立法法修改得失

2015年度全國人大會議一項不同尋常的議程安排，就是將立法法修正案納入大會審議事項。十八大以前，全國人大的會期一般在13天左右。十八大以后，在轉(zhuǎn)變會風(fēng)、精簡開支的要求下，會期縮短為11天以下。如此背景下，近年來全國人大的立法功能漸弱，重大立法活動尤其是修改法律活動基本在全國人大常委會平臺內(nèi)展開。全國人大代表人數(shù)眾多，議題分散，會期過短，會次間隔過長，代表對立法事務(wù)相對生疏——這些決定了也不便將過多立法事務(wù)委之于全國人大。近年來在討論人大制度的改革時，不斷有學(xué)者吁請采行“虛人大，實常委會”的方式來激活人大的功能，此種主張在某種程度上似乎得到認同。

此外，自社會主義法律體系宣布建成后，從邏輯上言之，未來的立法活動將主要以盤活、增修存量立法為主，制定新法退居次席。

鑒于上述原因，立法法修正案審議之嵌入本次會議議程，實在值得認真解讀。

緣何大修

環(huán)顧世界各國，少有專門的立法法。因為有關(guān)立法程序問題，大可在立法機構(gòu)的議事規(guī)則中厘定。有關(guān)立法職權(quán)之配置問題，專屬憲法有關(guān)國家權(quán)力安排的重要內(nèi)容，一般不由普通法律予以規(guī)定。中國立法法之降生，某種程度上是彌補憲法解釋制度的缺失。

現(xiàn)行憲法第62條規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)：修改憲法;監(jiān)督憲法的實施;制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。第67條規(guī)定全國人大常委會有權(quán)：解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施;制定和修改應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。第89條規(guī)定國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，頒布行政命令。第90條規(guī)定各部、各委員會根據(jù)憲法和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。第100條規(guī)定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會備案。第116條規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

上述憲法有關(guān)立法職權(quán)的配置，既關(guān)乎中央國家機構(gòu)之間的職權(quán)分工問題，又關(guān)乎中央與地方之間的立法權(quán)力劃分問題。如果有活化的憲法解釋制度以及相應(yīng)的違憲審查機制，或者在憲法文本內(nèi)進行更細密的規(guī)定，那么立法法存在空間將頗為逼仄，甚至可能沒有存在必要。

立法法頒行之后，民間俗稱為“管法的法”，學(xué)者贊其為將憲法立法具體化的典例。但由于憲法解釋和法律解釋制度的沉睡，立法法預(yù)設(shè)的功能不時遭遇現(xiàn)實困境，比如立法僭越、立法打架、立法被特殊團體利益捕獲等問題漸趨嚴(yán)重，現(xiàn)有的立法法規(guī)定在解決上述問題力有不逮，因此只有通過修法來重新筑牢法律的柵欄。

由于本次立法法修改幅度大，部分修改內(nèi)容牽涉社會的敏感神經(jīng)，因此全國人大常委會在最后關(guān)頭接納善言，將立法法修正案交由全國人大大會審議，全國人大常委會此種謙抑姿態(tài)成就了立法法大修的民主性、正當(dāng)性。

立法法新常態(tài)的關(guān)鍵

十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央屢屢強調(diào)依法治國的重要性，本次“兩會”召開前夕更是提出“全面依法治國”的主張，強調(diào)改革必須在法律的框架內(nèi)進行，改革必須于法有據(jù)，要用法治思維、法治方式來消解改革中出現(xiàn)的問題。

全面深改意味著鼎故革新，要打破一切陳舊的不合時宜的制度框架（大多表現(xiàn)為法律、法規(guī)），全面依法治國意味著要告別人治主義、運動式的改革方式，要高度重視改革本身的合法性、正當(dāng)性。這兩者之間的高度緊張關(guān)系是否能夠借由本次立法法的修改找到一個合適的平衡，實在值得全社會高度期待。

立法法修正案的意旨之一是要落實四中全會的要求，即健全由有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。為此修正案致力于從以下幾個方面實現(xiàn)目標(biāo)：

其一，全國人大及其常委會統(tǒng)籌立法規(guī)劃、年度立法計劃，以圖擺脫過去應(yīng)急式、回應(yīng)式立法方式，實現(xiàn)對立法啟動的自主控制。

其二，全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)可以提前介入有關(guān)方面的法律草案起草工作。對關(guān)涉綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法律起草事項，欲擺脫過去對行政部門的路徑依賴，由全國人大專門委員會或常委會工作機構(gòu)組織起草。

其三，吸納人大代表的智慧，發(fā)揮人大代表來源廣泛的人力優(yōu)勢，讓人大代表更加緊密地參與到立法過程中。

上述舉措無疑可緩解既往人大在立法中的被動、消極困局，能否完全扭轉(zhuǎn)則有待觀察。

在既有體制下，關(guān)于諸多有關(guān)社會管理、行政運作的信息，人大及其常委會較之于行政部門來說往往處于不對稱的狀況;立法過程中凡有關(guān)經(jīng)費、人員編制、機構(gòu)調(diào)整問題，人大并不能單獨依據(jù)立法規(guī)律之需要自主決定，必須取得政府配合;人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)的人員不齊整、素質(zhì)有局限，立法能力是否能匹配深化改革對立法供給的需求;現(xiàn)代國家由于利益交織、變化迅疾和社會矛盾日益新型化，越來越傾向給予行政部門過多立法規(guī)制權(quán)，授權(quán)立法、委托立法越來越頻繁采用。國外議會是常規(guī)議會，議會會期長，議會的人員規(guī)模相對較少，且議會專門委員會和議員個人有大量的輔助機構(gòu)和人員幫忙解決履職過程中遇到的各種問題，即便如此，也不能阻擋行政越來越主導(dǎo)立法的趨勢，中國的人大機構(gòu)和代表素質(zhì)如無大的改進，那么人大主導(dǎo)立法實現(xiàn)難度也將很大。

立法法修改的未來面向是要建立立法的新常態(tài)，亦即尊重立法規(guī)律，保障立法機構(gòu)獨立行使立法職權(quán);立法機構(gòu)嚴(yán)格恪守法定職權(quán)、法定程序;有效地協(xié)調(diào)民主立法與專業(yè)立法;致力于提升立法的品質(zhì)，告別粗糙立法模式。

要型塑這樣的立法常態(tài)，執(zhí)政黨的理念和行為特別關(guān)鍵。中國的基本法理認為立法必須嚴(yán)格置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。因此，重大立法規(guī)劃和年度立法計劃通常由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、推動、批準(zhǔn)。那么，如何使這種導(dǎo)控方式符合法治思維、法律方式，避免人治化的任性操作，立法也應(yīng)對黨領(lǐng)導(dǎo)和影響立法的方式和途徑加以相應(yīng)規(guī)定。但是現(xiàn)有的立法法草案在這些方面付之闕如，可能無法規(guī)避立法領(lǐng)域個別組織或掌握高權(quán)者的不當(dāng)干預(yù)。

主體擴容的問題

今次立法法修改的一個焦點問題乃是享有地方立法權(quán)主體的擴容，即把享有地方立法權(quán)的主體在現(xiàn)有的49個基礎(chǔ)上，新增設(shè)235個較大的市享有地方立法權(quán)。這些新增設(shè)的地方立法主體其實都是過去行政區(qū)劃中的地級行政單位。擴容未必沒有適當(dāng)?shù)睦碛?，但如此大?guī)劃的立法擴容未來需注意以下難題：

第一，立法是一項妥協(xié)的藝術(shù)，也是權(quán)力配置合理下的利益表達、意志設(shè)定過程。享有立法權(quán)主體的行政層級越低，其與具體公民、企業(yè)、社會組織的利益糾葛越緊，對公民和社會權(quán)益的損害可能就越大，因此享有地方立法權(quán)主體過多過濫，有可能助長地方保護主義、本位保護主義。

第二，現(xiàn)有設(shè)區(qū)的市不論組織機構(gòu)還是人員素質(zhì)很難完全擔(dān)當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄈ蝿?wù)。

以往享有地方立法權(quán)的城市包括省會城市、直轄市、較大的市，一般經(jīng)濟文化比較發(fā)達，人大常委會的組織機構(gòu)（主要指專委會）比較健全，常委會委員或人大代表的素質(zhì)相對較高，更為重要的是這些城市中絕大多數(shù)有培養(yǎng)法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的專家學(xué)者等能參與立法過程，幫助提升立法質(zhì)量。新擴容的設(shè)區(qū)的市沒有專司立法的專門委員會或工作機構(gòu)，常委會組成人員中法律背景出身的比例低，熟悉立法理論與實踐的人才幾乎缺乏儲備，在此種情況下，未經(jīng)試錯即打開地方立法之門，其效不容樂觀。

第三，地方立法權(quán)不僅意味著規(guī)則自主制定權(quán)，還意味著地方人大借由立法規(guī)控司法（地方性法規(guī)是法院裁判必須援引的依據(jù)）的權(quán)力，當(dāng)然最終是地方黨委、政府拿捏。在違憲審查制度（廣義包括不同位階立法的司法審查制度）沒有建立、健全的情況下，立法主體的多級多元是否形成對法治統(tǒng)一原則的沖擊，甚而形成中央、省級市級之間的“立法矛盾”，也非無稽猜想。

第四，立法主體層級較多，對于中國這樣的單一制國家而言，各級各地法律供給需求的滿足，其實仍要仰賴于中央立法、省級立法之品質(zhì)提高、立法解釋體制的鮮活以及司法解釋體制的靈動。在全國性治理能力和治理體系尚待完善，行政問責(zé)管理體制壓力之下，可能會催生地方政府為逃避問責(zé)，轉(zhuǎn)向用集體決策、立法包裝等形式來掩蓋利益搶灘、地方保護等不當(dāng)作為。

第五，賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，在實踐中增加了未來縱向國家行政管理體制改革的難度。

立法法修正案還有其他諸多值得申論的議題：比如稅收法定制度的要素構(gòu)建，軍事法規(guī)制定權(quán)的規(guī)制，司法解釋權(quán)回歸本位的制度安排等。限于篇幅，在此無法一一討論了。

作者為武漢大學(xué)教授