論專項轉(zhuǎn)移支付的法治化路徑

摘要：目前我國的專項轉(zhuǎn)移支付存在立法滯后、結(jié)構(gòu)不合理、管理水平與資金使用效率不高、透明度低、監(jiān)督與問責不足等問題。為了將專項轉(zhuǎn)移支付納入法治化的軌道，應構(gòu)建多層次的專項轉(zhuǎn)移支付法律體系，明確專項轉(zhuǎn)移支付法律關系主體的權利義務；在合理劃分政府間的事權與財權的基礎上對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合；設立統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付委員會，完善專項轉(zhuǎn)移支付程序設計；堅持財政公開原則，提高專項轉(zhuǎn)移支付透明度；完善監(jiān)督制度，逐步建立績效問責制。

關鍵詞：專項轉(zhuǎn)移支付；地方公共產(chǎn)品；財政分權；法治化

一、 專項轉(zhuǎn)移支付的基本界定

專項轉(zhuǎn)移支付與一般轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付的兩種重要形式，根據(jù)2007年發(fā)布的《國務院關于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的報告》，專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，以及委托地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金。專項轉(zhuǎn)移支付主要有以下特征：第一，專項轉(zhuǎn)移支付是財政法主體行使財政權的財政行為。專項轉(zhuǎn)移支付是政府間財政資金的再分配活動，一級政府對財政資金進行或接受再分配或的法律依據(jù)是其作為財政法上的主體享有相應的財政權。對于作為接受方的下級政府而言，無論是申請專項轉(zhuǎn)移支付，還是要求交付、接受、使用轉(zhuǎn)移支付資金，都是其作為財政法上的主體行使財政權的具體表現(xiàn)；而對于上級政府來說，其決定、審批專項轉(zhuǎn)移支付以及撥付資金、監(jiān)督資金使用的行為，亦是行使財政權的財政行為。第二，解決外溢性地方公共產(chǎn)品的成本分擔問題是專項轉(zhuǎn)移支付的重要目標。地方政府出于成本效益考慮在潛在的各種財政支出項目的權衡抉擇過程中，必然會分析各項目存在的外部性和成本分擔因素，可能導致地方公共產(chǎn)品的供給不足或過度。通過專項轉(zhuǎn)移支付制度撥款給地方，可以使地方性公共產(chǎn)品外部效應內(nèi)部化，有效解決因地方公共產(chǎn)品外溢效應帶來的低效或無效狀態(tài)。第三，專項轉(zhuǎn)移支付的資金使用受到嚴格限定，這也是專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付最顯著的區(qū)別。專項轉(zhuǎn)移支付是附條件的，僅能用于根據(jù)支付方的政策目標限定的項目和領域。相較而言，一般性轉(zhuǎn)移支付提供的是一種一般的預算支持，沒有具體的特殊要求，從而允許作為接受方的地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金有更大的自主權。第四，專項轉(zhuǎn)移支付集中體現(xiàn)了財政政策與財政法的耦合。專項轉(zhuǎn)移支付中，財政政策與財政法是動態(tài)配合的耦合關系。專項轉(zhuǎn)移支付項目的設定、批準、資金撥付時點的選擇，上級政府可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟環(huán)境、地方財政狀況評定特定專項轉(zhuǎn)移支付的合理性和必要性，但專項轉(zhuǎn)移支付中各主體的權責、審判、撥付、使用程序等應當由法律予以明確規(guī)定。

據(jù)此，本文對專項轉(zhuǎn)移支付作如下定義：專項轉(zhuǎn)移支付是上級政府基于特定政策目標或外溢性地方公共產(chǎn)品的成本分擔，向下級政府轉(zhuǎn)移財政資金，由下級政府根據(jù)限定資金用途、范圍進行支配和管理的行為。

二、 我國專項轉(zhuǎn)移支付目前存在的主要問題

早在20世紀80年代初期，我國實行地方財政大包干體制時期，我國就開始采用“專項撥款”形式作為中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。實行分稅制以后，我國專項財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷增長，根據(jù)官方公布數(shù)據(jù)，2006年中央財政專項轉(zhuǎn)移支付共計213項，1994年～2006年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付從361.37億元增加到4 411.58億元，年均增長23.2%，到2013年則增加到1.86萬億元。隨著我國現(xiàn)代公共財政及法治社會的建設，專項轉(zhuǎn)移支付正逐步走向規(guī)范化、法治化的軌道，但由于制度建設起步較晚、制度完善遭遇部門利益的阻礙等多方面的原因，目前我國的專項轉(zhuǎn)移支付依然存在諸多問題：

1. 立法明顯滯后，導致專項轉(zhuǎn)移支付領域無法可依、有法難依的問題突出。第一，立法位階過低。高位階立法的缺失，加上授權立法下大量部門規(guī)章的存在，導致部門利益沖突時缺乏高位階的法律約束，不合理的部門規(guī)章缺乏法律糾正和補充。新《預算法》雖然對專項轉(zhuǎn)移支付進行了規(guī)范，但以原則性、宣示性的規(guī)范居多，涉及法律關系的主體定位、權責配置等亦遠非預算法的數(shù)個條文可以承載（徐陽光，2014）。第二，部分領域和省級層面立法缺失，使得不少專項轉(zhuǎn)移支付項目的支付標準、用途等缺乏明確的規(guī)范，專項轉(zhuǎn)移支付資金在省一級的下?lián)苓^程中缺乏立法規(guī)制。第三，法的內(nèi)容缺失。法律規(guī)則應該圍繞法律關系展開，對法律主體、權利義務和責任進行界定，而目前專項轉(zhuǎn)移支付立法系立足于行政管理，主要內(nèi)容是支出范圍、標準以及申報、審批等程序，對于資金撥付方和接受方權義的規(guī)定不見蹤影，導致出現(xiàn)爭議時難以依法處理。

2. 專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，偏離了制度設計初衷，出現(xiàn)功能異化。相比一般性轉(zhuǎn)移支付，我國專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏高，在2011年之前長期出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，此后專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比例雖然有所下降，但仍在高位徘徊。過度依賴專項轉(zhuǎn)移支付向地方政府轉(zhuǎn)移財力，會打破財政集權與分權的平衡，使地方財政自主權受到不合理的干預。此外，還有部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設立在競爭性領域，突破了財政權的合理邊界。財政資金應用于提供公共產(chǎn)品，競爭性領域的產(chǎn)品則應由市場而非財政供給。在具體項目的資金結(jié)構(gòu)中，很多專項轉(zhuǎn)移支付項目對地方政府要求的配套資金過多，對地方財政造成了較大的負擔。

3. 專項轉(zhuǎn)移支付管理水平低、資金使用效率不高。我國的專項轉(zhuǎn)移支付主要由財政部與其他部委聯(lián)合管理，其標準和支出規(guī)?；臼侵醒敫鞑课陨隙轮贫?，在會商財政部后確定下的，導致存在諸多審批主體，項目設置容易出現(xiàn)重疊。由于中央部門在專項轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)主導地位，又有相當?shù)淖杂刹昧繖?，地方政府為了獲得財政資金“跑部錢進”也就不足為怪了。同時，由于我國的專項轉(zhuǎn)移支付資金主要是由省一級政府直接獲得，再通過省一級政府將資金按照中央規(guī)定的用途運用于具體項目或者下?lián)芙o省內(nèi)各地區(qū)。在資金下?lián)苓^程中，由于執(zhí)行鏈條過長，資金存在撥付遲滯以及被截留、挪用、肢解的現(xiàn)象。

4. 專項轉(zhuǎn)移支付運行過程透明度低。上級政府基于特定政策設定專項轉(zhuǎn)移支付，通常是內(nèi)部論證作出決定，并沒有經(jīng)過專家座談會、聽證會等方式征詢多方意見。同時，專項轉(zhuǎn)移支付完整納入各級政府預算而予以公開的常態(tài)化機制尚未建立。政府預算報告尤其是地方政府預算報告仍較為粗略，很多報告對預算、決算中詳細細目沒有進行公開，即便有專項轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，也僅僅為表格化的基礎數(shù)據(jù)，缺乏相應的說明，公眾很難看懂。此外，由于很多專項轉(zhuǎn)移支付審批的具體程序和標準多以內(nèi)部規(guī)定等紅頭文件形式確定，而這些內(nèi)部管理規(guī)定大多不對外公開，因此公開申請文件、審批理由、結(jié)果等審批、分配過程的公開透明更是無從談起。

5. 專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督不足，缺乏有力的問責機制。目前我國專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督中，預算監(jiān)督由于預算編制本身的不完善，難以對專項轉(zhuǎn)移支付真正起到監(jiān)督作用；審計部門的審計監(jiān)督則是事后監(jiān)督，且一般只是抽查審計，監(jiān)督效果無疑大打折扣；財政部門監(jiān)督則囿于人員所限，面對眾多的專項轉(zhuǎn)移支付項目也是有心無力。就問責而言，目前主要是對虛報、挪用專項轉(zhuǎn)移支付資金等違法違規(guī)行為的行政責任、刑事責任等法律責任的追究，而沒有建立在明確的預期目標基礎上的績效責任機制，地方政府使用專項轉(zhuǎn)移支付資金只要不觸犯“硬約束”的禁止性規(guī)定，便無被追責之憂，因而難免出現(xiàn)背離專項轉(zhuǎn)移支付政策目標及忽視資金使用效益的情形。

三、 我國專項轉(zhuǎn)移支付法治化的基本路徑

1. 構(gòu)建多層次的專項轉(zhuǎn)移支付法律體系，明確專項轉(zhuǎn)移支付法律關系主體的權利義務。第一，應適時出臺《財政轉(zhuǎn)移支付法》。通過一部高位階、可以統(tǒng)領全局的專門法律出臺，可以將專項轉(zhuǎn)移支付活動納入法的規(guī)制范圍。具體立法步驟和模式上，可如有學者建言，先由財政部在《中央對地方專項撥款管理辦法》的基礎上制定《財政專項轉(zhuǎn)移支付辦法》，在《財政轉(zhuǎn)移支付法》制定正式啟動后，將原則性的規(guī)定以專項轉(zhuǎn)移支付專章的方式納入，再由國務院出臺《專項轉(zhuǎn)移支付條例》（閆海、成琳，2011）。第二，完善各專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法。由于國家在不同領域、不同層面的政策目標不盡一致，各專項轉(zhuǎn)移支付項目在目標界定、項目申請條件、管理制度等方面也都存在不同程度的差異，意圖憑借一部立法對所有專項轉(zhuǎn)移支付進行事無巨細的規(guī)范是不具有可操作性的。目前我國針對各專項轉(zhuǎn)移支付項目制定管理辦法的立法策略并非不可取，但需要加快進程，對尚未出臺管理辦法的專項轉(zhuǎn)移支付，應盡快制定相應的專門辦法，省一級政府也應盡快制定不違反高位階法律、法規(guī)的精神、內(nèi)容，同時符合本地區(qū)情況的專項轉(zhuǎn)移支付地方性法規(guī)或地方規(guī)章。第三，明確專項轉(zhuǎn)移支付中各主體的權利義務。立法應當明確支付主體的審批權、監(jiān)督權等權利以及依法行使上述權利的義務，而接受主體除了申請權、資金使用權之外，考慮到政府間的利益博弈和平衡，應當賦予其異議權或申請復核權，并對提出異議、申請復核的期限、受理異議和復核的主體、復核方式及期限作出具體規(guī)定。

2. 在合理劃分政府間的事權與財權的基礎上對現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合。事權是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力（劉劍文，2005）。屬于全國范圍的需要由中央決策的共同事務的事權，如國家安全事務、全國性的立法和司法、中央政府行政管理等，應由中央政府承擔；屬于局部范圍的地方?jīng)Q策且有能力承擔的事務，如地方轄區(qū)內(nèi)的社會治安、地方性法律法規(guī)的制定等，則應由地方政府承擔。在強調(diào)“市場在資源配置中起決定性作用”的深化改革背景下，要避免政府“越位”擾亂市場機制。在清理、整合專項轉(zhuǎn)移支付項目中，應當明確財政資金應當用于提供公共產(chǎn)品，用于投入僅憑市場機制無法解決的事項，不屬于政府事權范圍內(nèi)的事務不應當設立專項轉(zhuǎn)移支付項目，已設立的市場競爭領域的專項轉(zhuǎn)移支付項目應予以取消；原則上不得要求地方政府提供資金配套，減少屬于中央政府事權或中央委托地方行使事權的專項轉(zhuǎn)移支付，取消完全屬于地方事權范圍的提供弱外溢性地方公共產(chǎn)品的專項轉(zhuǎn)移支付，明確專項轉(zhuǎn)移支付主要用于具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分擔成本的事業(yè)以及是符合中央政府特定政策目標的項目，如民生、文化領域；基于財政效率的考慮，針對某一領域設置重疊的多個項目應整合為單個項目，減少不必要的重復，降低接受方一級政府的資金使用成本以及支付方的決策、監(jiān)督成本。

3. 設立統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付委員會，完善專項轉(zhuǎn)移支付法律程序設計。在各級政府設立財政轉(zhuǎn)移支付委員會，專門負責包括專項轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付相關事務。借鑒澳大利亞、德國等國的經(jīng)驗，設立獨立、權威的專門機構(gòu)來負責財政轉(zhuǎn)移支付事務可以改變目前專項轉(zhuǎn)移支付領域?qū)徟黧w多元化且缺乏協(xié)調(diào)機制的混亂狀況，既能夠提升決策效率，也可以實現(xiàn)依法獨立履行職責，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的不當干涉。進一步細化專項轉(zhuǎn)移支付程序，《中央對地方專項撥款管理辦法》及各專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法對程序的規(guī)定比較簡略，沒有發(fā)揮適當程序?qū)Σ缓侠淼淖杂刹昧繖嗟南拗谱饔靡约按_保制度規(guī)范化運行的作用，因而有必要進一步細化。一方面，申請和審批程序上，要明確申請主體為省級政府以及申報材料的具體要求，如擬申請的主體為市縣級政府，應由其財政轉(zhuǎn)移支付委員會制作并逐級上報申報材料，統(tǒng)一由省財政轉(zhuǎn)移支付委員會上報中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會，中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會接受材料應出具接受證明，并在法定期限內(nèi)進行審核，最后將附理由的批準或不批準的決定下發(fā)。地方政府如對結(jié)果有異議可向中央財政轉(zhuǎn)移支付委員會申請復議。另一方面，資金撥付程序上，支付方應在專項轉(zhuǎn)移支付批準后的法定期限內(nèi)將資金直接撥付接受方政府，如接受方為市縣級政府，則無需通過省級政府，從而減少資金撥付環(huán)節(jié)。

4. 堅持財政公開原則，提高專項轉(zhuǎn)移支付透明度。提高設立專項轉(zhuǎn)移支付決策的參與度和公開度。設立專項轉(zhuǎn)移支付應通過人民代表大會或其常委會，使人大代表知悉這一財政行為。提請人大及其常委會決策前的論證，則可以參照制定法律的程序，設置專家論證和公眾征求意見階段，通過提高決策的參與度和公開度，增強專項轉(zhuǎn)移支付項目的可接受度。專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額、投向領域等情況應在各級政府的預算中得到完整、全面、準確的體現(xiàn)，并通過預算公開使公眾得以知悉。根據(jù)預算的全面性原則，所有的政府財政收入、支出均應在預算中得到體現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移支付作為財政資金再分配的過程，亦不應例外。地方政府財政轉(zhuǎn)移支付委員會擬訂的專項轉(zhuǎn)移支付項目方案、中央政府財政轉(zhuǎn)移支付委員會批準的專項轉(zhuǎn)移支付項目方案，除涉及國家秘密不應公開，均應通過政府門戶網(wǎng)站發(fā)布等便于公眾知曉的方式予以公布，以確保潛在利益相關方的知情權，并便于其提出意見。各級財政轉(zhuǎn)移支付委員會制定的有關專項轉(zhuǎn)移支付的程序、具體轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定標準等規(guī)定應予以公開，為潛在的有項目申請意愿的地方政府提供明確的規(guī)則預期。在地方政府預算編制逐步規(guī)范化、專項轉(zhuǎn)移支付資金使用報告制度日常化的基礎上，接受專項轉(zhuǎn)移支付的地方政府可積極探索資金使用報告的社會公開制度，進一步提高專項轉(zhuǎn)移支付的透明度，為有效監(jiān)督奠定良好的基礎。

5. 建立基于績效的問責制，完善監(jiān)督制度。問責制是將概括的和具體的角色擔當、問和責結(jié)合在一起的一個概念，它強調(diào)現(xiàn)代社會中的角色及其義務，在其位謀其政、不在其位不謀其政，并施以有效的經(jīng)常性督促，若有違背或落空則必當追究責任，不允許其“脫法”（史際春、馮輝，2009）。具體到專項轉(zhuǎn)移支付領域，除了嚴格追究違法責任外，相應的問責應該建立在科學合理的績效評價的基礎之上，即要通過運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對接受方實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付目標的程度以及財政資金使用情況進行綜合性評價?；诳冃У膯栘熤疲梢詫Φ胤秸褂秘斦Y金進行有效的績效激勵和約束，在公布績效評價結(jié)果的基礎上，便于公眾據(jù)此要求地方政府對相關問題進行說明回應，督促地方政府做好其應當做的事。除了強化問責之外，完善專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制要注重以下幾個方面：第一，構(gòu)建多元化的監(jiān)督主體。在建立財政轉(zhuǎn)移支付委員會后，應當由其作為監(jiān)督專項轉(zhuǎn)移支付運行情況的主要監(jiān)督主體，此外，除了人大及其常委會的預算監(jiān)督、審計部門的審計監(jiān)督，還應加強社會公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及外部專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督，如聘請會計師事務所進行審計。第二，建立全程監(jiān)督機制，將專項轉(zhuǎn)移支付的全過程納入監(jiān)督，尤其要優(yōu)化事前與事中監(jiān)管。通過公布預算及項目方案、強化審核等方式完善事前監(jiān)督；通過加大現(xiàn)場檢查力度、提高非現(xiàn)場檢查效率及時對專項轉(zhuǎn)移支付項目進行跟蹤，強化事中監(jiān)督。第三，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享，提高監(jiān)督效率。建設專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的信息化系統(tǒng)，及時全面地錄入數(shù)據(jù)資料分析結(jié)果、現(xiàn)場檢查報告、項目進度、資金使用狀況等信息，便于監(jiān)督機構(gòu)及時掌握專項轉(zhuǎn)支付項目動態(tài)。

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作者簡介：宋鵬，（1985-），男，漢族，湖南省攸縣人，中國人民大學法學院經(jīng)濟法學博士生，研究方向為財稅法、金融法。

收稿日期：2015-01-11。