我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的形勢(shì)及政策建議※

于法穩(wěn)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

從世界范圍內(nèi)來(lái)講，存在著三大經(jīng)濟(jì)安全，即糧食安全、能源安全與金融安全。中國(guó)作為人口大國(guó)，人均資源占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，同時(shí)，正處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，確保糧食安全不僅是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展提供基本條件，為國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定和諧提供重要保障，更是為國(guó)家安全打下堅(jiān)實(shí)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。因此，糧食安全問(wèn)題始終是黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視的戰(zhàn)略問(wèn)題之一。2013年7月22日，習(xí)近平總書(shū)記在視察湖北東港村育種基地時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)指出“糧食安全要靠自己?！?014年，我國(guó)糧食生產(chǎn)獲得了“十一”連增的好收成。李克強(qiáng)總理在《以改革創(chuàng)新為動(dòng)力加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》（2015年4期《求是》）一文中，明確提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，必須緊緊圍繞保障國(guó)家糧食安全這個(gè)核心?！?/p>

糧食安全問(wèn)題也引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，開(kāi)展了大量的研究工作，分別從不同角度探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重大意義、途徑、措施及政策保障。李國(guó)祥（2014）認(rèn)為，在新形勢(shì)下，中央再次強(qiáng)調(diào)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，將中國(guó)人的飯碗端在自己手中，有助于處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與糧食安全之間的關(guān)系。[1]張紅宇（2014）認(rèn)為，保障糧食安全是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最重要的任務(wù)。[2]翟虎渠（2011）認(rèn)為，在糧食增長(zhǎng)所面臨的資源環(huán)境約束愈來(lái)愈凸顯的背景之下，要實(shí)現(xiàn)糧食安全必須要依靠農(nóng)業(yè)科技，切實(shí)將保護(hù)耕地資源的數(shù)量與提升耕地資源的質(zhì)量并重。[3]葉興慶（2014）認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)糧食安全除了依靠耕地資源的保護(hù)與農(nóng)業(yè)科技支撐之外，還需要加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)調(diào)動(dòng)產(chǎn)量主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性。[4]同時(shí)，還要完善扶持政策。[2]于法穩(wěn)，于賢儲(chǔ)（2014）對(duì)目前我國(guó)耕地資源面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行了研究，并從耕地資源保護(hù)的視角提出了實(shí)現(xiàn)糧食安全的政策建議。[5]2014年中央一號(hào)文件提出了完善國(guó)家糧食安全保障體系作為推動(dòng)農(nóng)村改革的重點(diǎn)及方向。于法穩(wěn)，李萍（2014）分析了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、糧食種植風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的方面存在的問(wèn)題。[6]于法穩(wěn)，張海鵬，于賢儲(chǔ)（2014）以基層水利人才隊(duì)伍建設(shè)為縮影，研究了實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全所面臨的科技支撐方面存在的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，提出了加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍建設(shè)的建議。[7]本文基于已有相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合對(duì)基層的大量調(diào)研，總結(jié)了實(shí)現(xiàn)糧食安全所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，并剖析了形勢(shì)背后的原因，提出了實(shí)現(xiàn)糧食安全的政策性建議。

一、實(shí)現(xiàn)糧食安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

2014年，我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到60709.9萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)了“十一連增”。但在我國(guó)推行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、綠色化發(fā)展的宏觀形勢(shì)之下，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全，必須清楚認(rèn)識(shí)到在水土資源、科技支撐等方面所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

（一）耕地資源方面：優(yōu)質(zhì)資源總量不足且日益減少，耕地土壤污染情況堪憂

根據(jù)《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》的研究結(jié)果，在我國(guó)耕地總面積中，土地生產(chǎn)率較高的優(yōu)等地、高等地的面積所占比例還不足1/3，而生產(chǎn)率普遍偏低的中等地、低等地面積所占比例在2/3以上。[5]在耕地資源總量不足的同時(shí)，因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，我國(guó)耕地占用趨勢(shì)卻呈現(xiàn)出剛性增加的態(tài)勢(shì)。《2013中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》表明，2012年我國(guó)耕地面積凈減少8.02萬(wàn)公頃，而這些減少的耕地都具有較高的土地生產(chǎn)率；那些通過(guò)土地整理、復(fù)墾等措施所增加的所謂“耕地”，在未來(lái)3-5年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間都不具有土地生產(chǎn)率。特別是在廣大的山區(qū)，整理之后的土地大面積荒蕪，根本沒(méi)有任何意義，但在耕地面積統(tǒng)計(jì)中則廣泛存在著。從這種意義上來(lái)講，盡管我國(guó)要確保18億畝耕地紅線，但意義相差甚遠(yuǎn)，將對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成極大威脅。

在耕地面積日益減少的情況下，耕地土壤污染日益嚴(yán)重，使我國(guó)耕地資源雪上加霜。《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》表明，我國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為 13.7%、2.8%、1.8%和 1.1%， 主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。[國(guó)家環(huán)保部、國(guó)土資源部：《2014年全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》]。

（二）水資源方面：總量不足，時(shí)空分布不均，污染現(xiàn)象嚴(yán)重

《2013年中國(guó)水資源公報(bào)》表明，2013年全國(guó)水資源總量為27957.9億m3，人均水資源占有量?jī)H為世界人均水平的1/4。流域?qū)用娴乃Y源空間分布情況，見(jiàn)表1。長(zhǎng)江以南地區(qū)擁有豐富的水資源，但耕地面積較少；而長(zhǎng)江以北地區(qū)在擁有豐富的耕地資源，但水資源量少。這種水資源與耕地在空間上的分布極不匹配狀況，嚴(yán)重地影響了我國(guó)糧食生產(chǎn)。

我國(guó)水資源短缺的同時(shí)，水污染日益嚴(yán)重。根據(jù)《2013年中國(guó)水資源公報(bào)》，對(duì)全國(guó)20.8萬(wàn)公里的河流水質(zhì)狀況評(píng)價(jià)結(jié)果表明：全年Ⅰ類(lèi)水河長(zhǎng)占評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的 4.8%，Ⅱ類(lèi)水河長(zhǎng)占 42.5%，Ⅲ類(lèi)水河長(zhǎng)占 21.3%，Ⅳ類(lèi)水河長(zhǎng)占 10.8%，Ⅴ類(lèi)水河長(zhǎng)占 5.7%，劣Ⅴ類(lèi)水河長(zhǎng)占 14.9%。全國(guó)Ⅰ～Ⅲ類(lèi)水河長(zhǎng)比例為68.6%。同時(shí)，依據(jù)1229眼水質(zhì)監(jiān)測(cè)井的資料，北京、遼寧、吉林、黑龍江、河南、上海、江蘇、安徽、海南、廣東10?。ㄖ陛犑校?duì)地下水水質(zhì)進(jìn)行了分類(lèi)評(píng)價(jià)。水質(zhì)適用于各種用途的Ⅰ～Ⅱ類(lèi)監(jiān)測(cè)井占評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)井總數(shù)的比例僅為2.4%；適合集中式生活飲用水水源及工農(nóng)業(yè)用水的Ⅲ類(lèi)監(jiān)測(cè)井占 20.5%。[水利部：《2013年中國(guó)水資源公報(bào)》]。

表1 2013年各水資源一級(jí)區(qū)水資源量 單位：億m3

眾所周知，糧食生產(chǎn)離不開(kāi)灌溉，水資源的不足，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉難以提供有效的保障，影響糧食的數(shù)量安全；而水資源的污染，則在很大程度上影響糧食的質(zhì)量安全。

（三）科技支撐方面：服務(wù)體系缺失，人才隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，過(guò)去有完善的農(nóng)技推廣服務(wù)體系，如每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、林業(yè)站、水保站等，并配有專(zhuān)業(yè)人員，為農(nóng)業(yè)科技的推廣發(fā)揮了很大作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之后，這些農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)體系明顯弱化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)上級(jí)的要求，設(shè)立了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，內(nèi)部也掛上述站的牌子，但功能與過(guò)去相比卻發(fā)生了很大變化。首先，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的人員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，那么他們的工作勢(shì)必圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作開(kāi)展，一旦遇到維穩(wěn)、計(jì)劃生育等工作，他們將會(huì)全力以赴，從而使服務(wù)中心的工作成為一種附帶性的工作；其次，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的工作人員配備，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)全鄉(xiāng)工作的需要確定的，而不是業(yè)務(wù)需要及每個(gè)人員的專(zhuān)業(yè)技能來(lái)確定的，這些人員業(yè)務(wù)能力難以保障工作的需要。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)越來(lái)越依靠科技進(jìn)步，來(lái)提高土地的糧食生產(chǎn)率，從而保障國(guó)家的糧食安全。為此，需要一支素質(zhì)較高的農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行推廣，并提供有效的服務(wù)。新的形勢(shì)下，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用，以及農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對(duì)基層技術(shù)人員的能力要求不斷提高。但現(xiàn)實(shí)卻相反，除了上述所提及到的，農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系的弱化或者缺失之外，基層（縣）農(nóng)業(yè)科技人才不足、而且業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員流失嚴(yán)重，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要；同時(shí)，農(nóng)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍能力建設(shè)嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。之所以出現(xiàn)這種情況，其原因在于，一方面大專(zhuān)院校農(nóng)業(yè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生不愿意到基層工作，另一方面即使這些畢業(yè)生愿意到基層工作，但由于編制、招考制度等方面的原因，他們也難以到基層農(nóng)業(yè)部門(mén)工作，從而導(dǎo)致基層農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的嚴(yán)重短缺，難以滿足糧食安全對(duì)技術(shù)人員的要求。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面：目標(biāo)是利益，而非生態(tài)，亦非糧食安全

從我國(guó)糧食生產(chǎn)的實(shí)際來(lái)看，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)促進(jìn)糧食增產(chǎn)發(fā)揮巨大作用。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策措施，把農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)糧食安全的重點(diǎn)任務(wù)之一。國(guó)家相關(guān)部門(mén)也實(shí)施了一系列的項(xiàng)目建設(shè)，以推動(dòng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高土地生產(chǎn)率，確保糧食安全。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田水利設(shè)施的改善，極大地促進(jìn)了農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來(lái)越多的高產(chǎn)農(nóng)田不再種植糧食作物，而是種植附加值較高的經(jīng)濟(jì)作物，從而提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加了農(nóng)民的收入。作者認(rèn)為，這種結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)糧食安全構(gòu)成了潛在的威脅。一些政府官員和學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)提出不同意見(jiàn)，他們認(rèn)為在國(guó)家糧食安全出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，這些土地可以隨時(shí)用于生產(chǎn)糧食。這種意見(jiàn)只是一廂情愿，不具有可操作性，除非國(guó)家具有足夠的財(cái)力補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不能低于農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)作物的收入水平，否則農(nóng)民是不可能再種植糧食作物的。

正是如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為就圍繞著較高的利益展開(kāi)，在生產(chǎn)中投入大量的化肥、農(nóng)藥、除草劑、殺蟲(chóng)劑等化學(xué)品，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)的同時(shí)，嚴(yán)重地污染了水土資源，以及農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。至于這些生產(chǎn)行為的生態(tài)后果，對(duì)糧食安全的影響，作為生產(chǎn)主體的農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)企業(yè)是很少考慮的。

二、實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的政策性建議

（一）以數(shù)量與質(zhì)量并重為原則，加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)力度

第一，在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)制度，劃定永久性基本農(nóng)田，確保18億畝耕地紅線，為糧食安全提供最基本的條件。第二，以提高土地生產(chǎn)率為目標(biāo)，通過(guò)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、沃土計(jì)劃、測(cè)土配方施肥等措施，進(jìn)一步改善耕地質(zhì)量，提高糧食生產(chǎn)率。第三，以提高糧食質(zhì)量安全為目標(biāo)，采取有效措施，加強(qiáng)土壤污染的生態(tài)修復(fù)。第四，構(gòu)建種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的循環(huán)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，一方面減少規(guī)?；B(yǎng)殖對(duì)水土資源環(huán)境的污染，另一方面為種植業(yè)提供有效的有機(jī)肥，從而改善土壤質(zhì)量，提高有機(jī)質(zhì)含量，進(jìn)而提高糧食的質(zhì)量。[5]

（二）以“三條紅線”為原則，提高糧食生產(chǎn)的水資源保障

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面將會(huì)使越來(lái)越多的水資源配置到工業(yè)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)生活及景觀之中，糧食灌溉需水將受到很大的威脅，從而影響糧食的產(chǎn)量；另一方面，將會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越多的工業(yè)廢水、生活廢水，如果不進(jìn)行有效的處理，將會(huì)對(duì)水生態(tài)環(huán)境、土壤生態(tài)環(huán)境造成一定的污染，進(jìn)而影響糧食的質(zhì)量。因此，要以水資源管理的“三條紅線”為原則，確保糧食生產(chǎn)對(duì)水資源的需求。為此，要以提高灌溉用水效率為著力點(diǎn)，明確節(jié)水的重點(diǎn)區(qū)域，并注重不同區(qū)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)與集成；同時(shí)，要以區(qū)域水環(huán)境保護(hù)為核心，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實(shí)為糧食生產(chǎn)提供清潔灌溉水資源，從而實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量的“雙安全”。

（三）以基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人才為主體，為糧食生產(chǎn)提供技術(shù)保障

基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人員作為新技術(shù)、新品種、新模式推廣的主體，是直接深入糧食生產(chǎn)第一線的人員，也是最能“接地氣”的科技人員。針對(duì)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的現(xiàn)狀，隊(duì)伍建設(shè)還是沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，因此，需要從國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略高度，把基層農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍建設(shè)納入到議事日程，創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等，加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)，為糧食生產(chǎn)提供有效的技術(shù)保障。

第一，應(yīng)加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)。針對(duì)不同區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際，采取短期培訓(xùn)進(jìn)修、研修班等形式，著重加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的快速成長(zhǎng)。第二，建立吸引專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的激勵(lì)機(jī)制。結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求和特點(diǎn)，把打造實(shí)用型科技人才為重點(diǎn)，加大本科以上學(xué)歷涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)力度，積極組織農(nóng)業(yè)技術(shù)人員到一線鍛煉，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，提高運(yùn)用先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的水平和能力。第三，需要從區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，對(duì)所需要的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才數(shù)量進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，然后確定實(shí)際編制。其四，改革基層事業(yè)編制招考機(jī)制，將愿意到基層農(nóng)業(yè)部門(mén)工作的大學(xué)畢業(yè)生引進(jìn)來(lái)。

（四）以增加農(nóng)民收入為前提，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全與農(nóng)民增收目標(biāo)的統(tǒng)一

在糧食生產(chǎn)中，國(guó)家的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)糧食安全，而農(nóng)民的目標(biāo)則是增加收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方以往種植兩季作物，但目前放棄了原來(lái)的種植模式，只種植一季；還有的地方，原來(lái)小麥生長(zhǎng)季節(jié)灌溉兩次水，而現(xiàn)在則只灌溉一次水；南方一些地方耕地撂荒也較為普遍。從農(nóng)民角度來(lái)說(shuō)，他們的選擇是理智的，但對(duì)國(guó)家糧食安全則產(chǎn)生了一定的影響。因此，需要采取增加補(bǔ)貼，保持糧食價(jià)格合理等措施，讓農(nóng)民從種糧中實(shí)現(xiàn)增加收入的目的，從而保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)積極性。同時(shí)，國(guó)家一些旨在增加糧食生產(chǎn)的項(xiàng)目，特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的。這是保障糧食安全的動(dòng)力源泉，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全目標(biāo)與農(nóng)民增加收入目標(biāo)有效統(tǒng)一的措施之一。

[1]李國(guó)祥.實(shí)施好新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2014，（13）.

[2]張紅宇.我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全問(wèn)題研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2014，（28）.

[3]翟虎渠.關(guān)于中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011，（9）.

[4]葉興慶.國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的新變化及其實(shí)現(xiàn)途徑[J].改革縱橫，2014，（2）.

[5]于法穩(wěn)，于賢儲(chǔ).基于糧食安全的耕地可持續(xù)利用問(wèn)題[J].黨政干部學(xué)刊，2014，（6）.

[6]于法穩(wěn)，李萍.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題及建議[J].江西社會(huì)科學(xué)，2014，（9）.

[7]于法穩(wěn)，張海鵬，于賢儲(chǔ).糧食安全背景下基層水利人才隊(duì)伍建設(shè)對(duì)策研究[J].中國(guó)軟科學(xué)，2014，（6）.