我國擴(kuò)大沿邊開放的制約因素及解決措施

王拓 劉曉峰

摘要：我國沿邊地區(qū)在經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展中，取得了豐碩的成果。但是在新時期的進(jìn)程中，依然存在很多的問題。文章系統(tǒng)分析了目前我國沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形式，從沿邊地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的必要性出發(fā)，分析目前取得的成果，并與沿海地區(qū)發(fā)展水平進(jìn)行對比，指出目前發(fā)展面臨的實(shí)際困難，并針對這些問題提出了從總綱領(lǐng)到具體的切實(shí)可行的方針措施，以期沿邊地區(qū)在新時期取得更大的發(fā)展。a

關(guān)鍵詞：沿邊地區(qū)；開放；制約因素；解決措施

經(jīng)過30 多年的改革開放，我國整體經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放帶—內(nèi)地和沿邊開放地區(qū)”這樣的一個層次多樣、形式多樣、全方位的開放的格局。在我國沿海東部地區(qū)，目前已取得了舉世矚目的成績。于此同時，我國沿邊地區(qū)雖然也取得一定的發(fā)展，但是整體開放水平與東部沿海地區(qū)仍然有較大差距。因此，根據(jù)十八屆三中全會精神，本文針對沿邊地區(qū)目前所處的基本情況，進(jìn)一步開放可能遇到的問題，提出一些可行的解決措施。

一、 新時期擴(kuò)大沿邊開放的必要性

1. 有利于增強(qiáng)沿邊地區(qū)自我發(fā)展能力。實(shí)證分析表明，受經(jīng)濟(jì)密度、地理距離和市場分割的影響，過去20年我國遠(yuǎn)離國內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場中心的沿邊省區(qū)發(fā)展差距不斷被拉大。與此同時，我國沿邊省區(qū)中的邊境城市（州、地）伴隨著我國沿邊開放的推進(jìn)，則在很大程度上縮小了這種差距。這在一定程度上證明，沿邊省區(qū)如能發(fā)揮優(yōu)勢向鄰近的周邊國家開放，通過開放增強(qiáng)自我發(fā)展能力，可以避免成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣地區(qū)。以云南為例， 從1992年我國實(shí)施沿邊開戰(zhàn)略開始，中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)從開始建設(shè)到趨于完善、GMS次區(qū)域合作的不斷加深以及與孟印緬三國合作平臺的不斷升級，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，通過與周邊國家的合作，高等級國際公路以及航運(yùn)航空跨境運(yùn)輸能力不斷得到加強(qiáng)，邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到很大改善，通關(guān)便利化趨勢明顯，使得運(yùn)輸成本不斷下降，進(jìn)一步讓規(guī)模經(jīng)濟(jì)和區(qū)位優(yōu)勢在貿(mào)易中發(fā)揮更大作用。與云南相似，我國沿邊省區(qū)在發(fā)展過程中都具有上述類似特點(diǎn)，沿邊對外開放直接有助于提高其自身發(fā)展能力。

2. 有利于縮小地區(qū)差距。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是自然、歷史、經(jīng)濟(jì)綜合的結(jié)果，具有一定的客觀必然性，因此解決起來具有長期性。目前我國普遍存在的“二元結(jié)構(gòu)”在沿海地區(qū)正在逐步改善，農(nóng)村與城市在不斷趨于發(fā)展一致的步調(diào)，但是在我國沿邊省區(qū)，不僅與沿海地區(qū)的差距持續(xù)擴(kuò)大，而且區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”仍普遍存在，差距較大。其原因之一就在于，沿海地區(qū)發(fā)展過程中，不斷從沿邊省區(qū)輸送自然資源和人力資源，沿邊省區(qū)的發(fā)展實(shí)際上成為被迫和跟隨式的發(fā)展。我國區(qū)域差距產(chǎn)生的原因，與生產(chǎn)要素自由流動和配置、市場化進(jìn)程制度變革、城市化進(jìn)程結(jié)構(gòu)變動等因素密切相關(guān)。但這些因素更多的還是表象，表象的背后，實(shí)際上是對外開放帶來的思想觀念的差別。我們可以看到，沿邊省區(qū)因開放程度不同，其發(fā)展的水平差異也有所不同，從中可以看出對外開放對其發(fā)展的重要性。

3. 有利于我國對外空間的延伸。當(dāng)今世界，在美國和西方國家的戰(zhàn)略封鎖下，我國通過海路出入受到很大的限制。特別是美國和日本在第二島鏈和第三島鏈的封鎖，使我國沿海地區(qū)向外開放空間格局受到很大的限制。在這種情況下，為了保證我國國土安全，重要能源的運(yùn)輸和貿(mào)易正常往來，在積極發(fā)展我國沿海地區(qū)開放的同時，提高我國沿邊省區(qū)的開放程度，具有戰(zhàn)略意義。通過發(fā)展我國沿邊省區(qū)與周邊國家的經(jīng)濟(jì)合作，有利于構(gòu)建起在我國沿邊省區(qū)通八達(dá)的開放空間。隨著我國開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的明確，內(nèi)陸沿邊開放路線圖和將起的作用也逐漸明晰：建設(shè)新絲綢之路和亞歐大陸橋，有利于打通我國與中亞及歐洲地區(qū)的通道；第一、二歐亞大陸橋的建設(shè)，將使得我國與中亞及歐洲地區(qū)的溝通及往來大大加強(qiáng) ，帶動沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于我國與中亞及歐洲的貿(mào)易往來起到積極作用；構(gòu)建泛亞鐵路網(wǎng)，則有利于打通我國云南、廣西與東亞地區(qū)的交通聯(lián)系。

4. 保持沿邊地區(qū)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的需要。我國從東至西的邊境省區(qū)共有9個，依次為遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南，占我國領(lǐng)土面積將近一半，人口總數(shù)的五分之一。有30多個少數(shù)民族分布在這些省區(qū)，占到這些地區(qū)面積的90%以上。由于歷史和地理自然環(huán)境等方面的原因，我國沿邊地區(qū)的基礎(chǔ)條件比較落后，經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相對落后，交通、水利、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱，貧困人口比例比較大和脫貧任務(wù)艱巨，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)有很大差距，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性造成的社會問題愈發(fā)明顯。

改革開放的實(shí)踐告訴我們，在中國現(xiàn)行體制下，越是對外開放，經(jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)，社會結(jié)構(gòu)就越穩(wěn)定。我國沿邊省區(qū)與周邊15個國家接壤。這些國家中，大都是發(fā)展中國家，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。近10年來，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源、能源的巨大需求，由于我沿邊開放政策的實(shí)施給周邊國家?guī)淼耐顿Y貿(mào)易機(jī)會，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，為維護(hù)周邊穩(wěn)定、安全起到“壓艙石”的作用。因此，加快沿邊開放、開發(fā)，培育沿邊省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極作用，全面輻射周邊國家，實(shí)施帶動周邊共同發(fā)展、共同富裕的全方位的沿邊開放，既是沿邊省區(qū)發(fā)展的需要，也是穩(wěn)定的需要。面對當(dāng)前我國沿邊省區(qū)的復(fù)雜情況，需要黨和國家對沿邊的開放開發(fā)做出合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃?？偟膩碚f，以“開放開發(fā)促發(fā)展”仍是保證穩(wěn)定繁榮的最好手段。

二、 沿邊地區(qū)的快速發(fā)展以及與沿海地區(qū)的巨大差距

從20世紀(jì)90年代初，沿邊地區(qū)逐步開放以來，在各個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面都取得了顯著的發(fā)展成果。1993年，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、廣西和云南從東至西9個沿邊省區(qū)GDP總額為7 025.39億美元，到了2003年加入世貿(mào)組織前期，GDP總額為23 958.8億元，相對于1993年增長了2.41倍。其中貿(mào)易額由當(dāng)年的119.2億美元，增長了3.44倍，達(dá)到了529.29億美元。物質(zhì)條件、居民生活水平等都取得了巨大的進(jìn)步和改善。但是，與此同時，在我國逐漸全面開放和改革開發(fā)的浪潮中，與其他地區(qū)相比還存在著很大的不足。

從2011年末統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國沿邊地區(qū)生產(chǎn)總值占全國19.6%，與人口數(shù)量基本匹配，可是對外貿(mào)易總額僅占全國的5.89%。這與其在全國的面積和人口總占比形成鮮明對比。2011年，我國東部沿海地區(qū)的GDP達(dá)到246 838.99億元，而沿邊地區(qū)的GDP僅有92 587.65億元。這些都說明沿邊地區(qū)的發(fā)展與沿海地區(qū)相比存在著巨大的差距。

三、 沿邊地區(qū)存在的主要問題

1. 資金投入少，基礎(chǔ)設(shè)施差?！笆晃濉逼陂g，國家不斷加大對沿邊省區(qū)的資金投入力度，但由于沿邊省區(qū)經(jīng)濟(jì)總量小、財(cái)政實(shí)力弱、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平整體滯后，資金投入明顯不足，不利于提升沿邊開放的廣度和深度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，沿邊九個省區(qū)在2011年的固定資產(chǎn)投資為6.4萬億元，僅占全國的1/5；在每平方公里投資方面，除遼寧、內(nèi)蒙古和廣西3個省區(qū)達(dá)到或超過全國平均水平的1萬億意外，其余6省區(qū)均在平均水平之下。

由于基礎(chǔ)設(shè)施而產(chǎn)生的競爭優(yōu)勢在沿邊開放過程中占據(jù)十分突出的地位。全國沿邊地區(qū)多為貧困地區(qū)，雖然近年來其交通等基礎(chǔ)設(shè)施得到較大改善，但總體建設(shè)發(fā)展水平仍較為落后。2010年9個沿邊省區(qū)的公路里程數(shù)僅占全國的25.6%，其中高速公路里程數(shù)僅有全國的19.8%，鐵路營運(yùn)里程占全國的36.7%，相對于沿邊省區(qū)國土面積占全國的比重（57.1%）要低20個百分點(diǎn)左右，嚴(yán)重制約了商品和人員的進(jìn)出。近年來，雖然邊境口岸建設(shè)得到一定程度的發(fā)展和改善，但受到資金不足等因素的限制，導(dǎo)致邊境口岸聯(lián)檢設(shè)施建設(shè)普遍滯后，各種先進(jìn)設(shè)施無法配置，各種交易、倉儲、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施不夠完善，這些都嚴(yán)重制約著沿邊地區(qū)口岸功能的發(fā)揮，硬件環(huán)境無法達(dá)到可以提供便利化服務(wù)的程度。有些邊民互市市場和口岸貨場的功能、設(shè)施不完善。有的邊境城市對落戶加工企業(yè)最基本的“三通一平”的條件也無法提供。

2. 結(jié)構(gòu)不合理，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。近年來，各沿邊省區(qū)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但總體上依然比較落后。邊境地區(qū)大部分是礦產(chǎn)能源及農(nóng)副產(chǎn)品等原材料初步加工的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品附加值低、效益不高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、競爭力弱，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐力。工業(yè)經(jīng)濟(jì)整體基礎(chǔ)薄弱，對地方財(cái)政貢獻(xiàn)小、對經(jīng)濟(jì)支撐和引擎作用較小。在充分利用國內(nèi)、國外二種資源、二個市場的優(yōu)勢，建立符合沿邊省區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面還沒有明顯的突破。

沿邊省區(qū)開放一直是在自身固有的經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)運(yùn)行，雖然開放但并沒有有效地促進(jìn)工業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展，以培育可持續(xù)發(fā)展的工業(yè)產(chǎn)品及市場，也沒有建立起良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，形成有效推動沿邊省區(qū)新產(chǎn)業(yè)建設(shè)，形成工業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集群以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，也沒有與鄰國通過資源要素共享和優(yōu)勢互補(bǔ)等方式形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同的合作優(yōu)勢，達(dá)到資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。目前沿邊省去產(chǎn)業(yè)鏈較短，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度不高，工業(yè)化程度低，產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長支撐力嚴(yán)重不足。邊境城市的外經(jīng)貿(mào)企業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱，大多處于“代辦手續(xù)”的階段。進(jìn)口的資源性產(chǎn)品在當(dāng)?shù)厣罴庸け容^少，而出口產(chǎn)品在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的也比較少。外貿(mào)企業(yè)整體素質(zhì)不高，缺乏自己的出口產(chǎn)品和進(jìn)口加工增值能力。進(jìn)出口商品結(jié)構(gòu)不合理、商品結(jié)構(gòu)單一、科技含量低，缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐。資源性低價值礦產(chǎn)品占進(jìn)口總額較大，缺乏高新技術(shù)、高附加值產(chǎn)品的進(jìn)口，對產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、升級和技術(shù)更新作用不明顯。從商品進(jìn)出口分類角度看，沿邊地區(qū)出口產(chǎn)品主要以服裝、鞋類、和中低技術(shù)的機(jī)電產(chǎn)品等勞動密集型產(chǎn)品為主，產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加價值相對較低。

3. 自然條件差，人口集聚程度低。沿邊地區(qū)大多屬于“老少邊窮”地區(qū)，自然條件和商業(yè)環(huán)境比較差，工業(yè)化率和城市化率比較低，需要投入更多的人、財(cái)、物。新疆、西藏、東北等地的沿邊開放還受到氣候影響，沿邊九省區(qū)除了遼寧、廣西兩省區(qū)在沿海外，其他7省區(qū)均位于海拔較高、氣候寒冷的邊遠(yuǎn)地區(qū)。在同樣的條件政策條件下，開放程度的高低與地理環(huán)境的優(yōu)劣是成正比的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞地區(qū)的劣勢顯現(xiàn)出來，沿邊省區(qū)許多地區(qū)的產(chǎn)品因運(yùn)距遠(yuǎn)，成本高，市場競爭力差。特別是在冬季口岸封閉時期。

沿邊省區(qū)人口稀少，集聚程度低。沿邊九省的國土面積為591萬平方公里，占全國960萬平方公里總面積的61.5%。沿邊九省區(qū)總?cè)丝跒?.78億，僅占全國人口總數(shù)的20.6%。人口密度47人/平方公里，而全國平均人口密度為140人/平方公里。少數(shù)民族和貧困人口也相對集中在沿邊省區(qū)。2011年少數(shù)民族人口在沿邊省區(qū)為7 124萬，占全國少數(shù)民族人口總數(shù)（1.14億）的62.2%。2009年沿邊九省區(qū)貧困人口數(shù)量占全國貧困人口數(shù)量的65.9%。這些因素嚴(yán)重制約著沿邊開放的進(jìn)程。

沿邊地區(qū)缺乏對外開放的國際化人才。沿邊地區(qū)本身缺乏自我培養(yǎng)國際化人才的能力，同時由于發(fā)展水平低， 對外部人才的吸引能力有限；沿邊與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的落差，使得來自沿邊地區(qū)的大學(xué)生、研究生更多向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集聚。人才的缺乏不僅制約了沿邊開放和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也造成政府服務(wù)水平和管理效率下降。

四、 針對問題的解決措施

新時期我國沿邊開放要根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會確定的對外開放戰(zhàn)略思路，從統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力上出發(fā)，在邊字上做文章，在開放上下功夫，在內(nèi)引外聯(lián)上求發(fā)展，以開放促開發(fā)，以開發(fā)帶開放，著力完善開放空間布局，面向東南亞、南亞、中亞、東北亞四個戰(zhàn)略方向，著力推動周邊互聯(lián)互通，著力構(gòu)建開放開發(fā)平臺，著力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，著力促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧，著力構(gòu)筑良好周邊關(guān)系，把沿邊省區(qū)建設(shè)成我國對外開放的新前沿和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極，實(shí)現(xiàn)沿邊省區(qū)又好又快發(fā)展和社會長治久安。

基于以上分析，針對我國沿邊地區(qū)目前存在的主要問題。我們應(yīng)該主要采取以下措施：

1. 首先要戰(zhàn)略定位清晰。沿邊地區(qū)應(yīng)該作為陸路開放的主要平臺。通過沿邊開放，要在邊境地區(qū)培育一批經(jīng)濟(jì)增長極。在邊境地區(qū)建設(shè)一批規(guī)模較大的城市，并以大城市為基礎(chǔ)，輻射性建設(shè)衛(wèi)星城市，切實(shí)落實(shí)好城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略，通過數(shù)量與規(guī)模的雙重提升，逐步發(fā)展起邊境地區(qū)城市帶，實(shí)現(xiàn)邊境重鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)。今后應(yīng)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)陸地國際大通道，加快提升陸路開放能力和水平，逐步使沿邊地區(qū)成為我國與周邊國家開展國際合作的主要平臺，人文交流合作的重要橋梁，能源資源重要通道和進(jìn)出口重要加工基地。

2. 大膽進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。選擇一些對外開放的新領(lǐng)域，在條件相對成熟的沿邊地區(qū)先行先試；拓展與周邊國家經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，探索構(gòu)建開放開發(fā)的新途徑和新平臺；加大開發(fā)投入力度，加快構(gòu)建適度超前、內(nèi)外聯(lián)通的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，加大信貸保險(xiǎn)等方面的支持力度，逐步實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和網(wǎng)絡(luò)化，為加快沿邊發(fā)展提供有力支撐。當(dāng)前，應(yīng)用長遠(yuǎn)眼光看待邊境地區(qū)國際大通道建設(shè)，在具體實(shí)施前應(yīng)做好充分的實(shí)地調(diào)研和、未來建設(shè)規(guī)劃和研究論證工作。

3. 堅(jiān)持互利共贏、共同發(fā)展。既要充分利用好、開發(fā)好周邊國家的市場和資源，不斷拓展沿邊省區(qū)發(fā)展空間，又要從睦鄰、富鄰、安鄰出發(fā)，充分考慮周邊國家的利益訴求，引進(jìn)來和“走出去”相結(jié)合，創(chuàng)新合作方式，拓展合作領(lǐng)域，推進(jìn)區(qū)域、次區(qū)域和地方間的全方位合作，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，共同打造跨境產(chǎn)業(yè)鏈、邊境國際經(jīng)濟(jì)帶和國際經(jīng)濟(jì)走廊，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展繁榮。在新時期下，沿邊開放的重要目的之一是促進(jìn)邊境少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使當(dāng)?shù)厝罕娔軌蛎撠氈赂?，生活條件得到改善，一起分享改革開放的成果。在擴(kuò)大沿邊開放的同時，應(yīng)以人為本，著力加強(qiáng)民生保障，盡快提高邊境地區(qū)群眾的基本生活水平。

4. 堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜。統(tǒng)籌好沿邊地區(qū)與周邊國家、沿邊地區(qū)與內(nèi)陸、沿海地區(qū)的關(guān)系，突出沿邊地區(qū)開放開發(fā)重點(diǎn)。根據(jù)沿邊地區(qū)不同區(qū)域特點(diǎn)，立足區(qū)位和資源優(yōu)勢，在開放開發(fā)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局上體現(xiàn)錯位競爭和互動發(fā)展，在政策設(shè)計(jì)上突出針對性，注重防范自然、經(jīng)濟(jì)、安全和國際政治風(fēng)險(xiǎn)，提高開放開發(fā)的效率和效果。要根據(jù)鄰國和我國沿邊省區(qū)的特點(diǎn)，充分發(fā)揮沿邊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)優(yōu)勢。在新時期，將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)從以邊境貿(mào)易為主的單一發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Q(mào)易、投資、加工制造、旅游等協(xié)調(diào)促進(jìn)的綜合發(fā)展模式，將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)打造成兼具賦予貿(mào)易、加工、物流、信息交流、轉(zhuǎn)運(yùn)倉儲、展示交易的綜合功能區(qū)。

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重點(diǎn)項(xiàng)目：國家民委民族問題重點(diǎn)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目號：2012-GM-136）。

作者簡介：王拓（1987-），男，河北省秦皇島市人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院博士生，研究方向?yàn)閲H貿(mào)易理論與政策；劉曉峰（1982-），男，滿族，黑龍江省牡丹江市人，中國出口信用保險(xiǎn)公司博士后，研究方向?yàn)閲H貿(mào)易理論與政策。

收稿日期：2015-01-20。