城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系研究

楊鋒 邢立強(qiáng) 劉春青

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施是支撐城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。如何評價城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)是國內(nèi)外研究的重點，也是ISO國際標(biāo)準(zhǔn)研制的重點。本文借鑒ISO 37120和ISO 37151提出的基礎(chǔ)設(shè)施分類，結(jié)合我國城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況，從能源、水及衛(wèi)生、交通、廢棄物以及ICT等五類基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、效益出發(fā)構(gòu)建了評價指標(biāo)體系，并提出了推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：城市 基礎(chǔ)設(shè)施 可持續(xù)發(fā)展 標(biāo)準(zhǔn)

一、規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是支撐城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。首先，公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市各生產(chǎn)部門運轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對公共基礎(chǔ)設(shè)施的要求越高。完善的基礎(chǔ)設(shè)施對加速城市經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)其空間分布形態(tài)演變起著巨大的推動作用。例如，城市交通更和通訊系統(tǒng)的發(fā)展為專業(yè)化分工創(chuàng)造了生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的空間轉(zhuǎn)移及交易的便利條件，并且促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)活動在地理上的集中，從而降低了企業(yè)的平均成本，使得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的得以實現(xiàn)；與此同時，經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；l(fā)展又產(chǎn)生了對基礎(chǔ)設(shè)施和其他社會服務(wù)的需求，形成良性循環(huán)；反之，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，則會增加企業(yè)成本，降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

其次，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施與城市生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)聯(lián)，其建設(shè)和完善一般以自然資源的加工和利用為基礎(chǔ)，受到自然條件與城市環(huán)境的制約，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度加以研究有助于合理利用自然資源，保護(hù)城市的生態(tài)環(huán)境。城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展是由城市的供水能力、空氣質(zhì)量以及衛(wèi)生和廢物管理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施決定。一方面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施能清除和處理城市垃圾和廢棄物，基礎(chǔ)設(shè)施的水平?jīng)Q定了城市環(huán)境的優(yōu)化能力；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施各部門相互依存和影響，例如對固體垃圾的管理和處理不善容易導(dǎo)致城市排污系統(tǒng)受損，降低飲用水質(zhì)量。因此，只有綜合協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施的各個部門，才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的。而且，城市生態(tài)環(huán)境的提升也有利于提升投資環(huán)境，吸引外來投資，從而促進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步改善和發(fā)展。

再次，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)本身就是服務(wù)于城市居民生活和社會各項事業(yè)的，其完善也有利于城市居民素質(zhì)的提升以及城市人文和社會環(huán)境的優(yōu)化，促進(jìn)城市的全面發(fā)展。這一點對于城市貧民尤其重要，基本基礎(chǔ)設(shè)施的具備與否是衡量城市社會福利發(fā)展水平的根本標(biāo)準(zhǔn)，在此意義上，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施也是消除貧困、實現(xiàn)社會公平的重要保障。例如，公共交通的覆蓋范圍與交通成本的高低直接關(guān)系到城市貧民的就業(yè)狀況，公路和供水系統(tǒng)的建設(shè)能夠提供就業(yè)機(jī)會，從而減少貧困。

而且，作為城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)載體，城市基礎(chǔ)設(shè)施有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費增長，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與合理配置能夠促進(jìn)生產(chǎn)范圍的擴(kuò)大和交換能力的提高，從而改變需求的結(jié)構(gòu)；同時其建設(shè)不僅能增加第二、第三產(chǎn)業(yè)效益和就業(yè)人數(shù)的增加，也能帶動相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)及上游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如鐵路業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了鋼鐵業(yè)和通信業(yè)的發(fā)展。在拉動投資上，基礎(chǔ)設(shè)施的水平及服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到投資者的風(fēng)險與交易成本，薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施不利于中小型企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，影響到私人投資的力度。世界銀行研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施成本高、不配套和短缺是商業(yè)環(huán)境中的主要問題，這對于中小型企業(yè)尤其重要。但是，總體上看，當(dāng)前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運行管理粗放。這些問題導(dǎo)致我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍舊較為粗放，對城市環(huán)境產(chǎn)生了諸多不利影響，嚴(yán)重阻礙了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也損害了城市的長遠(yuǎn)發(fā)展利益。因此，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)測度技術(shù)方式和標(biāo)準(zhǔn)要求，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施運行效率和質(zhì)量，有利于增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運行效率、改善城市人居環(huán)境、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)前提，我國在有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的規(guī)劃中將城市基礎(chǔ)建設(shè)作為重點要求，并且制定了具體目標(biāo)?！笆濉币?guī)劃綱要明確了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重點任務(wù)，分別從優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、完善城市化布局和形態(tài)、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和防災(zāi)體系建設(shè)、推進(jìn)科技創(chuàng)新等方面提出了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。2013年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》指出：“城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。當(dāng)前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運行管理粗放等問題。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費增長，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排[1]。”《意見》將科學(xué)管理作為加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求之一，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“要建立完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和質(zhì)量評價體系”，“提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平”。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》將推進(jìn)智慧城市建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)和要求[2]，智慧城市的要求和特征之一便是“基礎(chǔ)設(shè)施智能化”。 由此可見，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度技術(shù)方法的研究和運用是城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，也是我國城市規(guī)劃的要求和政策的需要。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的范圍和評價模型

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，國際上大致能夠達(dá)成較為一致的意見，即包括能源、交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務(wù)、科研與技術(shù)服務(wù)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的為城市各生產(chǎn)部門和居民生活提供物質(zhì)條件和公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行多種分類，國際標(biāo)準(zhǔn)也對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)要求，在國際標(biāo)準(zhǔn)化工作與研究中，城市基礎(chǔ)設(shè)施的范圍主要關(guān)注涉及城市居民基本生活和公共服務(wù)相關(guān)方面。例如ISO37120（社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和恢復(fù)能力——關(guān)于城市服務(wù)和生活質(zhì)量的指標(biāo)）中涉及城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的指標(biāo)主要集中在能源、水、交通、廢棄物以及ICT等方面[3]，與上述城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的范圍存在交叉與重合。由此，在國際標(biāo)準(zhǔn)化工作與研究領(lǐng)域，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要范圍是能源、水、交通、廢棄物、應(yīng)急措施、環(huán)保系統(tǒng)等方面，其主要特征是與城市居民的基本生活休戚相關(guān)。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施包括能源、水、交通、廢棄物、ICT及其他六大類城市公共基礎(chǔ)設(shè)施[4]。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施體征測度模型是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)管理體系的基礎(chǔ)，我們根據(jù)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的特征，提出符合國際通行做法和我國實際情況的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度模型和方法，綜合集成應(yīng)用多源異構(gòu)信息挖掘的關(guān)鍵共性方法，開發(fā)基于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度技術(shù)方法的測評系統(tǒng)，并且以此模型為參考，建立起城市公共基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)體系。以下是我們提出的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施體征測度模型，如表1所示，而且在一模型框架下我們也進(jìn)一步列出了相應(yīng)的典型指標(biāo)。

這一模型主要以橫向和縱向兩個維度為基礎(chǔ)建立，橫向維度主要是針對作為研究對象的每一類基礎(chǔ)設(shè)施所包括的種類展開研究，如能源，包括電力、燃?xì)猓ㄌ烊粴狻⒁夯瘹猓?、供暖（北方城市）等等?？v向維度包括基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率三個方面，這三個方面都注重人的核心地位。

規(guī)模是指一定人口年擁有或消耗的總量，如人均用電量，人均生活用電量。它能反映基礎(chǔ)設(shè)施及其運行的大致總體數(shù)據(jù)，是衡量城市公共基礎(chǔ)設(shè)施總體水平的重要尺度，有助于我們從宏觀上把握基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和服務(wù)質(zhì)量。

結(jié)構(gòu)是指享受到該基礎(chǔ)設(shè)施的城市居民所占比例，或該基礎(chǔ)設(shè)施的分布情況或者覆蓋率，如獲得授權(quán)使用電力的人口百分比，公共建筑消費占城市總消費的百分比，可再生能源占城市總能源消費的百分比。它能反映基礎(chǔ)設(shè)施的運行結(jié)構(gòu)與服務(wù)受眾的具體比例，是衡量城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行合理性的主要標(biāo)準(zhǔn)，有助于我們及時掌握基礎(chǔ)設(shè)施的運行動態(tài)。

效率是該基礎(chǔ)設(shè)施為城市居民提供服務(wù)的效率、質(zhì)量（穩(wěn)定性、安全性等）以及設(shè)施維護(hù)狀況，如每年每戶平均供電中斷次數(shù)，供電中斷的平均時長等。它能反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行的有效性，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的終極標(biāo)準(zhǔn)。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施評價指標(biāo)體系

基于城市基礎(chǔ)設(shè)施評價模型，從能源、水及衛(wèi)生、交通、廢棄物、ICT五個方面，按照規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率三個層面，按照篩選指標(biāo)，構(gòu)建城市基礎(chǔ)設(shè)施評價指標(biāo)體系，如表2所示。

四、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）在堅持可持續(xù)發(fā)展的前提下加強(qiáng)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投入

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市運作的物質(zhì)載體，也是城市居民正常生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展的目標(biāo)在于城市環(huán)境、人口和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城市發(fā)展的前提條件，也必須遵循可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律?？茖W(xué)地規(guī)劃和建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持可持續(xù)發(fā)展道路。應(yīng)當(dāng)堅持以人為本，圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應(yīng)明顯的重點領(lǐng)域，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的全面提升。例如，在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，應(yīng)當(dāng)加大對公共交通的投入，積極發(fā)展大容量公共交通，樹立行人優(yōu)先的理念，改善居民出行環(huán)境，保障出行安全，倡導(dǎo)綠色出行；在廢棄物處理方面，加大處理設(shè)施建設(shè)力度，提升生活垃圾處理能力，力求城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化，促進(jìn)城市生活垃圾的循環(huán)利用。另外，在堅持可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時也要確保政府的投入，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制和運營機(jī)制改革，以此確保城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠順利進(jìn)行。

（二）建立和完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施評價體系

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，需要使用正確的方法對其進(jìn)行測試和評估；在建成投入使用之后，也需要定期的維護(hù)和管理；對于其實施和運行效果，也需要通過科學(xué)的方法進(jìn)行檢驗，以提出改進(jìn)和完善建議。這是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要工作，對于明確城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展方向具有指導(dǎo)意義。為此，應(yīng)當(dāng)按照不同規(guī)模城市的特點，研究確定城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的體征測度模型，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等三個方面選取共性關(guān)鍵指標(biāo)，提出符合國際通行做法和我國實際情況的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度模型和方法，綜合集成應(yīng)用多源異構(gòu)信息挖掘的關(guān)鍵共性方法，開發(fā)基于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)體征測度技術(shù)方法的測評系統(tǒng)，這一測評技術(shù)方法可以從宏觀上把握城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理和服務(wù)狀況。

（三）加快城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)程

2013年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》指出：“要建立完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和質(zhì)量評價體系”，“提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平”。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅要科學(xué)規(guī)劃、正確實施、建立和適用正確的體征測度模型，還應(yīng)當(dāng)建立城市指標(biāo)體系，使用這些具體的指標(biāo)從微觀上衡量城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的工作成果。根據(jù)ISO37120的應(yīng)用和評估結(jié)果，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的指標(biāo)體系已經(jīng)初步建立，但是仍需進(jìn)一步完善。在具體使用時，出現(xiàn)了較多數(shù)據(jù)缺失的狀況，因此在適用現(xiàn)有指標(biāo)體系時，應(yīng)當(dāng)做出更為細(xì)致的統(tǒng)計和分析。并且我國領(lǐng)土遼闊、城市眾多，地域差別較大，在使用城市指標(biāo)對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)進(jìn)行評估時應(yīng)當(dāng)盡可能覆蓋不同類型和發(fā)達(dá)程度的城市，以對我國的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理狀況做出較為全面的評估。

（四）深入開展城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的體征測度模型和指標(biāo)研究

目前我們已經(jīng)開始建立起城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的體征測度模型，分別從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率三個方面對城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)提供宏觀的考量，并且依此模型建立起城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的指標(biāo)體系，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運行進(jìn)行微觀的指導(dǎo)與評估。下一階段，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入研究城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)的體征測度模型與相應(yīng)指標(biāo)，逐步完善和細(xì)化模型考慮因素與相應(yīng)指標(biāo)體系。并且對于模型的應(yīng)用以及指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，應(yīng)當(dāng)更加全面和細(xì)致，盡可能較多考慮不同發(fā)展特點的城市，結(jié)合城市發(fā)展具體情況進(jìn)行深入分析，從而能對我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理和服務(wù)有全面正確的認(rèn)識。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）[OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm

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[4] ISO/TC 268/SC1.ISO/TS 37151 smart community infrastructures——principles and requirements for performance metrics[S].2015

〔本文系國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會項目“城市管理標(biāo)準(zhǔn)化框架及基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)研究與國際跟蹤”（項目編號：FWYBZH-（SAC2014）-04），“ISO/

TC268城市可持續(xù)發(fā)展國際標(biāo)準(zhǔn)跟蹤研究” （項目編號：512014B-3646）階段性成果〕

（楊鋒，1978年生，重慶人，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院公共安全標(biāo)準(zhǔn)化研究所副研究員。研究方向：可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略。邢立強(qiáng)，1969年生，陜西富平人，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院公共安全標(biāo)準(zhǔn)化研究所研究員。研究方向：信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化。劉春青，1958年生，河北衡水人，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院公共安全標(biāo)準(zhǔn)化研究所研究館員。研究方向：標(biāo)準(zhǔn)化與技術(shù)法規(guī)，可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化）