權(quán)衡“自由行”

香港上水地區(qū)距離深圳羅湖口岸只有一站地的距離，搭乘港鐵東鐵線7分鐘就可抵達(dá)。

在港鐵上水站，推著拉桿箱和小購物車上車的乘客明顯增多，他們大多是來自內(nèi)地的購物者。進(jìn)站口處標(biāo)有明顯標(biāo)識：從2013年2月4日起，東鐵線乘客只能攜帶一件行李，其重量不得超過23公斤，尺寸總和不得超過170厘米。

由于上水的特殊地理位置，這里也成為水貨客的聚集之地。3月8日，大約150名戴口罩的反水貨客示威者在上水集結(jié)，后又突襲屯門和尖沙咀，沖擊商場的金鋪和藥房，指罵內(nèi)地游客。當(dāng)天警方逮捕了至少6名示威者。

因不滿近日的暴力示威活動，香港旅游聯(lián)業(yè)工會聯(lián)會10日派代表到警察總部請愿，譴責(zé)示威者暴力對待旅客，要求警方嚴(yán)懲有關(guān)組織者及采取暴力行為者。

聯(lián)會總干事林志挺表示，反水貨客行動已經(jīng)失去理性及超出正常容忍范圍，影響店鋪職員及旅客的人身安全，更讓游客認(rèn)為香港不歡迎他們。

矛盾激化因水貨客而起，但卻無法回避內(nèi)地“自由行”游客大量涌入的背景。2014年，訪港旅客總量達(dá)到6083.88萬人次，來自中國內(nèi)地的旅客為4724.77萬人次，其中3000萬人次屬“自由行”旅客。

對于擁有近730萬人口的香港來說，游客帶來了更多的就業(yè)和貿(mào)易機會，但同時也對城市的承載力提出挑戰(zhàn)。

香港中文大學(xué)3月公布的最新民調(diào)顯示，大約三分之二的市民認(rèn)為應(yīng)該收緊“自由行”政策，約七成市民贊同取消深圳戶籍居民的“一簽多行”政策。

然而，收緊“自由行”并非一個最好的選擇。香港中文大學(xué)社會與政治發(fā)展研究中心聯(lián)席主任鄭宏泰表示，“公共問題很復(fù)雜，沒有一服簡單的靈丹妙藥，需要采納不同的方法。如果這些不同的辦法各自能解決問題的一部分，積少成多，問題才會慢慢化解。”

承載力議題

圍繞“自由行”和“一簽多行”政策最直接的爭議是水貨客問題。

但香港理工大學(xué)中國商業(yè)中心主任陳文鴻認(rèn)為，“自由行”政策與水貨客問題應(yīng)該分開看待?！跋愀蹚膩矶加兴泦栴}，港人從事水貨客的比例還大于內(nèi)地人?！?/p>

香港保安局局長黎棟國此前公布過一個數(shù)據(jù)：水貨客四成是內(nèi)地人，六成是香港人?！皽p少了內(nèi)地旅客，水貨問題也不會得到解決。”香港立法會旅游界議員姚思榮說。香港入境事務(wù)處的數(shù)據(jù)顯示，在2014年“自由行”旅客中，大約1500萬人次持“一簽多行”簽注訪港。以打擊水貨客為由收緊“一簽多行”，可能誤傷那些對一天多次往返有正常需求的旅客。

關(guān)于“自由行”政策另一個討論的焦點在于目前的旅客數(shù)量是否超過了香港的承受能力，香港居民的生活空間是否因此受到擠壓。

香港中文大學(xué)今年3月公布的民調(diào)結(jié)果顯示，62.6%的受訪者認(rèn)為“自由行”已經(jīng)對自己的日常生活造成不便。在那些聲稱感到不便的受訪者中，34%的人說有少許不方便，32.5%的人感到頗為不便，還有33.5%的人認(rèn)為很不方便。

3月5日，香港工黨向香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長請愿，要求減少“自由行”旅客數(shù)量及限制“一簽多行”?！拔覀兪且粋€開放的社會，我們應(yīng)該一直歡迎來自世界上所有地方的游客，包括內(nèi)地。但現(xiàn)實是，我們的接待能力是有限的。目前，從社會反應(yīng)來判斷，已經(jīng)超過了極限?！惫h議員張超雄說。他否認(rèn)要求減少“自由行”旅客人數(shù)，是針對內(nèi)地游客，表示其意在敦促特區(qū)政府采取行動，他擔(dān)心如任由情勢發(fā)展，可能引發(fā)更大矛盾。

香港立法會秘書處2014年5月公布的“自由行”研究簡報認(rèn)為，“自由行”為香港帶來經(jīng)濟(jì)效益，但亦引起市民關(guān)注內(nèi)地旅客持續(xù)增長對本地民生的影響。

這份簡報公布的數(shù)據(jù)顯示，2004年至2013年間，香港化妝品及個人護(hù)理用品零售店的數(shù)目劇增1500%，成衣及鞋類商店數(shù)目增加了41.5%，皮革制品商店多了32.9%，珠寶首飾及手表店增加了30.5%。與之形成對比的是，一般糧油食品零售店和售賣家庭用品的商店數(shù)量在十年間減少29.5%，售賣書報及文具的商店數(shù)目也減少了25.4%。

公共交通設(shè)施也由于大量游客的到來而變得擁擠，港鐵是香港市民最常搭乘的交通工具。香港運輸及房屋局2014年公布的數(shù)據(jù)顯示，以每平方米容納最多4人站立計算，東鐵線和將軍澳線在繁忙時段已經(jīng)達(dá)到最高載客率，西鐵線、荃灣線、觀塘線和港島線的載客率也超過90%。

前述香港中文大學(xué)民調(diào)中，63.3%的受訪者認(rèn)為“自由行”旅客數(shù)量超過了香港的可承受能力。

2012年9月，由香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局牽頭，香港特區(qū)政府曾對口岸處理能力、旅游設(shè)施容量、酒店和公共交通網(wǎng)絡(luò)的載客能力進(jìn)行評估。一年后完成的評估報告預(yù)計，香港的游客數(shù)量將在2017年達(dá)到7000萬人次。報告認(rèn)為，香港仍可滿足訪港旅客的各方面需求，同時酒店房間供應(yīng)將會持續(xù)緊張。

2014年訪港旅客的數(shù)量超過6000萬人次，在距離7000萬人次仍有空間的情況下，香港的承載能力卻成為各方關(guān)注的議題?！罢f我們有能力接待更多。但從社會反應(yīng)看，已經(jīng)超過了至少是情緒上的接受能力?！睆埑壅f。

香港立法會秘書處的簡報也提及，不應(yīng)只評估旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否足夠，社會層面的評估也同樣重要。

簡報援引歐盟委員會進(jìn)行的一項研究稱，應(yīng)該把社會承受能力作為評判一個城市旅游業(yè)承受能力的考慮因素。具體來說包括兩個層面，一是當(dāng)?shù)孛癖姷娜淌艹潭龋锹每腕w驗的質(zhì)量。這兩個層面的考察因素應(yīng)該包括，游客數(shù)量能夠被很好地吸收，不會影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對身份的認(rèn)同、生活方式和活動;旅游業(yè)的發(fā)展程度不會使當(dāng)?shù)鼐用穹锤校蛘邠屨妓麄兊姆?wù)和設(shè)施;旅客的旅游體驗不會有難以接受的下降等。

誰有決策權(quán)

今年的全國兩會開幕前，香港特區(qū)政府行政長官梁振英公開表態(tài)：“我們會繼續(xù)與中央商討有沒有收緊現(xiàn)行政策的空間，使得內(nèi)地旅客來香港的自然增長趨勢能夠受到控制?！?/p>

梁振英提出建議，暫時不再增加“自由行”試點城市，同時對“一簽多行”政策進(jìn)行研究。今年兩會期間，中聯(lián)辦主任張曉明在與香港地區(qū)人大代表團(tuán)討論時透露，梁振英已向中央提出有關(guān)“自由行”的調(diào)整建議，國務(wù)院港澳辦正牽頭會同有關(guān)部門及地方研究落實具體方案。

中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏表示，從法理上來看，香港自由行政策本身是符合《香港特別區(qū)基本法》（下稱《基本法》）規(guī)定的。目前這一政策在實施中引發(fā)的新問題，是因為香港本身資源和能力的局限性無法很好地加以解決。

在香港回歸之初，內(nèi)地居民訪港的權(quán)利是受到限制的。根據(jù)《基本法》第22條規(guī)定：中國其他地區(qū)的人進(jìn)入香港特別行政區(qū)須辦理批準(zhǔn)手續(xù)。這種批準(zhǔn)手續(xù)，由于內(nèi)容涉及到中國公民合法進(jìn)入中國領(lǐng)土的問題，所以法理上屬于中央事權(quán)，實質(zhì)決定權(quán)亦在于中央政府。

2003年“自由行”開啟之前，內(nèi)地旅客赴港須按照1986年12月公安部公布的《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》辦理手續(xù)。該辦法規(guī)定，內(nèi)地公民因私事前往香港、澳門，須向戶口所在地的市、縣公安局出入境管理部門提出申請。

當(dāng)時，個人申請前往香港、澳門受到嚴(yán)格限制，一般除了符合條件的定居，即是會親、探親、處理產(chǎn)業(yè)等特殊情況。普通內(nèi)地公民如果想赴港旅游、購物，雖然法律并無明確限制，但鮮有個案通過申請。

依據(jù)“一國兩制”和《基本法》，香港和內(nèi)地是世貿(mào)組織中互相獨立的兩個關(guān)稅區(qū)。

按照自由貿(mào)易原則，在獨立的關(guān)稅區(qū)間，可以互相訂立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排（Closer Economic Partnership Arrangement，下稱CEPA）、制定市場更優(yōu)惠準(zhǔn)入的協(xié)議，以及開放“自由行”。2003年6月29日，在香港方面的積極游說和推動下，中央政府與香港特區(qū)政府簽署CEPA。由此，“自由行”政策已具備條件，第一批四座廣東城市的“自由行”也旋即于次月開始放開。

同年8月3日，公安部頒布《30條便民利民措施》，其中第二十七條規(guī)定：自2003年7月28日開始，廣東省中山、東莞、江門、佛山市居民個人赴香港、澳門旅游的，可以憑本人身份證、戶口簿，申請辦理《往來港澳通行證》及訪問簽注，簽注有效期為3個月，分1次和2次往返有效，每次在港澳地區(qū)停留時間不超過7天，申請次數(shù)不受限制。申請人領(lǐng)取通行證件后，可自行往來港澳地區(qū)。

2003年9月，“自由行”擴大到北京市、上海市和廣東省廣州、深圳、珠海市，2004年5月1日廣東省擴大到全省。至2007年，“自由行”試點城市進(jìn)一步增加到49個。

2008年爆發(fā)金融危機后，中央政府又推出“一簽多行”政策。從2009年4月1日起，深圳戶籍居民申請“一簽多行”簽注可以在一年有效期內(nèi)無限次訪港。

與此同時，1986年制定的《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》至今仍然有效，然而伴隨“自由行”城市的逐漸開放，公安部以及各地公安局以公告、通知等形式落地了上面這份“模版”，并在各地沿用至今。

香港特區(qū)政府政制及內(nèi)地事務(wù)局局長譚志源日前在接受媒體采訪時表示：“‘自由行’是中央的政策、是中央的權(quán)限，不是特區(qū)政府的權(quán)限，但不代表特區(qū)政府不應(yīng)該與中央的相關(guān)部委表達(dá)我們?nèi)绾慰催@事情、如何可做得更好。”事實上，香港特區(qū)政府至少在兩年前就開始就“自由行”政策與中央政府進(jìn)行探討。

2012年，“一簽多行”政策原本計劃擴展到更多城市，但在香港特區(qū)政府在與中央政府溝通后，中央政府同意暫不擴大“一簽多行”的試點城市以及暫不增加“自由行”試點城市。其實，“自由行”試點城市在2007年1月之后未再擴大范圍。

“自由行”經(jīng)濟(jì)賬

在“自由行”計劃于2003年7月推出時，人們恐怕沒有料到后來的這些爭議。當(dāng)時它被認(rèn)為是中央政府送給香港的一份“大禮”，也是CEPA中效果最顯著的一項。

2003年，香港面對非典挑戰(zhàn)，旅游業(yè)遭受沉重打擊，經(jīng)濟(jì)陷入低谷。香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局發(fā)布的評估報告提到，“自由行”的實施對當(dāng)時香港的經(jīng)濟(jì)可以說是一場及時雨，當(dāng)年內(nèi)地旅客經(jīng)“自由行”到港消費，對香港經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到立竿見影的作用。

2001年至2003年，香港經(jīng)濟(jì)連續(xù)三年陷入負(fù)增長，而在“自由行”政策實施后，2004年香港經(jīng)濟(jì)即重新恢復(fù)增長，2005年的本地生產(chǎn)總值也超越1997年，創(chuàng)下新高。

回顧“自由行”政策開放的起點，香港政府是這一政策的直接推動者和首要受益者，而中央政府的初衷也基于增加港人認(rèn)同感和歸屬感的政治考量?！跋愀邸杂尚小叩某雠_是中央政府應(yīng)特區(qū)政府請求，以國家的全局發(fā)展考慮作出的決策。其原意是為香港好，有利于兩地民眾情感融合。事實也證明了這一政策的出臺對于香港整體經(jīng)濟(jì)的支持作用?！比珖舜蟠?、香港經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長劉佩瓊在2015年全國兩會期間表示。

香港中文大學(xué)在“自由行”政策實施第二年進(jìn)行的民調(diào)也顯示，當(dāng)時大部分受訪者對“自由行”政策的評價持肯定態(tài)度。但這一政策實施12年之后，香港民眾的心態(tài)發(fā)生了變化。

香港中文大學(xué)今年3月的民調(diào)顯示，89.4%的受訪者即使在被告知收緊“自由行”會對本地零售、旅游及相關(guān)行業(yè)造成負(fù)面影響之后，仍贊成收緊。

但香港經(jīng)濟(jì)界人士卻對“自由行”的收緊呼聲表示擔(dān)憂。2014年5月，梁振英曾在策略發(fā)展委員會的閉門會議上，主動向參會委員詢問對減少20%“自由行”旅客的意見。消息被披露后，香港總商會立刻發(fā)表聲明，對梁振英提及的這一可能性表示擔(dān)心，認(rèn)為限制旅客進(jìn)入有違香港堅持的自由市場原則，而且也會對香港的零售和旅游業(yè)造成巨大影響。

香港零售業(yè)界委托經(jīng)濟(jì)學(xué)家林本利發(fā)表研究報告稱，如果削減20%的“自由行”旅客，香港本地生產(chǎn)總值損失將逾400億港元，失業(yè)人數(shù)也會超過1萬人。

陳文鴻認(rèn)為，香港經(jīng)濟(jì)很難承受“自由行”政策收緊，消費減少，就業(yè)也會受到?jīng)_擊，并可能導(dǎo)致更多社會問題。“這些連鎖作用，不是以簡單的消費數(shù)字能夠衡量?！彼f。

李嘉誠也在今年2月表示，若香港取消“自由行”，股市會跌1000點以上。“香港最大的得益就是有內(nèi)地很多方面的支持?！?/p>

香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局公布的評估報告指出，在不同的直接受惠行業(yè)中，“自由行”對零售業(yè)貢獻(xiàn)最大，其次為酒店業(yè)。

報告數(shù)據(jù)顯示，在2012年“自由行”旅客消費中，76%為購物消費，8%為酒店及住宿賬單，酒店外膳食占7%，跨境客運服務(wù)則占4%。這些消費為香港直接帶來261億港元的增值收益，相當(dāng)于本地生產(chǎn)總值的1.3%，并創(chuàng)造了超過11萬個職位，占就業(yè)人口的3.1%。

上述評估報告顯示，在創(chuàng)造就業(yè)方面，旅游業(yè)是香港經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，占本地生產(chǎn)總值的4.7%，除了帶動各相關(guān)行業(yè)發(fā)展外，直接貢獻(xiàn)的就業(yè)機會達(dá)23萬個，其中超過四成從事零售業(yè)，約兩成從事餐飲服務(wù)業(yè)，約一成半從事住宿服務(wù)業(yè)。

瑞銀在去年12月發(fā)布的策略報告預(yù)測，由于過去十年支持香港經(jīng)濟(jì)增長的三大因素可能難以維系，導(dǎo)致香港經(jīng)濟(jì)前景暗淡，失業(yè)率可能在2016年高達(dá)5.2%-6.4%，GDP也將在2016年減少1%-3%。其中排在三大因素首位的正是來自內(nèi)地的游客。

現(xiàn)實為經(jīng)濟(jì)界人士的擔(dān)憂提供了佐證。在2014年，“五一”“端午”等傳統(tǒng)旅游旺季，內(nèi)地游客訪港人數(shù)都有不同程度的減少。

2015年春節(jié)期間，內(nèi)地赴港“自由行”旅客人數(shù)同比跌幅約為5%。另外，香港今年1月的零售額相比去年同期下跌了14.6%，創(chuàng)十年來最大跌幅。

姚思榮擔(dān)心，內(nèi)地游客對香港的興趣正在減少。

尋找更好的解決辦法

在鄭宏泰看來，提升兩地融合應(yīng)是“自由行”政策的理想狀態(tài)，但實施至今引發(fā)的社會矛盾越來越多，其邊際效應(yīng)在降低，社會邊際成本不斷推高。

這在某種程度上與內(nèi)地赴港旅客的構(gòu)成變化有關(guān)。香港旅游發(fā)展局公布的數(shù)字顯示，自“一簽多行”政策推出以來，內(nèi)地赴港不過夜旅客數(shù)量持續(xù)上升，從2009年的47.7%升至2013年的64.9%。而不過夜旅客在香港的人均消費為2582港元，比過夜旅客的8229港元少69%。

香港旅游發(fā)展署2013年一項調(diào)查顯示，過夜旅客喜歡購買高檔消費品，比如珠寶首飾、手表等，不過夜旅客則喜歡購買洗發(fā)水和紙尿片等個人護(hù)理用品。

同時變化的還有內(nèi)地游客的消費習(xí)慣。過去內(nèi)地游客主要到香港購買黃金、珠寶、名表，后來對洗發(fā)水、巧克力、奶粉等日常生活用品的消費也在增加。香港立法會批發(fā)零售界議員方剛也留意到其中的變化，“剛開始內(nèi)地旅客來購買黃金、珠寶這些貴重物品，小商戶會說對我們沒有好處，但后來內(nèi)地旅客開始購買日用品，受益的范圍更廣?！?/p>

在使更多零售商受惠的同時，內(nèi)地旅客對日用品消費的增加也導(dǎo)致香港當(dāng)?shù)氐拿褚夥磸?。一個典型的例子是，為了限制搶購奶粉，香港從2013年3月1日起開始實施奶粉限購，規(guī)定離境人士攜帶出境的奶粉每人不得超過兩罐，違者可被處以罰款50萬元和監(jiān)禁2年。

雖然有梁振英此前的公開表態(tài)，但在是否收緊“自由行”這一問題，實際香港政府內(nèi)部并未達(dá)成一致。香港旅游發(fā)展局主席林建岳就認(rèn)為，應(yīng)該開放更多“自由行”試點城市，并反對收緊“一簽多行”，他擔(dān)心，政策的變動會影響香港經(jīng)濟(jì)。

“關(guān)于‘自由行’政策的討論還在進(jìn)行中，沒有結(jié)論?！毕愀凵虅?wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局方面表示。香港特區(qū)政府仍在研究調(diào)控旅客人數(shù)和旅客結(jié)構(gòu)的辦法，希望在保證香港民生與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間找到平衡。目前已有的共識是，香港亟需提高旅客接待能力和容量。

“從2003年到2015年，來自內(nèi)地的旅客數(shù)量呈兩位數(shù)迅速增長，特區(qū)政府應(yīng)該研究正面和負(fù)面影響，及早作出規(guī)劃。”姚思榮說。

香港特區(qū)政府正在采取舉措，試圖吸引高增值客群來港旅游以及分流旅游旺區(qū)的旅客。

在公共交通的載客能力方面，香港將繼續(xù)積極擴展鐵路網(wǎng)絡(luò)，以提升整體公共交通網(wǎng)絡(luò)的載客量。在旅游設(shè)施方面，香港迪士尼樂園和海洋公園均有擴建計劃;香港特區(qū)政府還希望通過“飛躍啟德”計劃和在大嶼山發(fā)展特色旅游設(shè)施以吸引高增值客群。

在已有的各項措施中，建設(shè)邊境購物城被視為當(dāng)務(wù)之急，因為它可以緩和因水貨客問題引發(fā)的矛盾。姚思榮分析說，去年訪問香港的4700多萬人次的內(nèi)地游客中，大約2800萬人次為當(dāng)天往返，其中持“一簽多行”簽注的旅客大約為1500萬人次，剩下的1300萬人次也主要來自廣東省。這些旅客主要在邊境活動，以購物為主。

“如果能在羅湖、沙田或者落馬洲建設(shè)購物城，出售奶粉、巧克力、紅酒、洗發(fā)水等日用品，滿足這部分人的購物需求，對邊境居民的影響也可以大幅減少?！币λ紭s說。據(jù)他透露，位于港深邊境落馬洲地區(qū)的一個購物城有望于今年10月落成。

同時，深圳前海也正在規(guī)劃建設(shè)港貨購銷中心，將主要售賣香港出售的日用品，這一項目有望在今年年底落成。深圳前海管理局香港事務(wù)首席聯(lián)絡(luò)官洪為民近日表示，前海正在加快推進(jìn)港貨購銷中心的招標(biāo)工作，邀請香港地產(chǎn)商遞交計劃書。

方剛表示，早在兩年前自己即已建議特區(qū)政府設(shè)立邊境商業(yè)區(qū)，在他看來，如果這個計劃能早一些落實，目前一些矛盾本可以避免。香港商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長蘇錦梁去年在接受立法會議員提問時表示，雖然建設(shè)邊境購物城的建議值得考慮，但不應(yīng)由政府主導(dǎo)，而應(yīng)由私人主導(dǎo)發(fā)展。

“私人愿意開發(fā)邊境商業(yè)城，但需要將土地用途從農(nóng)業(yè)用地改為商業(yè)用途，而使用權(quán)更改在政府手里。”方剛說。他對香港特區(qū)政府在這件事情上的效率感到失望，擔(dān)心香港落在其他地方后面，“我們不能再拖了”。

華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊愛平則認(rèn)為，中央政府和香港政府還有許多技術(shù)性的改進(jìn)可以實施。比如，可以根據(jù)香港人口和土地面積來確定香港的實際容納能力，并依此設(shè)立內(nèi)地訪港人數(shù)警戒線;讓計劃到香港的內(nèi)地游客進(jìn)行網(wǎng)上登記，分類優(yōu)先安排內(nèi)地游客赴港;以及對簽注辦理時間進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行甚至適當(dāng)延長，都是能從總量上緩解內(nèi)地赴港人口壓力的潛在辦法。