武漢市工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設模式研究

孫嚴育

摘要：

武漢市工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設模式一直受到政府和市場雙重力量的影響，如何改革和完善目前武漢市各園區(qū)的開發(fā)建設模式，是我們現(xiàn)如今亟待解決的問題。為此，實地調研了國內沿海發(fā)達地區(qū)典型的工業(yè)園區(qū)以及武漢市不同等級的園區(qū)，通過對沿海地區(qū)典型園區(qū)開發(fā)建設的分析，找出武漢市與其在園區(qū)開發(fā)建設中存在的差異性，借鑒經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，為武漢市工業(yè)園區(qū)健康發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：

武漢市；工業(yè)園區(qū)；開發(fā)建設模式

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）11001203

武漢市工業(yè)園區(qū)在改革開放后經(jīng)歷了一個高速發(fā)展的時期，當前已形成國家級、省級到都市級并存的園區(qū)體系。從產(chǎn)業(yè)園發(fā)展速度及趨勢來看，未來園區(qū)在承擔經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的同時，還將在新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化進程中扮演核心的角色。與此同時，“工業(yè)倍增計劃”和“兩型社會”改革試點，深入實施“兩型”示范工程，均加速了工業(yè)發(fā)展平臺建設，強力推進了重大項目的建設，增強了重點區(qū)域的支撐作用。

然而，在園區(qū)的發(fā)展過程中，各類工業(yè)園區(qū)及其內部企業(yè)類型冗雜，發(fā)展動力迥異，園區(qū)的開發(fā)建設模式一直受到政府和市場雙重力量的影響，影響其健康發(fā)展。在良好的社會契機面前，如何改革和完善目前武漢市各園區(qū)的開發(fā)建設模式，是我們現(xiàn)今亟待解決的問題。

1工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設模式的基本類型和特點

所謂開發(fā)建設模式，可以理解為在建設工業(yè)園區(qū)的過程中，關于解決園區(qū)由誰來開發(fā)、怎樣開發(fā)以及多重開發(fā)主體之間權利職能等一些列問題的統(tǒng)稱，包括園區(qū)建設資金的來源、前期園區(qū)規(guī)劃、基礎設施等配套設施的建設等。

總結國內外關于工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設的經(jīng)驗，依照開發(fā)主體的不同，一般可以將工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設模式分為三種：市場體制型、政府體制型、綜合體制型。

1.1市場型

市場體制型是指在園區(qū)的開發(fā)建設中，市場的機制起主導作用的模式。根據(jù)企業(yè)的性質不同，又可以將這一開發(fā)模式劃分為產(chǎn)業(yè)鏈型和房地產(chǎn)型模式。

1.1.1產(chǎn)業(yè)鏈型

產(chǎn)業(yè)鏈模式就是在特定產(chǎn)業(yè)領域內具有強大實力的企業(yè)，獲取大量的自用土地后建造一個相對獨立的工業(yè)園區(qū)，并在自身入駐園區(qū)且占主導地位的情況下，借助其在產(chǎn)業(yè)中的強大號召力，以出售、出租等方式吸引同類企業(yè)的集聚，最終實現(xiàn)整個產(chǎn)業(yè)鏈完善的開發(fā)模式。

此類模式中開發(fā)建設企業(yè)（包括外資企業(yè)在內）屬于純市場化運作企業(yè)，其本身根據(jù)早期市場運作在相關產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模，并且有足夠的資金、技術來完成對園區(qū)初期的開發(fā)建設以及對園區(qū)發(fā)展過程中的運營、管理，甚至可以聯(lián)合當?shù)卣毮軝C構來服務和管理園區(qū)的各項社會和經(jīng)濟職能，對將來入園企業(yè)給予扶持和孵化等作用，以服務者的身份協(xié)助企業(yè)的發(fā)展。

這是政府支持、企業(yè)帶動的一種開發(fā)模式，它不僅符合主體企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的需要，也容易帶動同一產(chǎn)業(yè)的集聚。但是，這一模式僅適用于功能定位比較單一的小規(guī)模開發(fā)，難以適應大片區(qū)的跨行政區(qū)劃的綜合開發(fā)工業(yè)園。

1.1.2房地產(chǎn)型

房地產(chǎn)型開發(fā)建設模式可以理解為開發(fā)商在園區(qū)內獲取產(chǎn)業(yè)用地或商業(yè)用地項目，進行廠房、倉庫、研發(fā)等工業(yè)地產(chǎn)項目或辦公樓等商業(yè)項目的營建，然后以租賃、轉讓或合資、合作經(jīng)營等方式進行項目相關設施的經(jīng)營和管理，獲取合理的地產(chǎn)開發(fā)利潤的一種模式。

從本質上說，這類開發(fā)模式與傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式?jīng)]有太大區(qū)別，房地產(chǎn)商在參與開發(fā)建設工業(yè)園過程中可以大大解決園區(qū)開發(fā)和建設中融資、土地運作、三舊改造等前期籌備資金問題。同時，因為對開發(fā)商的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力要求非常低，而且回收資金相對較快，在樓市調控的背景下眾多房地產(chǎn)開發(fā)商選擇以這種運作模式進入產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領域。

1.2政府型

政府體制型是目前中國各級地方政府最常見的園區(qū)開發(fā)模式，也是大多數(shù)現(xiàn)代科技園區(qū)采用的開發(fā)模式。這一類型主要是以政府為主導，由園區(qū)管委會或管委會負責管理下的全資開發(fā)公司承擔開發(fā)建設的主體并進行開發(fā)建設的模式。應用該模式要在稅收返還、土地出讓方式等方面爭取相關政策，并且要求管委會或開發(fā)公司具備較強的園區(qū)開發(fā)能力。

該模式是政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)運營的特點進行規(guī)劃與開發(fā)，并在此基礎上為園區(qū)提供政策支持、稅收優(yōu)惠等，所以這種模式的產(chǎn)業(yè)園區(qū)具備集中統(tǒng)一、權威性高、規(guī)劃性強、形成周期短等優(yōu)勢。但是，這種模式缺乏靈活性和創(chuàng)造性、活力不夠，容易導致機構膨脹、政企不分。

1.3綜合型

綜合體制模式是指市場型、政府型模式混合運用的開發(fā)模式，即政府提供土地、稅收等優(yōu)惠政策，并成立管委會負責行政管理事務；地產(chǎn)商投資開發(fā)建設并提供相應的園區(qū)服務；龍頭企業(yè)入駐發(fā)揮產(chǎn)業(yè)號召力，多方合力共同推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)和經(jīng)營。這種模式下，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)商和入駐企業(yè)均可以作為開發(fā)主體，可以兩兩合作，也可以三者共同合作開發(fā)；既可以是合作開發(fā)同一地塊，也可以是分別由不同主體開發(fā)不同地塊。從長遠意義看，園區(qū)的建設和發(fā)展將逐漸趨向綜合型建設模式，采取自上而下和自下而上的有機結合。

這一模式既能充分發(fā)揮政府的指導性，也能發(fā)揮市場的靈活性，權責明確，有利于引入多元投資主體實施綜合性、大規(guī)模成片開發(fā)項目。但是，該模式對政企關系協(xié)調要求非常高，如果關系處理不當，則容易造成產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展停滯。

上述工業(yè)園區(qū)三種不同開發(fā)建設模式及其特點如表1。

2武漢市工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設現(xiàn)狀

武漢市作為我國老工業(yè)基地之一，其工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了由國家宏觀指令到市場與政府共同影響的轉變；由資源依賴型向技術密集、資本密集型的轉變；從職能單一的工業(yè)區(qū)向空間、職能復合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉變。武漢市工業(yè)園區(qū)在改革開放后經(jīng)歷了一個高速發(fā)展的時期，從工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、都市工業(yè)園區(qū)到最新提出的工業(yè)倍增示范園區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等等，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展在類型、功能、規(guī)模和數(shù)量上都有了巨大的變化，對城市經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了重要的作用。

經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，武漢市已形成國家級、省級到都市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)并存的園區(qū)體系。當前，武漢市有國家級開發(fā)區(qū)3家，省級開發(fā)區(qū)12家，都市級工業(yè)園5家，9個都市新型工業(yè)示范園區(qū)（如圖1所示）。

我們選取了不同等級的三個園區(qū)進行實地調研，發(fā)現(xiàn)每個園區(qū)在開發(fā)建設模式上都有各自特點，有部分園區(qū)根據(jù)自己的地理區(qū)位和發(fā)展條件大膽改革，使用創(chuàng)新型開發(fā)建設模式，并取得了不錯的成績。

2.1東湖新技術開發(fā)區(qū)

東湖高新區(qū)是首批國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，經(jīng)過多年發(fā)展，已基本形成了以光電子信息產(chǎn)業(yè)為主導，生物、節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、現(xiàn)代服務也競相發(fā)展的“131”產(chǎn)業(yè)格局，其中，光通信、激光、集成電路、光顯示、半導體照明、地球空間信息等領域，在國內具有較強競爭優(yōu)勢。

東湖新技術開發(fā)區(qū)屬于綜合型開發(fā)建設模式。從行政體制上來看，東湖高新區(qū)成立管理委員會，武漢市人大授權其作為市政府派出機構，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為管委會派出單位。管委會代表市政府全面負責開發(fā)區(qū)基礎設施、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等工作；本級干部實行任命制，下級實行聘任制。設立一級財政，自行組織稅收編制、實施財政預算，制定特殊的區(qū)域管理規(guī)范文件；機構和人員編制精簡，不與傳統(tǒng)行政體制一一對應。

2.2武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)

武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在1993年升級為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，目前規(guī)劃控制面積202.7平方公里，開發(fā)區(qū)內產(chǎn)業(yè)特色鮮明，產(chǎn)業(yè)鏈完整，形成了汽車、電子電器兩大支柱產(chǎn)業(yè)和印刷包裝、食品飲料、生物醫(yī)藥、新能源新材料四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，成為武漢市重要的經(jīng)濟增長點。

武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)屬于政府型開發(fā)建設模式。從組織機構上來看，開發(fā)區(qū)實行“小政府、大社會，小機構、大服務”的管理體制，工委會、管委會代表武漢市委、市政府統(tǒng)一管理開發(fā)區(qū)各項社會經(jīng)濟事務，為武漢市的獨立轄區(qū)，并在下屬的六個園區(qū)設立管理機構，分別成立管理辦公室、開發(fā)建設公司，主要職責是服務企業(yè)、協(xié)助招商引資和基礎設施建設。

2.3洪山區(qū)青菱都市工業(yè)園

青菱都市工業(yè)園是武漢市“十二五”期間規(guī)劃建設的重點園區(qū)，是以先進制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)為主，著重發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、新材料、精密制造等現(xiàn)代制造業(yè)及現(xiàn)代物流為輔的綜合性工業(yè)園區(qū)。

青菱都市工業(yè)園在開發(fā)建設模式上屬于房地產(chǎn)型模式。目前園區(qū)主要有街道、管委會、洪山區(qū)城投公司三個相對獨立且平行的管轄機構。其中，街道主要負責社會事務，主要包括園區(qū)村級土地的征地拆遷問題；管委會和區(qū)城投公司負責經(jīng)濟事務，在職務的人事任免上面兩者是相互滲透、互相監(jiān)督的“一套班子兩個牌子”的局面；在分工上管委會主要負責招商引資、政策制定、規(guī)劃引領，區(qū)城投公司則主要負責園區(qū)總體規(guī)劃、基礎設施建設等，其是園區(qū)的主要開發(fā)建設者。

綜上所述，根據(jù)武漢市現(xiàn)有工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設模式，借鑒國內典型園區(qū)在開發(fā)建設模式方面的不同經(jīng)驗，對武漢市工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設模式作總結，如表2所示。

本文通過實地調研走訪了一些沿海發(fā)達地區(qū)的典型園區(qū)，如上海張江科技園、昆山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等，同時也走訪了武漢市不同級別的園區(qū)，以分析武漢市與沿海發(fā)達城市在園區(qū)開發(fā)建設中存在的差異性，并發(fā)現(xiàn)問題。

根據(jù)武漢市園區(qū)開發(fā)建設模式的現(xiàn)狀，借鑒國內外其它園區(qū)的經(jīng)驗，不難看出，在武漢市不同類型的園區(qū)開發(fā)建設模式中，單一的市場型或者純粹的政府型很難形成相對完善的開發(fā)建設體制，目前，武漢市園區(qū)的開發(fā)建設還存在如下問題。

3.1產(chǎn)業(yè)鏈模式目前應用不足

武漢目前還沒有產(chǎn)業(yè)鏈模式下的開發(fā)建設模式，導致工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集效應無法發(fā)揮。對于在一定產(chǎn)業(yè)內具有號召力的企業(yè)參與園區(qū)的開發(fā)建設，可以對相關產(chǎn)業(yè)獲取集聚效應，最終達到完善的產(chǎn)業(yè)鏈園區(qū)。顯而易見的優(yōu)勢也導致其缺點也相對比較明顯，也就是這一模式下的園區(qū)并不能適用于大地塊綜合型的園區(qū)開發(fā)。

3.2房地產(chǎn)模式難以形成產(chǎn)業(yè)集聚

相較于產(chǎn)業(yè)鏈模式，房地產(chǎn)開發(fā)建設模式中的主導企業(yè)本身已有足夠的經(jīng)驗參與園區(qū)基礎設施、廠房、配套設施等硬件的建設，但是在后期的招商引資以及形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈方面缺乏經(jīng)驗。因此，在這種模式下，當土地開發(fā)完畢以后，房地產(chǎn)開發(fā)公司（即所謂的城投公司）如何從園區(qū)中“脫身”，把權利交給管委會是將來開發(fā)公司需要考慮的問題。

3.3政府型模式可能出現(xiàn)資金不足

傳統(tǒng)的政府型模式在園區(qū)建設過程中用土地向貸款方換取啟動資金，雖然可以解決園區(qū)建設過程中一部分資金問題，但是在園區(qū)建設的中后期貸款的回籠返還已經(jīng)成為目前大多數(shù)政府的問題。政府對于銀行的“政府債”問題不斷膨脹，這樣既對政府存在資金還款的壓力，同時對社會也造成不必要的經(jīng)濟泡沫。

4建議

從上面的分析可以看出，純粹的市場體制型雖然能夠更廣泛的結合市場力量，幫助政府體制下被遺忘的中小微型企業(yè)的孵化和發(fā)展，順應市場要求發(fā)展園區(qū)，卻很難滿足大規(guī)模的綜合型園區(qū)開發(fā)建設。而政府體制型雖然有足夠的政策保障，但園區(qū)初期開發(fā)建設的資金會給政府巨大的“政府債”壓力。如何把握政府和市場的力量，共同開發(fā)園區(qū)，互利共贏，是現(xiàn)在園區(qū)開發(fā)建設中面臨的巨大問題。

4.1以政府型為主，順應市場要求

以政府型為主，順應市場要求也就是說，政府提供土地、稅收等政策，同時成立管委會負責行政管理實務，參與建設的企業(yè)負責園區(qū)基礎設施等配套設施的建設。政府不是萬能的，因此應當發(fā)揮企業(yè)在園區(qū)開發(fā)建設中的優(yōu)勢，并作為政府和群眾之間的話事人，來緩解群眾對于政府在拆遷征地、土地儲備等方面的壓力。同時企業(yè)雄厚的資金鏈可以減少政府在建設園區(qū)過程中向銀行形成的“政府債”等債務連鎖反應。

4.2合理劃分政府-企業(yè)-園區(qū)管委會三者之間的權限

園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，其政府、企業(yè)、管委會三者之間的權限應當有所區(qū)分。政府作為服務者，主要提供園區(qū)建設初期的政策支持，法律保障。企業(yè)作為主要的開發(fā)建設主體，負責完成園區(qū)的規(guī)劃、融資、基礎設施建設等，從執(zhí)行者的角度對政府的指導性意見予以執(zhí)行。園區(qū)管委會則以管理者的角度管理入園企業(yè)的社會服務，協(xié)同政府滿足園區(qū)內企業(yè)發(fā)展壯大過程中的公共服務等配套設施。合理劃分三者之間的權限，不互相干涉，互相支持，形成有機的整體開發(fā)建設體制。

4.3鼓勵社會資本參與園區(qū)建設

要尊重市場機制在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設和產(chǎn)業(yè)轉型升級中的作用，鼓勵民間資本、外資參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設甚至是管理事務。政府要制定鼓勵和引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化建設的政策，讓園區(qū)公司根據(jù)市場為入園企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)升級所需各類服務。

4.4分階段、遞進式開發(fā)園區(qū)

在園區(qū)開發(fā)初期，資金和開發(fā)經(jīng)驗不足，因此應在園區(qū)總體規(guī)劃的指導下分階段規(guī)劃和開發(fā)園區(qū)，積累資源和能力進入開發(fā)的良性循環(huán)，推動園區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的遞進式發(fā)展，拋棄盲目求大，按照要求完成園區(qū)合理化、高標準的開發(fā)建設。所謂加強基礎設施和環(huán)境建設，其主要依照蘇州高新區(qū)的開發(fā)觀念，始終將先行建設基礎設施和環(huán)境作為吸引企業(yè)入駐的重要措施，保障園區(qū)硬件設施的高規(guī)格開發(fā)建設。

參考文獻

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