國有企業(yè)分紅制度反思與重構(gòu)

□文/劉章勝

國有企業(yè)分紅制度反思與重構(gòu)

□文/劉章勝

（永州職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南·永州）

［提要］國有企業(yè)向包括政府股東在內(nèi)的股權(quán)持有者分紅，不僅是國有企業(yè)分紅制度安排的題中之意，而且有利于企業(yè)內(nèi)部資本配置效率的提高。我國自重啟利潤(rùn)分紅制度以來，雖實(shí)現(xiàn)了較改革前更為高效的路徑替代，但紅利的收繳范圍、上繳比例和使用去向卻飽受詬病。因此，對(duì)我國國有企業(yè)分紅制度進(jìn)行反思和重構(gòu)，既有必要也有可能。

國有企業(yè)；分紅制度；制度重構(gòu)

收錄日期：2015年4月16日

一、問題的提出

從國有企業(yè)的“企業(yè)性”屬性來看，國有企業(yè)分紅應(yīng)納入公司股利分配的理論框架。而國有企業(yè)的“公共性”屬性又使得國有企業(yè)分紅具備了明顯的制度特征，即在國有企業(yè)分紅的決策中如何體現(xiàn)國家所有權(quán)從而兼顧特別的責(zé)任和義務(wù)。而這些“特別的責(zé)任和義務(wù)”將借助于國有股東要求報(bào)酬率的形式體現(xiàn)出來。因此，國有股東有投資收益權(quán)，不僅是國有企業(yè)分紅制度安排的題中之意，而且有利于企業(yè)內(nèi)部資本配置效率的提高。但長(zhǎng)期以來，國有企業(yè)是不需要向國有股東分紅的，就連2003年6月國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（總共八章四十七條），竟然也沒有對(duì)國有資本的收益問題做出任何規(guī)定。2006年2月，世界銀行發(fā)布了一份關(guān)于《國有企業(yè)分紅：分多少？分給誰？》的報(bào)告，該報(bào)告認(rèn)為中國國企的利潤(rùn)和改制收入屬于公共收入，應(yīng)當(dāng)向國家分紅，引發(fā)了人們對(duì)國企分紅的關(guān)注?；诖耍?007年12月11日，財(cái)政部和國資委發(fā)布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），要求151家中央國有獨(dú)資企業(yè)自2006年起按照5%～10%的比例向國家財(cái)政上繳國有資本收益，這才開始正式建立國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，結(jié)束了自1994年分稅制度改革以來國有企業(yè)只繳稅收不繳紅利的歷史。

自2007年重啟中央國有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，國家與國有企業(yè)的利潤(rùn)分配關(guān)系開始以較為規(guī)范、合理的形式固定下來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了較改革前更為高效的路徑替代。但這個(gè)制度未向所有國有企業(yè)全面鋪開，且在試行過程中還存在分紅比例不合理、收支主體不明確、信息披露不透明、法制不健全等問題。針對(duì)這一現(xiàn)狀，近年來社會(huì)各界要求國有企業(yè)分紅制度改革的呼聲越來越高，理論界也日益關(guān)注這一問題并取得了少量的研究成果。本文試圖在反思我國國有企業(yè)分紅制度的基礎(chǔ)上，并對(duì)我國國有企業(yè)分紅制度進(jìn)行重構(gòu)。

二、對(duì)我國國有企業(yè)分紅制度的反思

作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的國有企業(yè)，在以高度集權(quán)為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于承載過多的歷史使命而成為政府的附庸，其利潤(rùn)分配基本呈現(xiàn)全額上繳的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征。為了克服原有的企業(yè)利潤(rùn)分配體制的弊端，改革初期主要圍繞“放權(quán)讓利”的指導(dǎo)思想制定各項(xiàng)相關(guān)的改革措施，考慮到國有企業(yè)改革和發(fā)展任務(wù)較重，1978～1993年國家本著“父愛主義”情結(jié)，為了讓國有企業(yè)獲得更多休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，并沒有要求企業(yè)上繳國有資產(chǎn)收益，因此留在國有企業(yè)內(nèi)部的利潤(rùn)越來越多。由于長(zhǎng)期以來政府本身參與眾多國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，導(dǎo)致政企不分，因而企業(yè)向政府分紅也就無從著手。特別是1994年稅利分流后，由于“撥改貸”政策的實(shí)施、國有企業(yè)對(duì)部分政府職能的承擔(dān)以及當(dāng)時(shí)稅后利潤(rùn)的低水平等原因，從而使得“當(dāng)時(shí)國有企業(yè)向政府上不上繳紅利并不重要，這部分企業(yè)利潤(rùn)本身對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并沒有太大影響”（苗蘇，2007）。

基于這樣的背景，政府相關(guān)部門對(duì)國有資本收益管理制度的管理視角發(fā)生了偏轉(zhuǎn)，錯(cuò)誤地認(rèn)為國家是國有企業(yè)的所有者，將企業(yè)留存等同于國家享有，從而忽視了國家從企業(yè)獲取現(xiàn)金收益回報(bào)的必要性和重要性。更兼政府一直游離于國家管理者和國有企業(yè)出資人的雙重身份之間，因而在國有企業(yè)利潤(rùn)分配體制的改革中，逐步把政府變成了單純向國有企業(yè)收取稅金的國家管理者，國有企業(yè)的利潤(rùn)分配問題被純粹的保值增值目標(biāo)所掩蓋。

但是，自1998年以來，隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，政府對(duì)國有企業(yè)各種社會(huì)職能的剝離和政策傾斜力度的加大，國有企業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)了“三年脫困”的目標(biāo)，而且利潤(rùn)也在逐年增加，國有企業(yè)向政府分紅的條件已經(jīng)基本成熟。

2006年6月，國資委和財(cái)政部開始起草《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，為國有企業(yè)分紅做準(zhǔn)備。2007年5月30日，國務(wù)院審議批準(zhǔn)了財(cái)政部會(huì)同國資委上報(bào)的請(qǐng)示，決定從2007年開始試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。隨后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），基本上敲定了整個(gè)政策的框架。但是，這一《意見》的理念基本上還是“取之于國企，用之于國企”，其所列的支出項(xiàng)目主要包括繼續(xù)向國有經(jīng)濟(jì)投資的資本性支出和用于彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本的費(fèi)用性支出，只是在“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。2007年12月財(cái)政部和國資委發(fā)布的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確規(guī)定收益收取對(duì)象為中央管理的國有獨(dú)資企業(yè)，應(yīng)交紅利的比例按照不同行業(yè)分三類執(zhí)行：第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業(yè)，上繳比例為10%；第二類為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上繳比例為5%；第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，上繳比例3年后再定。現(xiàn)在看來，這種利潤(rùn)分配辦法沒有明確說明政策依據(jù)，顯然是利益主體討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，并沒有根據(jù)國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)及利潤(rùn)分配方案以制度化的方式獲得，顯得隨意性較大。

另外，這一《辦法》規(guī)定的上繳比例之低，與國有企業(yè)良好的盈利狀況和占有巨大公共資源的背景不適應(yīng)。2013年全國國有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2.4萬億元，利潤(rùn)非常可觀。然而，從分紅角度來說，2013年的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出為1，083.11億元，僅占當(dāng)年國企利潤(rùn)的8.7%，比2012年有所進(jìn)步。但從世界范圍來看，上繳比例就顯得很低。丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、瑞典、韓國、挪威等國家的上繳比例，最高的達(dá)到50%～70%。由此可見，政府如果不按其在國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)中所占份額來參與國有企業(yè)利潤(rùn)分配，必然會(huì)導(dǎo)致紅利上繳比例標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性，并造成公眾對(duì)國有企業(yè)紅利上繳標(biāo)準(zhǔn)合理性的質(zhì)疑。

除了上繳比例過低以外，國有企業(yè)紅利“體內(nèi)循環(huán)”的現(xiàn)實(shí)也頗受爭(zhēng)議。在近年來的國企紅利支出結(jié)構(gòu)中，資本性支出和費(fèi)用性支出占了絕對(duì)的大頭，社會(huì)保障支出可謂鳳毛麟角。2013年中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排1，083.11億元，主要用于國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展、境外投資及對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等支出，只有65億元納入公共財(cái)政預(yù)算，用于支持社保等民生事業(yè)發(fā)展，僅占央企利潤(rùn)總額0.5%。自2010年起，中央國有資本經(jīng)營(yíng)支出方面才出現(xiàn)用于社會(huì)保障等民生支出，其所占同年央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的比例均在0.5%以下，2010年為0.11%、2011年為0.44%、2012年為0.38%。簡(jiǎn)而言之，國企紅利通過國有資本預(yù)算支出，主要安排用于央企體內(nèi)循環(huán)，而沒有惠及廣大民眾。我國國有企業(yè)用留存的紅利進(jìn)行“副業(yè)”投資和建設(shè)造成了不好的社會(huì)影響。高比例的紅利留存，其負(fù)面效應(yīng)十分明顯。留存過多利潤(rùn)可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)投資沖動(dòng)和過度擴(kuò)張，加劇某些行業(yè)的集中度，使行業(yè)內(nèi)的在位企業(yè)獲得高額壟斷利潤(rùn)，使競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制難以有效形成。

三、對(duì)我國國有企業(yè)分紅制度的重構(gòu)

合理的國有企業(yè)分紅制度構(gòu)建，體現(xiàn)的是國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的完善程度，同時(shí)還應(yīng)考慮國家、企業(yè)和社會(huì)公眾的利益是否得到公平兼顧。因此，重構(gòu)我國國有企業(yè)分紅制度，應(yīng)當(dāng)以“憲法為前提、民生為核心、法治為基石”，這是理順國家與國企分配關(guān)系的制度性保障，是國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算順利推行的基本前提，是國企和民生實(shí)現(xiàn)共贏的關(guān)鍵點(diǎn)。

（一）盡快出臺(tái)《國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》，完善國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。《國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》自2006年納入立法計(jì)劃以來，時(shí)至今日仍處于起草之中，這與國企分紅制度建立的愿景很不相符。因此，要按照《預(yù)算法》和“十二五”規(guī)劃，盡快推動(dòng)《國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》出臺(tái)，修訂國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制辦法，完善國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出政策體系，健全國有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算與單位預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支審核。條例應(yīng)將國有資本預(yù)算原則、范圍、編制、支出、決算、監(jiān)管等諸多方面給予明確的法律規(guī)定，同時(shí)，對(duì)分紅收益建立統(tǒng)一的剛性預(yù)算以維護(hù)法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

（二）逐步擴(kuò)大國有企業(yè)紅利收繳范圍，并分類提升上繳比例。時(shí)至今日，我國國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三度擴(kuò)容，納入紅利收繳范圍的央企得以擴(kuò)大，但仍嫌不足。溫家寶在十一屆全國人大五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中，強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍”。在2012年5月4日公布的第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下戰(zhàn)略對(duì)話具體成果清單中，中方承諾逐步提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤(rùn)的中央企業(yè)和省級(jí)國企的數(shù)量，將國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入國家預(yù)算體系，繼續(xù)完善國有資本收益收繳制度。2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“完善國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！币虼?，應(yīng)盡快將壟斷利潤(rùn)較高的金融類央企和更多的部屬央企納入紅利收繳范圍，并在此基礎(chǔ)上，逐步把紅利收繳范圍覆蓋所有的國有企業(yè)。國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的核心問題是國有資本收益上繳比例的確定，但目前央企上繳紅利的比例，一直飽受外界的詬病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年央企上繳紅利占其利潤(rùn)總額比例為8.7%、2012年為7.7%、2011年為8.7%、2010年為6.7%，均未超過10%。而從國外的情況看，法國國有企業(yè)向國家上繳紅利的比例高達(dá)50%，比利時(shí)、丹麥等國最低上繳比例也高達(dá)1/3。所以，15%的上繳比例上限既不符合央企利潤(rùn)暴增的現(xiàn)實(shí)，更不利于體現(xiàn)全民共有的性質(zhì)，在某種程度上惡化了收入分配的格局。因此，國家應(yīng)分類提升上繳比例，對(duì)于壟斷性國企的紅利上繳比例確定為企業(yè)盈利的35%左右較為合適，而對(duì)于公益性國企則可實(shí)行靈活的優(yōu)惠比例，按企業(yè)盈利的25%上繳紅利。所有這一切對(duì)于分紅比例的約束，不應(yīng)當(dāng)通過硬性規(guī)定的方式來進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)通過對(duì)要求報(bào)酬率的合理調(diào)整來完成。

（三）紅利支出要以國企和民生共贏為原則，并建立透明的信息披露制度。紅利支出是建立國有企業(yè)分紅制度的歸屬點(diǎn)，它既不能單獨(dú)以政府的意志為準(zhǔn)繩，也不能過分強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)自身的意愿。也就是說，科學(xué)而合理的國有企業(yè)分紅制度的設(shè)計(jì)必須基于兩個(gè)原則：一是要保障政府股東最基本的利益要求；二是要保障國有企業(yè)的利潤(rùn)分紅不會(huì)危及企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。這就要求紅利支出要在用于國企支出和用于民生支出之間尋求一個(gè)契合點(diǎn)，克服目前紅利支出存在的國有企業(yè)“體內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象，將更多的紅利用于教育投資、社保、就業(yè)及“三農(nóng)”問題的解決，真正實(shí)現(xiàn)國企和民生的共贏。政府財(cái)政公開透明，是防范公共支出出現(xiàn)“跑偏”、權(quán)力尋租、效率低下等弊端的有效手段，央企紅利也不應(yīng)例外。從某種意義講，即便央企紅利按國家規(guī)定使用，但也不代表它使用的正當(dāng)性和合理性，尤其是使用細(xì)節(jié)、具體流向等方面的公平和公正。因此，就目前而言，國家財(cái)政部和國資委有必要每年定期公布一次，用細(xì)線條清晰地描繪出央企紅利的詳細(xì)用途和具體流向，把國有企業(yè)分紅置于社會(huì)公眾的外部監(jiān)督之下，通過正式制度與非正式制度的耦合而形成合力，使國有企業(yè)分紅更加趨于合理、規(guī)范。

主要參考文獻(xiàn)：

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