財政滾動預(yù)算面臨問題及改革研究

孫加洪　趙天華　徐麗萍

[摘 要] 目前，我國財政預(yù)算編制存在著預(yù)算編制時間過短、缺乏科學(xué)的分析和足夠的監(jiān)督等問題。積極探索滾動預(yù)算，推進中長期預(yù)算模式改革勢在必行。在做好充分吸收國外先進經(jīng)驗，成立專業(yè)機構(gòu)，加強基礎(chǔ)條件建設(shè)，編制國家預(yù)算指導(dǎo)手冊等準備工作基礎(chǔ)上，應(yīng)了解滾動預(yù)算的本質(zhì)，加大中期預(yù)算框架的約束力，加強立法和科學(xué)預(yù)測能力建設(shè)，積極進行預(yù)算公開，提高公眾參與，切實提高政府財政預(yù)算管理水平。

[關(guān)鍵詞] 財政滾動預(yù)算；編制方法；改革

[中圖分類號] F810.3 [文獻標識碼] B

一、引言

財政預(yù)算也稱為公共財政預(yù)算，是對未來一定時期內(nèi)收支安排的預(yù)測、計劃。它一般是由政府財政部門編制，并歷經(jīng)相關(guān)立法機關(guān)（國外一般是議會，我國是人民代表大會）的審核批準，綜合反映政府一定期間（一般為一年）的收支總賬本。財政預(yù)算的本質(zhì)是政府活動的貨幣化反映。財政預(yù)算主要由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。財政收入主要由稅務(wù)機關(guān)、財政部門及海關(guān)等征收部門完成。財政支出主要由財政部門逐級下?lián)芙?jīng)費完成。

新預(yù)算法對預(yù)算編制科學(xué)性提出更高要求。從2004年第十一屆全國人大規(guī)劃對預(yù)算法著手修改開始，到2014年8月31日，《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》在全國人大常委會獲得通過，歷經(jīng)十年、兩屆人大、四易其稿、征求30余萬條意見，在許多有識之士的推動下，有經(jīng)濟憲法之稱的預(yù)算法經(jīng)過艱難的博弈，終于完成了首次大修，并已于2015年1月1日開始實行。新預(yù)算法的實施，是政府落實把權(quán)力關(guān)進籠子的一種可貴的進步，也對政府的科學(xué)決策能力提出了更高要求。為適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新《預(yù)算法》強調(diào)，各級政府應(yīng)當探索建立跨年度預(yù)算平衡機制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。新預(yù)算法的頒布，使得進行預(yù)算改革不再只是一種愿望，而是變成了對法律的遵守。

滾動預(yù)算又稱連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指在編制預(yù)算時，將預(yù)算期與會計年度脫離開，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補充預(yù)算，逐期向后滾動，使預(yù)算期始終保持為一個固定期間的一種預(yù)算編制方法。政府的滾動預(yù)算又稱為中期預(yù)算（Medium Term Budget），或者中期預(yù)算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），它與企業(yè)會計有所不同，并非以月份或季度而是以年為最小單元，是以3-5年為一個周期的預(yù)算框架，以一個預(yù)算周期不停地向前滾動編制。

滾動預(yù)算最早起源于美國，由于凱恩斯主義強調(diào)國家干預(yù)，提出政府利用預(yù)算來調(diào)控經(jīng)濟，減少經(jīng)濟波動，以盡快走出經(jīng)濟危機。滾動預(yù)算的大發(fā)展應(yīng)該屬于上個世紀70-80年代，中期預(yù)算收到推崇的背景大多是因為經(jīng)濟危機與財政危機，因為在危機中，國家經(jīng)濟陷入滯脹，政府在赤字膨脹的情況下必須立足長遠，以期平衡各年收支，避免因只顧眼前而導(dǎo)致財政支出在某一年捉襟見肘，難以為繼。中期預(yù)算于是在各國政府中得到認可并廣泛應(yīng)用。多年來很多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家都在積極編制中期預(yù)算，中期預(yù)算擺脫年度預(yù)算的短視性，為政府發(fā)展提供一個更長的視角。

中期預(yù)算起源于美國，也以美國發(fā)展的較為成熟，雖然我們不能照搬美國經(jīng)驗，但是美國的預(yù)算編制過程對我們還是很有借鑒意義的。美國聯(lián)邦收支規(guī)模龐大，要想管理好這么龐大的政府收支，必然要有一套科學(xué)的預(yù)算管理系統(tǒng)。美國預(yù)算年度為10月1日至下年的9月30日，預(yù)算一般提前2年編制，白宮預(yù)算辦公室提出預(yù)算草案，總統(tǒng)在統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟與政治形勢的基礎(chǔ)上，綜合各辦公室的信息，經(jīng)過幾個月的時間，制定出詳細的預(yù)算方案。大約經(jīng)過10幾個月的討論修改過程之后，帶著各種翔實說明的預(yù)算被提交給國會審議。美國聯(lián)邦政府預(yù)算的編制一般要歷時10個月以上的時間，這期間政府與國會充分博弈，最終通過預(yù)算，并付諸實施。由此可見美國的預(yù)算體制是高度制衡的，但是也會帶來一些麻煩，就是如果政府預(yù)算不能被議會通過，往往會導(dǎo)致政府關(guān)門歇業(yè)，這也成為一種美國的特殊現(xiàn)象。因為《美國憲法》第一條第九款規(guī)定“除依照法律規(guī)定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應(yīng)定期公布”針對憲法的該款規(guī)定，美國1870年通過了《反預(yù)算過度法》（ADA），明確了政府應(yīng)該如何獲得和使用預(yù)算，禁止政府超預(yù)算花錢，任何聯(lián)邦公務(wù)員違反《反預(yù)算過度法》將被處以最高兩年的監(jiān)禁并罰款5000美元，當政府提出的預(yù)算得不到國會批準時，政府應(yīng)當關(guān)門（緊要部門除外）。

我國目前的預(yù)算制度體系，以中央政府為例，由財政部預(yù)算司負責(zé)預(yù)算相關(guān)事宜，在財政部預(yù)算司的職能介紹里有如下說明：擬訂財政體制和預(yù)算管理制度，編制中長期財政規(guī)劃，負責(zé)編制年度中央預(yù)算草案、國債發(fā)行計劃和中央本級預(yù)算外資金收支計劃，匯總年度全國財政預(yù)、決算。

二、我國財政預(yù)算編制存在的主要問題

（一）政府預(yù)算編制時間過短

以財政部關(guān)于編制2014年中央部門預(yù)算的通知為例，該通知于2013年6月24日發(fā)出，要求2013年7月31日前，各中央部門將部門預(yù)算報財政部。從兩個時間來推斷，各部編制預(yù)算時間只有區(qū)區(qū)一個月左右。充足的編制時間，是預(yù)算草案的科學(xué)、全面、合理、有效的一個重要基礎(chǔ)條件。預(yù)算編制需要收集各種數(shù)據(jù)，咨詢各個相關(guān)部門，統(tǒng)籌分析，詳細計算，特別是在目前進行的編制部門預(yù)算、細化預(yù)算編制的改革和一些預(yù)算單位試編零基預(yù)算的情況下，需要對大量的各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行計算分析，就更要需要時間的保證。如果國家部委編制預(yù)算的時間都是如此倉促，還怎么保證預(yù)算測算的準確性與科學(xué)性。

（二）財政預(yù)算的編制缺乏科學(xué)的分析

由于我國長期處于計劃經(jīng)濟體制之中，人治大于法制，政府習(xí)慣于大包大攬，習(xí)慣于下達命令性指令，而缺乏對國際國內(nèi)市場與經(jīng)濟形勢的科學(xué)詳細分析，沒有建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析數(shù)據(jù)庫和分析模型?？茖W(xué)預(yù)算缺少人才儲備和經(jīng)驗儲備。endprint

（三）政府預(yù)算的編制缺乏足夠的監(jiān)督

政府預(yù)算主要由財政部負責(zé)匯總編制，然后提交國務(wù)院，最后提交全國人民代表大會審議，但是人大由于自身歷史體制原因，對于預(yù)算的審查與評判非常乏力，財政預(yù)算缺乏必要的和充分的制約與平衡。

由于財政預(yù)算的編制不科學(xué)，產(chǎn)生了一些弊端。如預(yù)算編制不合理，缺少前瞻性，與實際發(fā)生時的收支產(chǎn)生較大差異，只好在預(yù)算執(zhí)行期間不斷的調(diào)整預(yù)算，不利于維護預(yù)算的嚴肅性。還有導(dǎo)致公眾意見比較大的年底突擊花錢現(xiàn)象，就是預(yù)算通過人大審核時間較晚，導(dǎo)致經(jīng)費撥款集中于下半年，甚至集中在最后一個季度，給人以突擊花錢的印象。而且預(yù)算缺乏監(jiān)督和制衡，預(yù)算信息不夠公開，預(yù)算過程不透明，無形之中降低了公眾對于預(yù)算科學(xué)合理性的認同。

正如政府預(yù)算專家凱頓（Caiden，1989）所指出的，政府預(yù)算是一個歷史現(xiàn)象，與特定的時間和地點相聯(lián)系，而不是某種一成不變的制度。有人說，預(yù)算制度形成和發(fā)展的歷史，就是科學(xué)和民主深入財政管理的歷史寫照。新一屆領(lǐng)導(dǎo)人提出的要把權(quán)力關(guān)進籠子里，是我們進行財政預(yù)算改革的重要基礎(chǔ)保證。改革就是發(fā)展的最大的紅利，我國的財政預(yù)算制度，也必須積極進行改革，積極探索滾動預(yù)算的編制，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供推動力。

三、滾動預(yù)算改革的前提準備條件

（一）充分吸收國外先進經(jīng)驗

英國、美國等發(fā)達國家運行歷史長久，在預(yù)算方面積累了豐富的經(jīng)驗，我們可以加強考察，學(xué)習(xí)其成熟的預(yù)算管理體系，同時研究進行必要的改造使其適應(yīng)我國國情。

（二）成立專業(yè)機構(gòu)

工欲善其事，必先利其器。沒有強大的組織保證，我們的預(yù)算就沒有一個著力點，我們可以仿照其他國家的做法，類似于美國聯(lián)邦政府在白宮設(shè)立的地位比較高的預(yù)算管理辦公室OBM，我們也可以設(shè)立獨立的預(yù)算管理辦公室，地位與其他部門平衡或者略高于其他部門，在政府最高權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下，專司財政預(yù)算分析，編制。只有預(yù)算部門的地位提高了，預(yù)算管理的地位才能得到切實的提高。

（三）加強基礎(chǔ)條件建設(shè)

加強預(yù)算部門權(quán)力的同時，加強預(yù)算人才隊伍建設(shè)，招納一批高水平精通統(tǒng)計、財務(wù)、稅收及金融等專業(yè)的人才，為預(yù)算部門服務(wù)，致力于提供專業(yè)的預(yù)算綜合解決方案。在政府層面加強立法與機制建設(shè)，提高其他部門對預(yù)算部門信息共享力度，尋求與軟件公司合作，開發(fā)出適合國情的預(yù)算管理管理系統(tǒng)。從現(xiàn)在開始，建立國家預(yù)算大數(shù)據(jù)庫，建立經(jīng)濟形勢、人口因素、自然資源、地理條件、國內(nèi)國際大環(huán)境、國家財政狀況等各種因素對預(yù)算的影響函數(shù)，通過一段時間的探索，積累歷史數(shù)據(jù)，逐步建立可行的國家預(yù)算管理模型。

（四）編制一本國家預(yù)算指導(dǎo)手冊

總結(jié)各級政府預(yù)算管理相關(guān)經(jīng)驗，集中人力，編制一本國家預(yù)算預(yù)算指導(dǎo)手冊，在這個預(yù)算手冊里，要具有較強的可操作性，內(nèi)容可以盡可能的詳細。縱向上，把整個財政預(yù)算的全過程逐步分解，每一個時點要進行的工作，完成的程度都要寫明。橫向上，把預(yù)算工作任務(wù)全部分解，明確到每一個具體部門，每個部門負責(zé)哪些部分工作，各個部門分割全部工作。有了一本詳細的預(yù)算手冊，各部門都在手冊的制約下工作，各司其職，分工合作，通過嚴格遵守預(yù)算工作手冊，使預(yù)算管理成為一種明晰的科學(xué)管理過程。

四、滾動預(yù)算的改革途徑

（一）了解滾動預(yù)算的本質(zhì)

嚴格意義上來說，財政滾動預(yù)算（中期預(yù)算）并不完全是把預(yù)算完全分解到未來的幾年之中，一般是近一個年度的非常詳細，且執(zhí)行的比較嚴格。后幾年的是一個大的框架，該框架約束力的大小決定預(yù)算體系的不同。當該框架約束力較小時，中期預(yù)算就成了政府的籠統(tǒng)規(guī)劃，往往缺乏效力，而且肯定會受到執(zhí)政者更替的比較嚴重的影響。如果該框架的約束力比較大時，它可以稱為某種意義上真正的中期預(yù)算。它不會受到執(zhí)政者更替的影響，因為有相關(guān)法律的保障。我國目前的財政中期預(yù)算改革，其實質(zhì)就是逐步加大該框架約束力的過程。

（二）加大中期預(yù)算框架的約束力

貫徹執(zhí)行新預(yù)算法，加大中期預(yù)算框架的約束力，前提就是在前述幾項條件成熟的基礎(chǔ)上，政府有能力編制出合理科學(xué)的預(yù)算。要積極推行財政滾動預(yù)算的編制，即使中間有所失敗，但總結(jié)出更多的經(jīng)驗教訓(xùn)也是一個進步。借新預(yù)算法的東風(fēng)，今年年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，意見要求各部門應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項規(guī)劃的實施，按照部門職責(zé)分工，研究未來三年設(shè)計財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數(shù)額，提交財政部門匯總。各省市要比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃。這可以看做是我國財政預(yù)算改革邁出的重要一步。

（三）加強科學(xué)預(yù)測能力建設(shè)

三年滾動預(yù)算的編制是個新內(nèi)容，由于我國財政體制的歷史原因，一直以來編制的都是一個年度的財政預(yù)算，要想編好三年滾動預(yù)算，財政部門對未來形勢的準確分析與預(yù)測能力成為一個比較大的考驗，一方面，我們要改變以往的簡單編制預(yù)算的思維方式，要把眼光放遠一點，改變以前只盯住當年的習(xí)慣，學(xué)會分析預(yù)測未來幾年的數(shù)據(jù)?？梢酝ㄟ^吸收專業(yè)人才，為政府提供科學(xué)的預(yù)算工作。另外也可以借鑒國外經(jīng)驗，鼓勵社會力量開辦咨詢公司，實行企業(yè)化運作，政府出資來購買其咨詢服務(wù)。另外，我們應(yīng)該適當調(diào)整當下預(yù)算編制時間，把預(yù)算編制時間適當提前，延長編制時間，從當年5月份開始編制后年的預(yù)算，把預(yù)算調(diào)整由執(zhí)行期提前到編制期，經(jīng)過10個月左右的編制與調(diào)整，編制出更翔實的預(yù)算。在人大通過后，立即開始編制下一個周期的預(yù)算。

（四）加強立法，積極進行預(yù)算公開，提高公眾參與

一方面，完善的法律體系是社會規(guī)范運行的基石，好的預(yù)算體系也必須有好的法律作為支撐，進行中期預(yù)算改革，就必須加強預(yù)算法律建設(shè)，同時加強預(yù)算法的權(quán)威性。另一方面，政府要加強自身建設(shè)，更要借助外部力量，要積極進行預(yù)算公開的工作，新預(yù)算法對預(yù)算公開做出了明確具體的要求，但是我們公開的預(yù)算信息還不夠簡單易懂，不夠詳細。在新時期，應(yīng)該利用互聯(lián)網(wǎng)傳播信息成本低，范圍廣，效果好的優(yōu)勢，把能公開的信息都盡可能的在網(wǎng)絡(luò)上公開，給公眾一個了解預(yù)算過程、參與預(yù)算討論的機會，這也可以促使政府在編制財政預(yù)算時提高謹慎性，靠外力提高財政預(yù)算水平。

五、結(jié)語

滾動預(yù)算是目前改革的一個初步可實現(xiàn)的階段，滾動預(yù)算的推行，可以使財政收支更符合經(jīng)濟形勢，有利于避免決策的短期化，財政調(diào)節(jié)的逆周期化。但是，中期預(yù)算的編制我們還屬于起始階段，還有許多問題需要解決。積極探索，努力實踐，是探索適合我國國情預(yù)算管理體制的必由之路。從長遠看，政府預(yù)算必然是由政府自我約束向公眾約束發(fā)展過渡的，具有廣泛代表性的人大有能力對政府預(yù)算行使嚴格的審查權(quán)，才是政府財政預(yù)算管理水平提高的最大推動力。

[參 考 文 獻]

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[3]白彥鋒，葉飛.中期預(yù)算：中國模式與國際借鑒[J].經(jīng)濟與管理評論，2013（1）

[4]王桂娟.推進部門滾動預(yù)算改革的思路和要點[J].中國財政，2012（14）

[5]財政部國際司.美國財政預(yù)算公開情況介紹.[EB/OL].財政部網(wǎng)站http：//www.mof.gov.cn

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint