公共交通產權制度安排困境與對策

徐麗群 魯昊昆

摘要：城市公共交通行業(yè)是政策性虧損行業(yè)，企業(yè)靠政府財政補貼運營。雖然中國多數城市公共交通經歷了國有—民營—國有壟斷的產權制度變遷過程，但在目前的公交發(fā)展政策環(huán)境下，產權制度效率處于無法發(fā)揮困境，產權制度安排不能對公共交通優(yōu)先發(fā)展提供明顯的支撐作用。文章認為產權清晰度、公交市場競爭環(huán)境和政府政策是產權效率難以發(fā)揮的三大成因，城市設立多種產權制度模式、營造適度競爭環(huán)境和政府購買公共交通服務是解決產權制度安排困境的有效途徑。

關鍵詞：公共交通；產權制度；效率

20世紀90年代末期，隨著中國城市社會經濟發(fā)展，尤其是城市人口數量的增加，以往的公共交通國有壟斷運營模式越來越表現出能力不足和效率低下等問題，不能很好地滿足城市居民出行需求。在這種情況下，許多城市公共交通市場向民營機構開放，如湖北十堰市2003年公共交通完全民營化。民營機構參與公共交通市場運營，增強了市場競爭意識，運營效率有所改善。但是，民營化導致的過度競爭和公益政策難以落實問題也隨之而來，市場秩序混亂，社會效益降低。2004年中國政府提出城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并明確了公共交通的公益性質。在公共交通優(yōu)先發(fā)展背景下，2008年以后，許多城市又將公共交通經營權重新國有化，將民營機構的經營權收回成立國有公共交通集團/公司，由政府統(tǒng)一規(guī)劃運營線路和票價。從國有經營模式到民營機構參與市場經營，再回到國有壟斷模式，許多城市公共交通經歷了從一種產權制度到另一種產權制度的變遷。

產權是財產主體的一種行為性權利，本質是一種排他性的權利，包括使用權、收益權和轉讓權。產權制度變遷是基于對產權效率的追求，產權效率問題一直是產權制度安排爭議的焦點。經濟學將產權分為私有產權、社團產權、公共產權和國有產權，目前中國大部分城市公共交通主要以國有產權制度模式為主。有研究認為政府壟斷模式存在著諸多弊端，壟斷的結果帶來的是低效率和政府陷入資源短缺困境，這點在許多只有1家國有壟斷公共交通企業(yè)的城市表現得尤為突出。但也有研究指出，從產權效率的角度分析，公有產權并不一定比私有產權的運行效率低，而且從公有產權的潛力和發(fā)展趨勢看，其效率的提高還具有私有產權無法比擬的獨特優(yōu)勢。理論上，制度變遷就是效率較高的制度安排對效率較低的制度安排的替代，那么中國城市公共交通產權制度的變遷，是否意味著公交行業(yè)效率的提高，是否意味著對城市公共交通優(yōu)先發(fā)展具有促進或支撐作用呢？帶著這個問題，筆者對中國不同省份的12個城市的產權制度模式及對公共交通優(yōu)先發(fā)展的支撐作用進行了實地調研，走訪了當地管理部門和公交企業(yè)。通過調研和對相關資料分析，筆者認為在當前政府實施的公交政策下，產權制度安排形式對公共交通優(yōu)先發(fā)展沒有表現出明顯的促進作用，產權制度安排處于困境之中--效率難以體現。

一、 城市公共交通產權制度現狀

1. 企業(yè)產權效率不高，公共交通吸引力不足。2004年中國建設部發(fā)布“關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見”，2005年國務院下達了“國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知”，公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在中國城市正式開始實施。從2004年到目前，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施已走過10個年頭，政府在公共交通基礎設施建設和運營等方面都有一定的財政投入，公共交通運營車輛數量也穩(wěn)步增長，但城市公共交通吸引力始終不足。深圳是中國第一個公交都市試點城市，目前的公共交通出行分擔率為55%；北京市大力實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，采取極低的地鐵票價政策，中心城區(qū)公共交通出行比例達到46%。雖然目前城市公共交通出行分擔率與“十一五”期間相比，有了很大提高，但與香港、新加坡和東京等城市相比仍有很大差距。公共交通吸引力不足，一個非常重要的原因是公交企業(yè)服務水平和效率不能滿足公眾需求，沒有可依賴性。服務水平和效率提高不僅與政府財政支持力度有關，而且與企業(yè)產權制度模式相關，現狀中國城市公交企業(yè)產權效率低。

2. 公交市場多種產權制度并存，國有化為主要產權模式。城市不同，公共交通企業(yè)產權制度安排也不同。從全國城市公共交通企業(yè)產權制度看，國有化為主要產權模式，絕大多數城市都有國有公交企業(yè)。在調查的12個城市中，人口規(guī)模較大的城市存在多種產權制度的公交企業(yè)，人口規(guī)模相對較小的城市，公交企業(yè)只有1種產權制度模式，或為國有壟斷，或為國有控股（見表1所示）。從表1可以看出，廣州、深圳、沈陽、撫順和長沙等市公交市場多種企業(yè)制度模式并存，即同時擁有國有、民營、股份制等模式；中山、葫蘆島、青島、銀川、襄陽、通化和鹽城等市分別只有一家公交企業(yè)，除了葫蘆島市公交企業(yè)為國有控股企業(yè)外，其它城市均為國有壟斷企業(yè)?？傮w上看，中國城市公共交通市場存在完全國有、國有控股、國有參股、完全民營等多種企業(yè)制度形式，表明中國現階段公共交通市場具有產權制度多元化特征。

3. 公交行業(yè)依賴政府補貼運營，產權效率無法體現。調研城市的多家公交企業(yè)都反映處于維持運營狀態(tài)，企業(yè)生存和發(fā)展需要政府財政補貼和一定的政策支持。目前，各地政府對從事運營的公共交通企業(yè)，無論其是什么產權制度，一律平等地給予財政補貼。在政府財政補貼政策扶持下，只有1家國有公共交通企業(yè)的城市，如青島、通化、鹽城、中山、襄陽和銀川等市，公交市場缺乏競爭環(huán)境，成本控制和運營效率提高完全靠企業(yè)自律；另外一些城市公交企業(yè)較多，多種制度模式共存，如深圳有3家公交企業(yè)、廣州有12家、沈陽市有13家，撫順市7家，以及長沙市有3家公交企業(yè)。這些城市公交市場具有一定的競爭性，企業(yè)運營效率較高，但無論什么產權制度安排的企業(yè)，都需政府財政補貼運營。

調研城市中，葫蘆島市只有1家公交企業(yè)，但企業(yè)是國有控股的股份制企業(yè)，企業(yè)負擔輕、效率高，車公里成本較低，滿載率達到60%，車輛完好率為98%，但仍需要政府財政補貼和政策支持。因此，從調研城市看，無論企業(yè)采用什么制度模式，無論公交市場是否具有競爭性，公交企業(yè)本身沒有能力發(fā)展，需要政府財力和政策持續(xù)支持，產權制度效率無法很好地體現。

二、 公共交通產權制度安排困境的成因分析

1. 產權清晰度。只有原始產權主體清晰、法人主體清晰，以及產權內部權屬關系清晰，產權效率才能體現。國有企業(yè)普遍性的低效率，深層原因在于其產權主體不清晰，產權內部權屬關系不清晰。目前中國許多城市公交企業(yè)為國有企業(yè)，其產權隸屬于國資委，但公交企業(yè)運營涉及到多個部門的管理，如與公共交通優(yōu)先發(fā)展密切相關的場站建設、公交專用道、公交運營管理等職能分屬于建設、公安、交通等多個部門，行業(yè)管理處于多頭管理狀態(tài)。在政府多頭管理情況下，政策制定、行業(yè)管理、基礎設施建設等方面容易造成政策差異，行業(yè)管理效率低下。歐洲城市的公共交通實踐表明，私人和政府管理公共交通企業(yè)，其企業(yè)績效具有差異性。通常情況下，私人管理產生較低的運營成本。目前，中國城市公共交通企業(yè)具有國有化趨勢，容易導致產權清晰度模糊，進而影響企業(yè)產權制度效率的發(fā)揮。

2. 市場競爭環(huán)境。競爭會使社會資源的利用更有效率，也會淘汰生產效率較低的企業(yè)，沒有競爭就沒有市場資源的優(yōu)化配置。雖然，公共交通市場完全民營化存在過度競爭和公益政策難以落實問題，但公共交通完全國有化卻會帶來嚴重的競爭不足或沒有競爭，容易導致公共交通市場失靈。目前許多城市只有1家國有公共交通企業(yè)，不存在市場競爭問題，企業(yè)運營靠政府財政補貼。在缺乏競爭環(huán)境下，企業(yè)運營的首要目標是體現公益性。因此，企業(yè)沒有積極性進行成本控制和提高效率，國有產權制度效率無法體現。

3. 政府政策。中國政府制定了若干公共交通優(yōu)先發(fā)展政策，其中最重要的政策是低票價政策。低票價政策的實施導致票價嚴重背離市場價值，而公交企業(yè)有些運營成本是完全市場化的，這種矛盾導致公共交通企業(yè)靠自身能力無法持續(xù)經營，必須由政府財政補貼。在建設部2006年發(fā)布的“關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經濟政策的意見”中，就明確指出“政策形成的城市公共交通企業(yè)政策性虧損，城市人民政府應給予補貼”。政府對公共交通企業(yè)財政補貼通常包含三個方面，即票價刷卡補貼、運營成本補貼和燃油補貼。此外，許多城市也會在新購車輛、新開冷線和場站建設方面給予一定或全額補貼。

城市不同，采用的補貼政策方式不同，常用的有成本規(guī)制和定額補貼方式，也有城市采用政府財政全額補貼方式。全額補貼方式，即財政“兜底兒”方式，是指公交企業(yè)全部運營成本由政府補貼，不僅如此，車輛更新也全部歸政府買單。這種政策方式一般發(fā)生在經濟條件好的城市，且城市只有1家國有壟斷公交企業(yè)。由于政府全部買單，企業(yè)沒有主動控制運營成本和提高效率的動力，運營成本高，而且車輛故障率高、使用壽命短。隨著公交都市建設步伐的加快，政府財政不堪重負。

三、 對策建議

產權制度是經濟制度的核心，不同的產權制度安排產生的效率不同，因此，要提高效率必然需要產權制度的變遷。雖然公共交通運營國有化有利于資源配置、線路優(yōu)化和抑制過度競爭，但一個不爭事實是市場由于缺乏競爭機制而導致服務水平和運營效率低下，并且需要政府持續(xù)的財政資金扶持，政府財政負擔過重。因此，公共交通產權制度效率發(fā)揮的關鍵就是要既能體現公共交通的公益性，又能使市場具有有效的競爭機制。

1. 以公有產權為主體，多種產權制度并存，培育適度競爭環(huán)境。市場競爭理論認為，如果是公共服務領域出現的問題，走出困境的辦法既不在于鼓勵政府擴大也不在于增加預算來獎勵政府官僚，而是要用強有力的競爭來代替政府的壟斷做法。城市公共交通是公共事業(yè)產品，既可由政府生產提供，又可由私人部門生產提供，或者由政府、私人部門或其他民間組織共同生產提供。因此，從理論上講，城市公共交通應該存在多種產權制度模式，通過公私合作的方式解決行業(yè)效率低下問題。2006年建設部發(fā)布的“關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經濟政策的意見”中就指出“鼓勵社會資本（包括境外資本）以合資、合作或委托經營等方式參與城市公共交通投資、建設和經營，通過實施特許經營制度，逐步形成國有主導、多方參與、規(guī)模經營、有序競爭的格局”。對公共交通市場來說，引入民營企業(yè)，國有企業(yè)與民營企業(yè)競爭，首先能突顯出國有企業(yè)效率低下問題，然后迫使政府管理部門和國有企業(yè)管理變革。

目前，中國絕大多數城市都有國有公交企業(yè)，有些城市是1家國有壟斷企業(yè)，有些城市是國有、民營與股份制并存的多家企業(yè)。在進行多種產權制度建設時，要注意競爭與效率的關系。效率只是政府追求公共利益時的眾多目標之一，對公共交通來說，其公益性目標甚至比效率目標更重要，這也是公共交通國有化趨勢的一個重要原因。因此，建議在1家國有企業(yè)基礎上，增加1家～2家股份制或民營公交企業(yè)，培育適度競爭環(huán)境。城市規(guī)模不同，公交企業(yè)數量不同，但是政府要嚴格控制企業(yè)數量，集約高效是城市公共交通行業(yè)未來發(fā)展之路。

2. 票款與企業(yè)運營分離。票款與服務公司運營分離是指票價由政府制定，第3方公司負責成本核算和票款管理，公交企業(yè)按照合同約定的服務水平進行運營的一種服務模式。對城市特殊人群公交出行的優(yōu)惠政策是公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施的一項重要內容，特殊人群享受免費乘車和學生優(yōu)惠乘車等政策體現了公共交通的公益性，這部分公益性票價損失補償是政府應該承擔的義務。不同城市票價損失補償額度不同，大致在票價損失額的90%～100%之間，許多城市政府沒有實現票價損失額的全額補貼（如廣東中山市、廣西柳州市和湖南的長沙市均為90%）。公交企業(yè)負擔部分公益性票價是不合理的，導致公益性虧損與經營性虧損界定不清，不利于調動企業(yè)積極性。

票款與服務公司運營分離能夠很好地體現公共交通公益性與市場化的結合。在這種模式下，政府職責主要是：規(guī)劃線路和設定服務水平，按照線路服務水平向社會有資質的企業(yè)進行招標；政府與企業(yè)簽訂承包合同，合同時間一般為3年～5年；政府制定獎懲標準，周期性考核承包企業(yè)服務水平，根據績效考核結果進行獎勵或處罰。對運營企業(yè)來說，當政府用績效為主的管理模式對企業(yè)進行管理時，績效考核的持續(xù)性壓力又會迫使企業(yè)在經營上富有創(chuàng)新性和靈活性。票運分離模式實施需要注意服務水平的設定，服務水平越高，運營成本越高，政府財政支出也隨之加大。因此，可利用服務水平作為調整政府財政支出的杠桿，經濟發(fā)達城市公交服務水平可設定高些，經濟落后城市服務水平可適當降低。

3. 從事后財政補貼到事前購買公共交通服務轉變。公共交通是準公共物品，政府是公共物品的主要供給主體，這使得政府承擔了越來越多的對經濟活動的規(guī)制、干預和生產功能，財政開支的規(guī)模也與日俱增。財政補貼公交企業(yè)運營是政府應該承擔的義務，但補貼什么，補貼多少，一直是各個城市政府面臨的頭痛問題。隨著中國城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施的推進，目前許多城市普遍存在政府認為財政補貼負擔過重，而公交運營企業(yè)認為政府財政補貼不到位問題，嚴重制約了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的可持續(xù)性和社會經濟效率。政府根據核算的成本進行事后補貼，無論是成本規(guī)制補貼還是全額補貼，都不利于行業(yè)運營效率的提高和服務水平的改善，也不利于政府對財政支出的控制。此外，無論國有企業(yè)、股份制企業(yè)，還是民營企業(yè)都是通過政府成本補貼方式運營，沒有很好地體現產權制度安排效率。因此，建議政府從事后補貼到事前購買服務模式轉變。

從“補貼”到“購買”服務模式轉變，政府能夠對線路資源進行優(yōu)化配置，培育適度競爭的市場環(huán)境；企業(yè)在固定購買金額前提下，運營效率越高，獲得利潤越高。因此，企業(yè)有積極性控制成本和提高效率。此外，政府與公共交通企業(yè)應該在各自的職責范圍內承擔相應的責任，建立市場責信制度。城市政府通過購買公共交通服務，實現對公共交通市場由主導向引導轉變，真正使公交企業(yè)從生產型轉向經營型，產權制度安排效率得以體現，社會經濟效率得到提高。政府購買公共交通服務發(fā)揮了市場競爭機制的作用，通過競爭實現公共服務領域資源的最佳配置，最大程度地提升企業(yè)產權制度效率。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目“我國大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的制度設計與運營機制研究”（項目號：12&ZD203）。

作者簡介：徐麗群（1963-），女，漢族，吉林省長春市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師，研究方向為城市交通管理；魯昊昆（1992-），男，漢族，上海市人，加拿大Alberta大學經濟系本科生，研究方向為交通經濟。

收稿日期：2014-01-16。