)的土壤，往往同時(shí)遭受重金屬和有機(jī)物的復(fù)合型污染，這進(jìn)一步加大了污染治理的難度。而在城市當(dāng)中，伴隨著城市化進(jìn)程，城區(qū)內(nèi)的工廠大量進(jìn)行搬遷，留下了許多被污染的“棕色地塊”，因此居住在“棕色地塊”上的居民也飽受土壤重金屬污染的危害。

一、土壤重金屬污染特性解析

土壤重金屬污染在致害過程、方式上較之其他污染有其特殊性，沒有重視這些特性正是我國(guó)目前土壤重金屬污染防治工作難以取得突破性進(jìn)展的癥結(jié)所在。土壤重金屬污染的特征歸納起來有五點(diǎn)：潛伏性、非顯著性、富集性、生物累積性、不可降解性。第一，潛伏性。從污染物的排放到產(chǎn)生損害后果，需要污染物的不斷累積，這期間不進(jìn)行專門的土壤檢測(cè)，污染源是很難被發(fā)現(xiàn)的。第二，非顯著性。不同于大氣、水體的污染，土壤受到重金屬污染后，物理性狀幾乎不產(chǎn)生變化，盡管其危害更甚于其他類型的污染，但很難引起社會(huì)的關(guān)注，因此相應(yīng)的立法、研究也就較為缺乏。第三，富集性。重金屬污染源是廢氣、廢水和廢渣。廢氣中的重金屬沉降于水體或土壤；廢水中的重金屬富集于水體或污泥，污水通過自然接觸以及灌溉和土壤進(jìn)行重金屬交換；廢渣中的重金屬滲透進(jìn)入土壤當(dāng)中，所以重金屬最終都會(huì)富集于土壤與水體當(dāng)中，這就是重金屬污染的富集性。第四，生物積累性。重金屬污染要造成損害后果還需要進(jìn)入食物鏈，這里就涉及到其另外一個(gè)特性，即生物積累性，重金屬在食物鏈當(dāng)中進(jìn)行累積，并最終作用于人類。第五，不可降解性。土壤、水體這兩個(gè)環(huán)境介質(zhì)在自然環(huán)境下不能夠完成對(duì)重金屬的自凈工作，并且重金屬在其中還有可能合成為危害更大的金屬有機(jī)化合物，所以一旦受到了重金屬污染，只能是進(jìn)行人工除害處理[2]。在對(duì)土壤重金屬污染防治工作面臨的主要問題進(jìn)行分析以及尋找解決思路時(shí)，需要著重考慮這些特性，以便采取科學(xué)有效的解決方案。

二、土壤重金屬污染防治工作面臨的主要問題

（一）歷史遺留問題全面爆發(fā)

2006年3月，位于武漢漢陽的赫山地塊以4.055億元被武漢三江航天房地產(chǎn)公司拍下，但在開發(fā)時(shí)該地塊發(fā)生污染土壤致工人中毒暈倒事件，導(dǎo)致武漢市土地儲(chǔ)備中心在退還開發(fā)商土地款之外，又額外賠款1.2億元。事后，武漢市環(huán)境保護(hù)局?jǐn)?shù)次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，赫山地塊70%以上的區(qū)域都受到了重金屬污染。武漢市政府于2011年5月決定開展赫山地塊修復(fù)項(xiàng)目，并于2014年5月底完工，整個(gè)毒地修復(fù)期為3年，整個(gè)修復(fù)成本高達(dá)2.8億元[3]。如前所述，土壤重金屬污染的危害具有潛伏性，赫山毒地必然經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的累積，達(dá)到一定程度之后，危害才顯現(xiàn)出來?？傊?，由于土壤重金屬污染的非顯著性，使得我國(guó)民眾對(duì)于這種污染的關(guān)注程度不足，政府相應(yīng)工作也處于滯后狀態(tài)。反觀最近幾年我國(guó)北方地區(qū)頻發(fā)的霧霾污染，因其是直觀可見的，引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，相應(yīng)的立法規(guī)劃、治理研究也得到了快速的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)環(huán)境法學(xué)界對(duì)土壤污染、土壤重金屬污染的關(guān)注是從20世紀(jì)90年代開始的，這其中的原因和我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程較晚以及土壤重金屬污染具有潛伏性有關(guān)。從污染物的排放到污染物在土壤中不斷累積進(jìn)而進(jìn)入食物鏈最終引發(fā)各類污染事件，比照世界上其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，大約需要20年左右的時(shí)間，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程加快腳步是從改革開放之后開始的，這也是為何在2000年之后，我國(guó)各地因土壤重金屬污染導(dǎo)致食品安全的問題才被逐漸曝光。在城鎮(zhèn)當(dāng)中因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的不斷加快，原本在城區(qū)的工廠向城市外圍搬遷，遺留下來的污染土地被重新開發(fā)利用，潛伏的污染沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，才出現(xiàn)了赫山地塊這樣的事件。當(dāng)污染的累積超過了臨界點(diǎn)，那么我們將迎來土壤重金屬污染事件的一個(gè)高發(fā)期。土壤對(duì)于重金屬污染的自凈能力很差，人體內(nèi)的重金屬短時(shí)間內(nèi)也不能排除，要遏制污染的擴(kuò)散，降低其未來造成的危害，只能對(duì)被污染的土地進(jìn)行人工除害處理，形成重金屬阻斷。按照民法與環(huán)境保護(hù)法的傳統(tǒng)理論，應(yīng)當(dāng)是遵循誰污染誰治理以及直接侵權(quán)人負(fù)責(zé)的原則，來處理這些侵害問題，但是經(jīng)過了20余年的時(shí)間，并且伴隨著污染是不斷累積最終造成損害，責(zé)任承擔(dān)者難以尋找這樣一個(gè)事實(shí)，在土壤重金屬污染事件中，傳統(tǒng)原則不能很好地解決現(xiàn)有問題，面對(duì)歷史遺留問題的全面爆發(fā)，需要新的解決路徑。

（二）正在發(fā)生的污染缺乏法律規(guī)制

土壤重金屬污染問題引起了政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的重視。2006年7月，環(huán)?？偩趾蛧?guó)土資源部聯(lián)合啟動(dòng)了經(jīng)費(fèi)預(yù)算達(dá)10億元的全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查，但由于各種原因，至今沒有公開污染數(shù)據(jù)。據(jù)一些非官方的調(diào)查研究表明，我國(guó)的土壤重金屬污染正在發(fā)生并造成了嚴(yán)重后果，而且沒有得到有效的控制。中國(guó)疾病預(yù)防控制中心研究員尚琪從20世紀(jì)80年代起，開始對(duì)江西省贛州市大余縣鎢礦廠造成的鎘污染問題進(jìn)行研究，當(dāng)?shù)鼐用裼?985年起就暴露于鎘污染之中，在進(jìn)行研究的20余年中，當(dāng)?shù)匚廴境尸F(xiàn)一種持續(xù)的狀態(tài)，居民也一直生活在鎘污染的環(huán)境中，尿鎘、血鎘嚴(yán)重超標(biāo)，居民普遍有骨質(zhì)疏松、骨頭疼痛等類似“痛痛病”的癥狀，癌癥死亡率、心血管疾病率大幅上升，在這樣嚴(yán)重的情形下，當(dāng)?shù)鼐用駧缀鯖]有得到任何行政、司法幫助。2007年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授潘根興帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，在全國(guó)六個(gè)地區(qū)（華東、東北、華中、西南、華南和華北）縣級(jí)以上市場(chǎng)隨機(jī)采購大米樣品91個(gè)，結(jié)果表明10%左右的市售大米重金屬鎘超標(biāo)[4]。這些無人監(jiān)管的“鎘米”最終將土壤重金屬污染的后果作用于人體，但是“鎘米”在市場(chǎng)上的流通以及對(duì)人體造成損害之后責(zé)任的承擔(dān)都缺乏相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)制。endprint

三、法律規(guī)制

（一）借鑒美國(guó)超級(jí)基金制度，建立我國(guó)重金屬污染土壤治理基金

由于受到1978年“拉夫（Love）運(yùn)河污染”環(huán)境事故的影響，1980年美國(guó)政府頒布《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》（Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act），確立了“超級(jí)基金”制度。設(shè)立該項(xiàng)制度的目的就是為了解決被污染土地的治理資金問題，基金由針對(duì)化工行業(yè)的專門稅以及聯(lián)邦財(cái)政的撥款構(gòu)成，當(dāng)受污染土地經(jīng)過評(píng)估具有修復(fù)價(jià)值的時(shí)候，可由該基金先行支付治理費(fèi)用，然后再向責(zé)任人進(jìn)行追償[5]?！俺?jí)基金”制度的特點(diǎn)在于其嚴(yán)格的責(zé)任追責(zé)制度，除了不可抗力造成的污染外，都能找到責(zé)任主體來承擔(dān)土地修復(fù)的費(fèi)用。具體體現(xiàn)在兩方面：一是有可能承擔(dān)責(zé)任的對(duì)象非常廣泛，包括了土地污染期間的土地所有者、使用者，當(dāng)前土地的所有者、使用者，與排放污染物處理有關(guān)的單位以及將有害物運(yùn)輸?shù)綀?chǎng)地進(jìn)行處理的單位等；另一方面是對(duì)于責(zé)任的承擔(dān)不是完全依靠因果關(guān)系來認(rèn)定的，在因果關(guān)系難以確定的情況下，可以由聯(lián)邦政府責(zé)令由已經(jīng)明確了因果關(guān)系的主體承擔(dān)責(zé)任或者根據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的判斷直接責(zé)令某一方來承擔(dān)責(zé)任[6]。

土地是不可再生資源，凈化被污染土地是實(shí)施重金屬阻斷的唯一途徑，這樣的治理活動(dòng)是有意義的。結(jié)合我國(guó)的具體情況，赫山地塊這樣的事件由于難以找到責(zé)任人，最終完全由政府對(duì)治理活動(dòng)買單，對(duì)于政府是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，有必要專門建立一個(gè)全國(guó)性的基金來對(duì)重金屬污染土地的修復(fù)提供資金支持。

在基金來源的構(gòu)成上，可以考慮由以下兩個(gè)部分構(gòu)成：首先，政府的撥款是啟動(dòng)資金，在我國(guó)開始征收環(huán)境稅之后，可以從中拿出一部分作為重金屬污染防治的資金，這與歐美國(guó)家針對(duì)污染類型征收專門稅并建立專門基金、?？顚Ｓ玫姆绞绞且恢碌摹Ｆ浯?，對(duì)重金屬污染的相關(guān)行業(yè)進(jìn)行劃定，再根據(jù)其產(chǎn)能計(jì)算出重金屬排放量，要求相關(guān)企業(yè)購買排放份額。企業(yè)在生產(chǎn)過程中能夠?qū)χ亟饘龠M(jìn)行回收處理或者再利用，就可以把自己的份額放在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，整個(gè)制度的運(yùn)行可以借鑒碳排放交易制度。這也是針對(duì)重金屬污染的特性來制定的制度，重金屬在自然界當(dāng)中不能夠自然降解，只會(huì)不斷地在土壤中進(jìn)行富集，富集到一定程度造成污染之后，只能進(jìn)行人工處理，按照企業(yè)產(chǎn)能有償分配的排放額度，一方面充實(shí)了污染土地治理的費(fèi)用，同時(shí)還便于實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的總量控制，還可以促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步和重金屬回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在造成污染進(jìn)行追責(zé)的問題上，我國(guó)法律規(guī)定與美國(guó)有較大區(qū)別，對(duì)于歷史遺留的問題以及在相關(guān)法律追責(zé)無果的情況下，可以由該基金來支付相關(guān)的土地治理費(fèi)用，能進(jìn)行追責(zé)的可由基金先行支付費(fèi)用后再進(jìn)行追責(zé)。

（二）完善法律規(guī)范

1.轉(zhuǎn)變立法導(dǎo)向

目前，我國(guó)環(huán)保立法主要針對(duì)大氣污染、重點(diǎn)流域和湖泊水污染、電子類產(chǎn)品廢物、固體廢棄物和危險(xiǎn)廢物污染；污染治理重在治標(biāo)，主要是針對(duì)污染面的治理，而對(duì)于重金屬污染等點(diǎn)源污染，國(guó)家還缺乏專門立法[7]。土壤重金屬污染是點(diǎn)源污染，越靠近污染源，污染越嚴(yán)重，但是有學(xué)者指出我國(guó)目前土壤重金屬的污染態(tài)勢(shì)正由一般的污染向?yàn)?zāi)害過渡，大面積的土地受到污染，一旦積累達(dá)到一定量的時(shí)候，會(huì)呈現(xiàn)出全面爆發(fā)的態(tài)勢(shì)，危害范圍廣泛，后果影響深遠(yuǎn)。重金屬污染的環(huán)境介質(zhì)是土壤和水體，但是其危害的傳導(dǎo)多是通過土壤完成的，所以對(duì)于重金屬污染的防治應(yīng)主要表現(xiàn)在土壤污染防治的立法建設(shè)上。

在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中，就環(huán)境介質(zhì)來歸類的話，有防治大氣污染、水污染、固廢污染、海洋污染的法律，防治土壤污染的法律基本上還是一空白領(lǐng)域。雖然有一些相關(guān)的規(guī)定，但是散見于層級(jí)較低的法律規(guī)范當(dāng)中，同時(shí)在立法內(nèi)容上存在原則過多、可操作性差等缺陷，立法的整體導(dǎo)向也不夠清晰明確。環(huán)境法領(lǐng)域的法律可以分為污染防治與環(huán)境保護(hù)兩類，類似源頭控制、預(yù)防為主等立法導(dǎo)向在環(huán)境保護(hù)類法律中是適用的，因?yàn)轭A(yù)防所付出的社會(huì)成本要低于治理環(huán)境的成本，但這樣的導(dǎo)向在污染防治類法律中卻不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，源頭控制需要與較為完善的環(huán)保理念相配合，要在社會(huì)上樹立這樣一種理念，讓排污者在經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)當(dāng)中做出正確的選擇，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，而環(huán)境保護(hù)工作刻不容緩，加大處罰力度、加強(qiáng)司法保護(hù)是我們的唯一出路。當(dāng)對(duì)排污者處罰力度不足、偷排污水的罰款還低于凈化污染物的費(fèi)用時(shí)，自然是不能控制污染的。加大處罰力度，提升了企業(yè)偷排污水遭受處罰的機(jī)會(huì)成本，迫使企業(yè)將其納入產(chǎn)品成本核算體系之內(nèi)，可以使其產(chǎn)品成本能真實(shí)反映消耗環(huán)境資源的代價(jià)——私人成本“逼近”社會(huì)成本——然后在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下，“倒逼”企業(yè)進(jìn)行凈化污染物，加大技改投入，開發(fā)清潔生產(chǎn)技術(shù)，淘汰落后產(chǎn)能，最終達(dá)到環(huán)境保護(hù)與治理的目的[8]。

2.重新制定排污標(biāo)準(zhǔn)

在污染防治類法律中還有一個(gè)重要的組成部分即環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與排污標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的這類標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)間較早，長(zhǎng)年沒有進(jìn)行更新，并且制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒有考慮重金屬污染的特性。2013年4月，中國(guó)人民大學(xué)教授馬中在其主持的課題“中國(guó)水環(huán)境保護(hù)價(jià)格與稅費(fèi)政策示范研究”中指出，我國(guó)達(dá)標(biāo)排放水為劣Ⅴ類水，劣Ⅴ類水是喪失了使用功能的水體，這代表著工廠即使是達(dá)標(biāo)排放，其排放的也是污水。在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮了水體擁有的自凈能力以及我國(guó)環(huán)保技術(shù)較為落后、保護(hù)生產(chǎn)積極性的需要，但是忽略了一個(gè)重要的問題，水體中的重金屬并不能夠同其他污染物一樣自然降解，而是在土壤以及食物鏈中不斷富集甚至是形成了危害更大的金屬有機(jī)化合物[9]。這種特性使得目前采用的濃度控制標(biāo)準(zhǔn)失去了意義，只要重金屬在排放的污水中就會(huì)不斷加劇污染的程度，只有考慮了歷史累積的總量控制才能夠遏制重金屬污染的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。我們還應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)作用對(duì)象的問題，我國(guó)目前使用的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，其制定的原則是對(duì)自然界的污染在其承受范圍之內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的對(duì)象是生態(tài)環(huán)境，但是在目前這種污染事件頻發(fā)的大背景下，我們應(yīng)當(dāng)考慮將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的對(duì)象定義為人類的身體健康，在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮污染是否會(huì)對(duì)人類的身體健康造成損害。endprint

3.加強(qiáng)受害者救濟(jì)

在土壤重金屬污染致害事件頻發(fā)的背景下，受害者救濟(jì)的立法也是需要完善的一個(gè)環(huán)節(jié)，但土壤重金屬污染特殊的致害模式難以納入環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)范圍之中，因?yàn)橥寥乐亟饘傥廴静皇堑湫鸵饬x上的環(huán)境侵權(quán)，與大氣污染、水污染那種通過環(huán)境介質(zhì)直接對(duì)受害者的人身、財(cái)產(chǎn)造成損害不同，受污染的土壤大部分情況下沒有直接對(duì)受害者的人身、財(cái)產(chǎn)造成損害，而是經(jīng)由農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行傳導(dǎo)。就法律上的因果關(guān)系來講，造成損害的是農(nóng)產(chǎn)品而非污染排放行為，應(yīng)當(dāng)適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法來調(diào)整這一法律關(guān)系，但是事實(shí)上農(nóng)民和受害者一樣遭受了損失，因?yàn)?，土壤的污染需要很長(zhǎng)的治理周期和較大的費(fèi)用投入，這期間如果停止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民將會(huì)受到經(jīng)濟(jì)損失，因此不能簡(jiǎn)單地將致害原因歸咎于農(nóng)民。那么，在這樣的情況下，可以考慮對(duì)環(huán)境侵權(quán)做出一個(gè)司法解釋，即把土壤重金屬污染造成人身、財(cái)產(chǎn)損害這一因果關(guān)系定義為間接因果關(guān)系而非直接因果關(guān)系，并將其納入到環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系調(diào)整的范疇當(dāng)中，利用特殊侵權(quán)法律關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，來實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平。

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