鍍金時(shí)代的腐敗

每個(gè)國(guó)家都有過(guò)好日子，每個(gè)國(guó)家的人都有過(guò)夢(mèng)。

19世紀(jì)后期應(yīng)該是屬于美國(guó)人的好日子，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，工業(yè)化進(jìn)程加速。然而，這一時(shí)期的美國(guó)貧富差距拉大，企業(yè)與政治明目張膽地聯(lián)姻，腐敗在全社會(huì)蔓延。為此，馬克·吐溫與查理·華納于1873年出版了他們的長(zhǎng)篇小說(shuō)《鍍金時(shí)代》。馬克·吐溫的“鍍金時(shí)代”一詞，出自莎士比亞的歷史劇《約翰王》，劇中的索爾茲伯里伯爵評(píng)價(jià)無(wú)地王約翰的二度加冕：“只不過(guò)是給純金鍍金……是一種浪費(fèi)?！?/p>

馬克·吐溫筆下的“鍍金時(shí)代”，正是當(dāng)時(shí)美國(guó)取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的“金色”表層下，腐敗橫行及政治秩序和社會(huì)道德被踐踏的寫照。

加菲爾德被刺與彭德爾頓法案

美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)后，廢奴運(yùn)動(dòng)讓南部非裔美國(guó)人在政治和經(jīng)濟(jì)上取得公民權(quán)，婦女選舉權(quán)運(yùn)動(dòng)讓婦女獲得投票權(quán)，農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型使大量農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。

隨著人口激增，1830年至1880年，美國(guó)人口增加了5倍多。同時(shí)，政治改革帶來(lái)有投票權(quán)的人數(shù)大幅增長(zhǎng)，總統(tǒng)選舉投票人數(shù)從1824年的不足50萬(wàn)增加到1880年時(shí)約900萬(wàn)。

到19世紀(jì)中葉，鐵路開始替代水路成為主要運(yùn)輸方式，華爾街的投機(jī)者對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)的控制力增強(qiáng)，政治獻(xiàn)金的法律地位還不明晰。雖然賄賂法已能給任何意在影響法律制定者的行為定罪，但是政治家完全受石油、銀行、鐵路商的支配性影響，因此無(wú)論是法院還是立法者都無(wú)法區(qū)分這些資金哪些是用來(lái)支持選舉的，哪些就是賄賂。這一時(shí)期報(bào)紙介入政治，公眾參加選舉人數(shù)增加，獻(xiàn)金通過(guò)選舉影響政治的問(wèn)題迫切需要解決。

在美國(guó)早期，候選人直接獲得辦公室職位，不需要依靠競(jìng)選，這一局面到安德魯·杰克遜時(shí)發(fā)生了改變。杰克遜1828年參加總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)，候選人要對(duì)投票人進(jìn)行動(dòng)員，通過(guò)集會(huì)、小冊(cè)子和報(bào)紙直接影響潛在的選民，被歷史學(xué)家視為兩黨體制的開端。

杰克遜在競(jìng)選中還提出了“辦公室職位輪替”思想。他認(rèn)為，一個(gè)人在政府里待得時(shí)間太長(zhǎng)，會(huì)形成依賴性和誘惑，從而導(dǎo)致腐敗。因此，無(wú)論是公共服務(wù)者還是公眾代表都應(yīng)該有進(jìn)有出，而不是將之視為一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。

辦公崗位輪替體制造成越來(lái)越昂貴的選舉成本以及一些市民服務(wù)者的裝模作樣。成功當(dāng)選的候選人會(huì)向其支持者提供一份工作崗位，政府雇員會(huì)向政治黨派支付一筆費(fèi)用。這種分贓制——賦予支持者以政府職位的體制——激勵(lì)了更廣泛的政治活動(dòng)，創(chuàng)造并發(fā)展了一種圍繞政治黨派的文化。那些與政治黨派攀附的家族期望通過(guò)獻(xiàn)金支持他們的人當(dāng)選，從而為家族成員換取公職。

崗位輪替制度有許多弊端，一些不能勝任工作的人進(jìn)入政府部門。每次選舉后，當(dāng)選者總是被渴望求職者包圍，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間對(duì)于委派職務(wù)的事務(wù)爭(zhēng)吵不休。當(dāng)詹姆斯·加菲爾德?lián)慰偨y(tǒng)時(shí)，渴望求職者如同“盤旋在受傷野牛上方的禿鷹”。一些政治家擔(dān)心，政府會(huì)越來(lái)越傾向于為賄賂者提供工作。如果這樣，美國(guó)開國(guó)者所擔(dān)心的人們謀求公共職位上是為了給他們的朋友提供工作將變成現(xiàn)實(shí)。

加菲爾德以倡導(dǎo)改革而當(dāng)選總統(tǒng)，他在1880年當(dāng)選后的第一個(gè)月就顯示了他所承諾的反腐敗雄心。但是，同年7月，加菲爾德遭到槍擊，行兇的是他的支持者——芝加哥一位落魄律師查爾斯·吉特奧。據(jù)稱，吉特奧認(rèn)為加菲爾德的當(dāng)選有他的一票支持，總統(tǒng)應(yīng)該為欠他一份工作而付出代價(jià)。當(dāng)旁觀者繳掉吉特奧的槍時(shí)，聽到他說(shuō)：“這下好了！他們必須給我那個(gè)職務(wù)。”遺憾的是，發(fā)誓要向腐敗宣戰(zhàn)的加菲爾德，經(jīng)歷兩個(gè)月的傷痛掙扎卻最終離開這個(gè)世界。

也許部分是出于對(duì)加菲爾德被刺事件的回應(yīng)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1883年通過(guò)了彭德爾頓法案（Pendleton Act）。該法案主要針對(duì)政府崗位輪替制的缺陷，即政府員工每到選舉就開始恐慌，以及他們因?yàn)槊媾R輪替而對(duì)工作缺乏忠誠(chéng)度。

彭德爾頓法案將一些工作加以分類，將它們從職務(wù)委派等級(jí)移除，并成立文官委員會(huì)，以業(yè)績(jī)而非政治關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)。由于分類愈來(lái)愈多，逐漸建立起一套具有競(jìng)爭(zhēng)性且持久的政府體系。1883年，近1.5萬(wàn)種工作被分類，1897年，麥金萊總統(tǒng)時(shí)期，已有8.6萬(wàn)種——幾乎是聯(lián)邦員工的半數(shù)——工作被分類。今天，除數(shù)千個(gè)指派職位外，幾乎所有的聯(lián)邦職務(wù)都由文官委員會(huì)管理。

彭德爾頓法案通過(guò)后，如果因?yàn)檎卧蚬蛡颉⒔馄富蛱嵘蛦T，都將被視為違法;用聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)為競(jìng)選拉票將被處以刑罰;對(duì)于以工作作為競(jìng)選組織者的回報(bào)已很難實(shí)施，因?yàn)檫@類提供工作的方式從此被視為違法。

彭德爾頓法案以及其他在公民服務(wù)規(guī)則方面的努力，逐漸影響著美國(guó)政治文化。盡管回扣、政府職位作為對(duì)政治工作的回報(bào)并沒(méi)有完全銷聲匿跡，但是它們?cè)诼?lián)邦層次所起的作用已大大減弱。

選舉賄賂與投票改革

彭德爾頓法案只是告訴政治家不應(yīng)該做什么，但并沒(méi)有告訴他們應(yīng)該如何去籌集資金。競(jìng)選仍然是一件很昂貴的事，在沒(méi)有政府雇員分?jǐn)偝杀镜那闆r下，候選人轉(zhuǎn)而向其他渠道——報(bào)業(yè)所有人、富人以及在立法院有利益的公司尋求幫助。許多捐助來(lái)自于這一時(shí)期迅速集中的壟斷行業(yè)——鐵路、石油、礦業(yè)及銀行。 這些企業(yè)巨頭捐助有利益關(guān)系的黨派，黨派里的候選人又拿這些資金去購(gòu)買選票。

從民主制度演進(jìn)來(lái)看，美國(guó)早期的民主選舉并沒(méi)有留下多少令人愉快的場(chǎng)面。為了購(gòu)買選票，政黨和候選人籌集了大把的資金。那些賣力的選票購(gòu)買者得到的回報(bào)是政府里有權(quán)的位置。19世紀(jì)八十年代后期，一個(gè)在社區(qū)中有影響的人的選票可以賣出250美元-500美元。1888年，印第安納州立選舉購(gòu)買的選票按今天的價(jià)值計(jì)算達(dá)到250萬(wàn)美元。

投票人受脅迫的情形同樣也很普遍。地主和雇主會(huì)將更多選票分派給他們喜歡的候選人，并懲罰那些不聽他們擺布的雇員。1889年聯(lián)邦政府的一項(xiàng)調(diào)查顯示，雇主操縱雇員投票的情形比比皆是，工廠經(jīng)理會(huì)監(jiān)督雇員是否按他們的意愿投票。不法的賄賂者甚至向投票者付費(fèi)，為確保賄賂成功，他們會(huì)看著投票者進(jìn)場(chǎng)按照事先的承諾投票。每個(gè)黨派都自行印制選票，如果投票人沒(méi)有將選票投入正確顏色的票倉(cāng)，他們將拒絕支付賄賂款，甚至對(duì)投票者進(jìn)行威脅。

這一時(shí)期美國(guó)使用的投票方式，使得賄賂和脅迫非常容易施行。開始許多州采用口頭表決方式，這讓人們很容易知道誰(shuí)投了誰(shuí)的票。比如，向一位投票者支付了50美元的政黨，會(huì)派人等在外面，如果投票者沒(méi)把票投給事先確定的候選人，他們會(huì)把賄賂給他的錢要回來(lái)。

為了改變這種狀況，19世紀(jì)中葉的政治改革家將口頭表決方式改為手寫選票，他們以為這樣會(huì)為投票人保守秘密。接下來(lái)，司法機(jī)構(gòu)要求每個(gè)投票人在自己的選票上簽名，便于辨明誰(shuí)被賄賂了。但是，黨派又弄出新的花樣以應(yīng)對(duì)這類改革，最為普遍的方式是，對(duì)選票通過(guò)顏色進(jìn)行區(qū)分。不同的政黨印制不同顏色的選票，使用不同類型的紙張。實(shí)施賄賂的不法者在很遠(yuǎn)的地方就能十分容易地看到受賄的投票人投了誰(shuí)的票。改革者只得進(jìn)一步想辦法應(yīng)對(duì)這種“道高一尺、魔高一丈”的行徑，他們?cè)噲D通過(guò)將選票顏色加以統(tǒng)一，期待以此能阻止買票行為。為了增加賄賂的難度，有50個(gè)州甚至專門通過(guò)了關(guān)于競(jìng)選用紙的顏色及墨水的法律。但是，這些共謀者又想出新的招數(shù)來(lái)回應(yīng)，他們?cè)谄矫姘准埖年幱疤幱≈七x票，以讓買票者能仔細(xì)辨認(rèn)出該投誰(shuí)，并按作假者的意愿投票以獲得回報(bào)。

1888年，肯塔基州的路易斯維爾市最早進(jìn)行投票體制改革，開始采用秘密投票制，因?yàn)槭墙栌冒拇罄麃喌霓k法，亦稱澳大利亞投票制。它要求把候選人和黨派的名字印在選票上。投票者在投票選舉時(shí)要到場(chǎng)，接收所有黨派提名人的選票，然后私下單獨(dú)做出自己的選擇。

一年以后，又有7個(gè)州采用這一體制。到了1892年，有39個(gè)州開始對(duì)大多數(shù)崗位和大選提前印制好選票。改革者和學(xué)者給出的解釋是，秘密投票旨在制止賄賂行為，抑制投票進(jìn)程中的所有腐敗可能。為了兌現(xiàn)“消除所有導(dǎo)致犯罪的利益，因而使犯罪頃刻間消失”的承諾，美國(guó)的秘密投票法得以通過(guò)。

財(cái)富與政治聯(lián)姻

彭德爾頓法案和澳大利亞式投票改革對(duì)重新思考反腐敗法起到重要作用。但是，到19世紀(jì)末，美國(guó)還沒(méi)有關(guān)于金錢與政治如何相互影響的一般理論，這個(gè)國(guó)家的民主政治也越來(lái)越受到財(cái)富的主宰。

在1896年的總統(tǒng)競(jìng)選中，就上演了財(cái)富對(duì)政治影響的極端一幕。民主黨人威廉·班揚(yáng)與共和黨人威廉·麥金萊展開對(duì)決。

班揚(yáng)靠四項(xiàng)資本與對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)：雄辯的口才、必勝的信念、回應(yīng)草根的觀點(diǎn)，還有背靠許多小報(bào)所有者和一些大報(bào)巨頭，包括威廉·赫斯特這位顯赫的報(bào)業(yè)托拉斯所有者。第一輪選戰(zhàn)中，班揚(yáng)一共演講500多次，竭力反對(duì)鐵路、大銀行以及經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的過(guò)度集中。

班揚(yáng)的對(duì)手麥金萊則得到一批最富有的人支持，尤其是得到俄亥俄人漢納的鼎力相助。漢納策劃了一種各巨頭按資產(chǎn)的一定比例支持麥金萊競(jìng)選的籌資模式。比如銀行要拿出其資產(chǎn)的0.25%去資助麥金萊競(jìng)選，這筆錢如果放到今天，相當(dāng)于50億美元。

1896年10月13日，赫斯特旗下的紐約雜志斥責(zé)道：“漢納先生能買下中西部的全部選票嗎？標(biāo)準(zhǔn)石油公司、大鐵路公司、大制造信托公司、債券公司，還有卡內(nèi)基先生、摩根先生、亨廷頓先生以及所有這個(gè)國(guó)家的企業(yè)巨頭們，都會(huì)助漢納先生一臂之力，來(lái)讓這個(gè)國(guó)家的榮譽(yù)掃地嗎？會(huì)的！我們想他能做到！”

在漢納的幫助下，麥金萊擊敗班揚(yáng)，在總統(tǒng)選舉中獲勝，并于1900年再度當(dāng)選。但是，1901年9月6日，當(dāng)麥金萊出席紐約水牛城泛美博覽會(huì)的音樂(lè)盛典時(shí)遭到刺殺，并于一周后去世。時(shí)任副總統(tǒng)羅斯福繼任，開啟了美國(guó)歷史上真正大刀闊斧的反腐運(yùn)動(dòng)。我們將在下一篇“哈佛筆記”中，講述羅斯福反腐故事及其對(duì)美國(guó)政治的影響。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員，曾為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者