關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社政府監(jiān)管政策的研究

席洪亮

[摘 要] 農(nóng)民專業(yè)合作社是一種具有經(jīng)濟(jì)互助性質(zhì)的組織與重要的生產(chǎn)方式。近年來，在政府的有效推動(dòng)下，我國(guó)各地農(nóng)民合作社呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，在合作社的發(fā)展如日中天的同時(shí)也暴露出了許多的問題與弊端，導(dǎo)致合作社很難發(fā)揮其原有的農(nóng)民互助合作的作用，甚至合作社政策宗旨落空。事實(shí)上，合作社作為一類市場(chǎng)主體，不可避免的會(huì)發(fā)生市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的產(chǎn)生。政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并健全規(guī)范的監(jiān)管體系，對(duì)合作社采取一定的監(jiān)管措施，使政府監(jiān)管與合作社自由發(fā)展相輔相成，保證其在遵從市場(chǎng)規(guī)律的條件下，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的作用，保證農(nóng)民專業(yè)合作社的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民合作社；政府監(jiān)管；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F470 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、我國(guó)合作社政府監(jiān)管體系發(fā)展歷程回顧

從1978年實(shí)施“土地承包制”即農(nóng)村改革開始至今，我國(guó)農(nóng)民合作社的演變大致可分為以下幾個(gè)階段：

（一）萌芽階段

1983年，黨中央文件出臺(tái)的文件——《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》中已經(jīng)清晰地指出了“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合是商品生產(chǎn)發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路。當(dāng)前，各項(xiàng)生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)……已逐漸成為廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的迫切需要……合作經(jīng)濟(jì)也將向這些領(lǐng)域伸展……”，但由于當(dāng)時(shí)對(duì)合作社經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)程度較淺，政府不知從何種角度、以何種方式對(duì)合作社實(shí)施監(jiān)管。

（二）形成階段

1999年，黨中央《關(guān)于當(dāng)前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)若干意見的通知》將“發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織”列入“促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政治措施”之中。2002年，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)工作方案》，結(jié)合發(fā)展態(tài)勢(shì)的需求，選取了浙江省和六個(gè)地市作為綜合試點(diǎn)單位。同年，修訂了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，首次確立農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，明確了其發(fā)展原則、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等內(nèi)容。與此同時(shí)，各地均在探索扶持政策、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、登記注冊(cè)等措施。例如北京、內(nèi)蒙古、江蘇等省級(jí)政府都頒發(fā)了《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》，對(duì)合作社監(jiān)管開始呈現(xiàn)出興隆的態(tài)勢(shì)。

（三）發(fā)展階段

從2004年開始，我國(guó)政府提升了對(duì)農(nóng)民合作社的重視程度，從2011年開始，每年的“中央一號(hào)文件”關(guān)注的都是“三農(nóng)”問題，都涉及到促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的相關(guān)問題。特別是在2007年出臺(tái)了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，確定了農(nóng)民專業(yè)合作社的基本內(nèi)涵和原則；明確了農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人地位；規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社的盈余分配制度、民主決策制度、盈余分配制度和其成員類型和構(gòu)成比例；規(guī)定了對(duì)合作社的財(cái)務(wù)管理、扶持政策等，逐步構(gòu)建了監(jiān)管體系。其間，國(guó)務(wù)院制定了《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》用以確認(rèn)合作社的法人資格，規(guī)范合作設(shè)登記行為；財(cái)政部制訂了《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度（試行）》用以規(guī)范合作社的會(huì)計(jì)工作，保護(hù)合作社及其成員的合法權(quán)益。各地也制訂了地方性法規(guī)，如《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》、《重慶市實(shí)施中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法辦法》等，為支持、引導(dǎo)合作社的健康發(fā)展，規(guī)范其組織和行為，維護(hù)成員合法權(quán)益，已有16個(gè)地區(qū)制定了相關(guān)法規(guī)[1]。

總體來說，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)成“正式立法—國(guó)務(wù)院行政法規(guī)—中央部委行政規(guī)章—地方性法規(guī)”等四個(gè)層次的關(guān)于合作社的政府監(jiān)管體系；對(duì)政府而言，政府對(duì)合作社的制度特征、角色定位、扶持及監(jiān)管等的認(rèn)識(shí)愈加明朗，將自身角色定位為扶持、服務(wù)和引導(dǎo)；就監(jiān)管內(nèi)容而言，涵蓋了合作社的管理活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、資本活動(dòng)、技術(shù)活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和安全活動(dòng)。

二、合作社由于政策缺失所引發(fā)的問題

受我國(guó)合作社建立初期相關(guān)文件的制定宜粗不宜細(xì)、政府不宜干預(yù)過多的思路影響，我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管制度暴露出了許多缺陷，致使許多“偽合作社”層出不窮，造成了資本虛假化、治理單一化、產(chǎn)權(quán)集中化、分配隨意化等問題的出現(xiàn)[2]。當(dāng)前，由于政府監(jiān)管缺失而造成的主要問題有以下幾點(diǎn)：

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度管理松懈

當(dāng)前，在農(nóng)民合作社制度方面存在著市場(chǎng)準(zhǔn)入制度管理松懈問題。注冊(cè)一個(gè)合作社的成本較低，甚至有些地區(qū)不需要人員出面及現(xiàn)金支出。為吸引更多的農(nóng)民加入合作社，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不惜降低設(shè)立門檻，取消最低資金的條件，只對(duì)成員的出資額作出相對(duì)規(guī)定。由于對(duì)資本金沒有強(qiáng)行要求，相應(yīng)的驗(yàn)資環(huán)節(jié)就會(huì)取消，結(jié)果是引起一系列的相關(guān)問題，如：資本金、股金方面的監(jiān)管盲區(qū)、成員股金與實(shí)際不符[3]。

（二）合作社章程有待完善

章程不僅是合作社成立的先決條件，也是其自身運(yùn)作的基本原則，應(yīng)該在合作社內(nèi)部具有最高效力，除了是法律擴(kuò)展到合作社內(nèi)部的結(jié)果，也應(yīng)當(dāng)是成員合意的終極目的。盡管2007年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社示范章程》產(chǎn)生了一定的作用，對(duì)于具體章程的擬定和完善產(chǎn)生積極影響，但不具有法律約束力。毋庸置疑，章程能高度呈現(xiàn)出合作社的自治特性。但現(xiàn)實(shí)中，某些合作社章程授予成員的權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法律規(guī)定的內(nèi)容，侵犯了農(nóng)民權(quán)利和利益。例如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社社員享有表決權(quán)、接受服務(wù)權(quán)、民主管理權(quán)、分享盈余權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、查閱權(quán)以及其他權(quán)利，但一些地方的合作社章程卻缺乏民主管理權(quán)、分享盈余權(quán)、查閱權(quán)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致社員法定權(quán)利受損[4]。

（三）日常運(yùn)行非常態(tài)

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中有如下規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會(huì)由全體成員組成，是本社的權(quán)力機(jī)構(gòu)”，“理事長(zhǎng)、理事、執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)成員，由成員大會(huì)從本社成員中選舉產(chǎn)生，依照本法和章程的規(guī)定行駛職權(quán)，對(duì)成員大會(huì)負(fù)責(zé)”，雖然絕大多數(shù)合作社都設(shè)置了成員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但是成員大會(huì)召開的頻率極低，理事會(huì)成為合作社的最終決策者。合作社的形成及運(yùn)行主要依靠大戶及大企業(yè)，集中化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致決策權(quán)通常由少數(shù)領(lǐng)班人掌控，因?yàn)槠胀ㄞr(nóng)民的投入少、集中性弱、主觀參與意識(shí)弱等原因，往往造成其在經(jīng)營(yíng)管理過程中缺失發(fā)言權(quán)，很難提升其對(duì)農(nóng)民合作社的認(rèn)同感，客觀上造成其搭便車的心里。久而久之，導(dǎo)致部分合作社被異化到由某一個(gè)或者幾個(gè)社員或企業(yè)所操控，形成“選舉不過是確認(rèn)，討論不過是告知，監(jiān)督不過是附議”的結(jié)果，導(dǎo)致治理安排和期望結(jié)果差距太遠(yuǎn)，進(jìn)一步對(duì)合作社的可持續(xù)發(fā)展造成影響[5]。endprint

（四）審計(jì)監(jiān)管形同虛設(shè)

事實(shí)上，治理結(jié)構(gòu)是一種基于合作社所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分立基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系，是一種受托責(zé)任關(guān)系，信息不對(duì)稱及受托人的趨利性會(huì)加大對(duì)委托人（即社員）的利益損害的風(fēng)險(xiǎn)，因此，審計(jì)是為確保受托責(zé)任履行的一種控制機(jī)制。盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中指出“設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，由執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)本社的財(cái)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向成員大會(huì)報(bào)告。成員大會(huì)也可以委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本社的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)”，但從實(shí)際運(yùn)行看，這種審計(jì)監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)：首先，審計(jì)監(jiān)管范疇太過偏狹，審計(jì)監(jiān)管范疇?wèi)?yīng)該擴(kuò)展到合作社受托者的全部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如果僅僅就財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，不能完全評(píng)定受托者履行義務(wù)的狀況，會(huì)出現(xiàn)受托者（即社員）無法實(shí)際評(píng)價(jià)受托者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；其次，社會(huì)審計(jì)制度可操作性不強(qiáng)，因?yàn)闆]有對(duì)委托者、審計(jì)人及被審計(jì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出清晰的規(guī)定，會(huì)引起執(zhí)行結(jié)果的混亂；最后，缺少政府特別審計(jì)監(jiān)督制度進(jìn)行設(shè)置，引起合作社整個(gè)監(jiān)管體系缺少重點(diǎn)，以致現(xiàn)行監(jiān)管制度的重大缺陷被凸顯出[6]。

三、相關(guān)對(duì)策與建議

針對(duì)以上提出的幾點(diǎn)當(dāng)前農(nóng)民合作社存在的幾點(diǎn)問題，國(guó)家也相繼出臺(tái)了一些法律法規(guī)，如《農(nóng)民專業(yè)合作社示范社創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見》等，也起到了一定的成效，但我國(guó)合作社政府監(jiān)管還有待加強(qiáng)，據(jù)此，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策、建議：

（一）改進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入是“有關(guān)國(guó)家和政府準(zhǔn)許公民和法人進(jìn)入市場(chǎng)，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的條件和程序規(guī)則的各種制度和規(guī)范的總稱?！币虼?，合作社市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是農(nóng)村市場(chǎng)監(jiān)管的預(yù)防性、前置性制度架構(gòu)，是確保農(nóng)村市場(chǎng)安全的首要關(guān)卡。嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，能夠預(yù)防越來越嚴(yán)重的合作社虛擬報(bào)賬的情況，進(jìn)而能夠保證農(nóng)村市場(chǎng)的安全和穩(wěn)定、保證市場(chǎng)機(jī)制的良好運(yùn)行。主要內(nèi)容有：判斷申請(qǐng)人是否具有真實(shí)加入合作社、進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的意愿；檢查合作社的實(shí)際出資、規(guī)模大小及運(yùn)作情況，防止虛假出資；對(duì)合作社軟硬件條件進(jìn)行核實(shí)，包括章程、資產(chǎn)、硬件設(shè)施及場(chǎng)地等[7]。

（二）逐步完善合作社章程

章程不僅可以為社員的民主管理、權(quán)益保障創(chuàng)造自治環(huán)境，還能夠?yàn)楸O(jiān)督管理部門提供重要的信息，所以逐步完善合作社章程成為當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的必要解決步驟。由于現(xiàn)實(shí)中某些合作社章程授予成員的權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法律規(guī)定的內(nèi)容，故地區(qū)政府應(yīng)該逐步修改及完善其現(xiàn)有的相關(guān)章程，確保農(nóng)民的權(quán)益得到應(yīng)有的保障[8]。

（三）加強(qiáng)日常運(yùn)行監(jiān)督

信息公開是防治腐敗必要而有效的措施。在合作社的“委托—代理”關(guān)系中，由于委托人、代理人的信息不對(duì)稱及代理人的利己趨利行為的存在，委托者不能了解受托者是否履行忠實(shí)義務(wù)，這就造成了道德風(fēng)險(xiǎn)的存在。為克服信息不對(duì)稱缺陷，信息披露制度應(yīng)運(yùn)而生，這種機(jī)制可以有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，合作社要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社員公開合作社的組織業(yè)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)策、財(cái)產(chǎn)使用和管理狀況等。讓所有的社員都能夠既是了解合作社經(jīng)營(yíng)管理方面的全部信息，減少損害普通社員權(quán)益的可能性，真實(shí)實(shí)現(xiàn)全體社員對(duì)合作社的民主控制和監(jiān)督，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。同時(shí)，信息披露制度也是政府監(jiān)管的前提，對(duì)市場(chǎng)信息的傳遞、有效信息的分享和規(guī)制部分農(nóng)民專業(yè)合作社利用“信息偏在”的獲利行為有重大意義[9]。

（四）切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管

審計(jì)監(jiān)管是一種有效、適度及低成本的方式，可以有效規(guī)避“政府失靈”的頑疾，故而，此項(xiàng)制度的引入無疑將會(huì)進(jìn)一步健全我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管制度，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社機(jī)制的健康運(yùn)行。其一，為解決內(nèi)部社員“一股獨(dú)大”的非民主決策陋習(xí)，而且使對(duì)合作社監(jiān)管形成合力，在監(jiān)事會(huì)下設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，代表監(jiān)事會(huì)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管；其二，為真實(shí)完整地評(píng)判被審計(jì)人的忠實(shí)義務(wù)，社會(huì)審計(jì)范圍應(yīng)貫穿被審計(jì)人履行重視義務(wù)行為全過程，不僅要對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)情況進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)經(jīng)營(yíng)管理情況及其他相關(guān)情況進(jìn)行完整的審計(jì)。其三，政府特別審計(jì)監(jiān)管是對(duì)社會(huì)審計(jì)監(jiān)管制度的有益補(bǔ)充，在監(jiān)管部門認(rèn)為有必要時(shí)或者社員（利益相關(guān)者）申請(qǐng)啟動(dòng)政府特別審計(jì)程序時(shí)，可以針對(duì)合作社如何合理、有效使用扶持資金進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)扶持資金的規(guī)范化操作與監(jiān)管，防止資金使用的“低效化”[10]。

四、結(jié)論

近年來，我國(guó)大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的出發(fā)點(diǎn)是提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，解決農(nóng)戶分散耕種和宏觀市場(chǎng)的矛盾，增加農(nóng)民收入，加速我國(guó)農(nóng)業(yè)化進(jìn)程。因此，近年來我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的?？钪С植粩嗉哟?，但與此同時(shí)，由于我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社處于成長(zhǎng)初期，各種相關(guān)制度和法規(guī)不健全，導(dǎo)致政府投入的資金達(dá)不到預(yù)期效果。據(jù)此，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，在查閱相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出以上完善我國(guó)農(nóng)村合作社政府監(jiān)管的意見，期盼通過政府監(jiān)管措施，指導(dǎo)并引領(lǐng)我國(guó)農(nóng)民合作社健康發(fā)展，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]任梅.我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制特色分析-政府強(qiáng)力扶持與審慎推動(dòng)相結(jié)合[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2012（5）

[2]林堅(jiān)，王寧.公平與效率：合作社組織的思想宗旨及其制度安排[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2002（9）

[3]劉峰.農(nóng)民專業(yè)合作社章程問題研究-以泰安市為例[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010

[4]徐旭初，黃勝忠.農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展辨析：一個(gè)基于國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的討論[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2012（5）

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[7]周春芳.我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展中的矛盾及思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（10）

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[9]李霞，高海.農(nóng)民專業(yè)合作社稅收優(yōu)惠之探討[J].北方經(jīng)貿(mào)，2008（2）

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[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint